헌법재판소결정

헌   법   재   판   소

결         정

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사	건	2012헌마190, 192, 211, 325, 2013헌마781, 2014헌마53(병합) 공직선거법 제25조 제2항 별표1 위헌확인

2012헌마262(병합) 공직선거법 제25조 제1항 등 위헌확인

청	구	인               별지1 명단과 같음

선	고	일	2014. 10. 30.

주           문

1. 공직선거법(2012. 2. 29. 법률 제11374호로  개정된 것) 제25조 제1항 본문 중 “자치구” 부분에 대한 심판청구를 각하한다.

2. 공직선거법(2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정된 것) 제25조 제2항 별표1 국회의원지역선거구구역표는 헌법에 합치되지 아니한다.

3. 공직선거법(2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정된 것) 제25조 제2항 별표1 국회의원지역선거구구역표는 2015. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다.

이           유

1. 사건개요

가. 2012헌마190 사건

청구인 윤○만은 대전광역시 동구에 주민등록을 마친 선거권자로, 2012. 2. 당시 ‘새누리당 대전시당 선거구 증설 추진 특별위원회’의 위원장을 맡고 있었던 사람이다. 청구인은 공직선거법 제25조 제2항 별표1 국회의원지역선거구구역표(이하 ‘이 사건 선거구구역표’라 한다) 중 “대전광역시 동구 선거구”의 인구수가 251,875명으로, 울산광역시나 광주광역시에 속한 다른 선거구들에 비해 인구수가 많아 투표가치의 불평등이 발생하여 청구인의 선거권, 평등권 및 정당활동의 자유를 침해한다며, 2012. 2. 29. 이 사건 선거구구역표의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 2012헌마192 사건

이 사건 청구인들은 수원시 권선구 서둔동에 주민등록을 마친 선거권자들로, 이 사건 선거구구역표 중 “경기도 수원시 병선거구”의 인구수가 252,494명으로, 이 사건 선거구구역표의 다른 선거구들에 비해 인구수가 많아 투표가치의 불평등이 발생할 뿐만 아니라, 권선구청이 소재하는 권선구 서둔동을 행정구역과 생활여건 등이 다른 팔달구 일원을 대상으로 하는 “경기도 수원시 병선거구”에 편입시킨 것은 입법재량의 범위를 일탈한 자의적인 선거구획정으로 청구인들의 선거권과 평등권을 침해한다며, 2012. 2. 29. 이 사건 선거구구역표의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

다. 2012헌마211 사건

이 사건 청구인들은 용인시 기흥구 마북동, 동백동 및 수지구 상현2동에 주민등록을 마친 선거권자들로, 이 사건 선거구구역표 중 “경기도 용인시 갑선거구”와 “경기도 용인시 을선거구”의 인구수가 각각 304,730명, 305,482명으로, 이 사건 선거구구역표의 다른 선거구들에 비해 인구수가 많아 투표가치의 불평등이 발생할 뿐만 아니라, 생활여건, 지역여건, 인구구성 등 여러 면에서 역사적․전통적 일체감을 전혀 발견할 수 없는 용인시 기흥구 동백동, 마북동과 용인시 처인구 일원을 묶어 “경기도 용인시 갑선거구”로, 용인시 수지구 상현2동을 용인시 기흥구 중 동백동과 마북동을 제외한 다른 지역과 묶어 “경기도 용인시 을선거구”로 획정한 것은 입법재량의 범위를 일탈한 자의적인 선거구획정으로 청구인들의 선거권과 평등권을 침해한다며, 2012. 3. 6. 이 사건 선거구구역표의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

라. 2012헌마262 사건

이 사건 청구인들은 천안시 서북구에 주민등록을 마친 선거권자들로, 공직선거법 제25조 제1항이 국회의원지역구를 획정함에 있어 자치구의 분할만을 금지하여 행정구는 그 일부를 분할하여 다른 지역구로 통합․조정할 수 있도록 하고, 이 사건 선거구구역표가 합리적인 이유 없이 천안시 서북구 쌍용2동을 천안시 서북구 일원을 대상으로 하는 단일지역 선거구인 “충청남도 천안시 을선거구”가 아닌 천안시 동남구 일원을 대상으로 하는 “충청남도 천안시 갑선거구”로 편입한 것이 청구인들의 선거권 과 평등권을 침해한다며, 2012. 3. 14. 공직선거법 제25조 제1항 중 “자치구” 부분 및 이 사건 선거구구역표의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

마. 2012헌마325 사건

청구인 박○돈은 천안시 서북구 쌍용3동에 주민등록을 마친 선거권자이면서 2012. 4. 11. 실시된 제19대 국회의원선거에 “충청남도 천안시 을선거구” 국회의원 후보자로 출마하였다가 낙선한 자이고, 청구인 봉○춘은 천안시 서북구 쌍용2동에 주민등록을 마친 선거권자이다. 청구인들은 이 사건 선거구구역표 중 “충청남도 천안시 갑선거구”와 “충청남도 천안시 을선거구”의 인구수가 각각 296,343명, 276,229명으로 이 사건 선거구구역표의 다른 선거구들에 비해 인구수가 많아 투표가치의 불평등이 발생할 뿐만 아니라, 합리적인 이유 없이 천안시 서북구 쌍용2동을 천안시 서북구 일원을 대상으로 하는 단일지역 선거구인 “충청남도 천안시 을선거구”가 아닌 천안시 동남구 일원을 대상으로 하는 “충청남도 천안시 갑선거구”로 편입시킨 것은 입법재량의 범위를 일탈한 자의적인 선거구획정으로 청구인들의 선거권과 평등권 및 청구인 박○돈의 공무담임권을 침해한다며, 2012. 3. 29.  이 사건 선거구구역표의  위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

바. 2013헌마781 사건

청구인 정○택은 현재 충북 청주시 상당구의 국회의원으로, 청주시 상당구 금천동에 주민등록을 마친 선거권자이다. 청구인은 이 사건 선거구구역표 중 “충청북도 청주시 상당구 선거구”의 인구수가 241,665명으로 이 사건 선거구구역표의 다른 선거구들에 비해 인구수가 많아 투표가치의 불평등이 발생하여 청구인의 선거권과 평등권을 침해하고, 인구가 더 많은 충청권의 국회의원지역선거구의 수가 호남권의 국회의원지역선거구의 수보다 적어지는 결과를 초래하여 국회의원선거에 출마하고자 하는 청구인의 공무담임권을 침해한다며, 2013. 11. 14. 이 사건 선거구구역표의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

사. 2014헌마53 사건

청구인 고○철은 서울 강남구 역삼동, 청구인 전○호는 서울 강남구 도곡동, 청구인 남○현은 서울 강서구 등촌2동, 청구인 강○모는 인천 남동구 구월동, 청구인 강○희, 서○애는 인천 남동구 논현동에 주민등록을 마친 선거권자들이다. 청구인들은 이 사건 선거구구역표 중 “서울특별시 강남구 갑선거구”, “서울특별시 강서구 갑선거구” 및 “인천광역시 남동구 갑선거구”의 인구수가 각각 258,851명, 303,618명, 304,609명으로, 이 사건 선거구구역표의 다른 선거구들에 비해 인구수가 많아 투표가치의 불평등이 발생하여 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해한다며, 2014. 1. 23. 이 사건 선거구구역표의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

가. 2012헌마190, 192, 211, 325, 2013헌마781, 2014헌마53 사건

이 사건 청구인들은 모두 이 사건 선거구구역표 전체의 위헌확인을 구하고 있으나, 청구인들의 기본권과 직접 관련되는 부분은 이 사건 선거구구역표 중 청구인들의 주민등록상 주소지가 속한 선거구이므로, 심판대상을 청구인들의 주민등록상 주소지가 속한 각 선거구 부분으로 한정함이 타당하다.

나. 2012헌마262 사건

이 사건 청구인들은 공직선거법 제25조 제1항 본문 중 “자치구” 부분과 함께 이 사건 선거구구역표 전체의 위헌확인을 구하고 있으나, 청구인들의 기본권과 직접 관련되는 부분은 이 사건 선거구구역표 중 청구인들의 주민등록상 주소지가 속한 선거구이므로, 심판대상을 청구인들의 주민등록상 주소지가 속한 선거구 부분으로 한정함이 타당하다.

다. 소결

따라서 이 사건 심판대상은 공직선거법(2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정된 것) 제25조 제1항 본문 중 “자치구” 부분(이하 ‘이 사건 분할금지조항’이라 한다) 및 제25조 제2항 별표1 국회의원지역선거구구역표 중 “대전광역시 동구 선거구” 부분(2012헌마190), “경기도 수원시 병선거구” 부분(2012헌마192), “경기도 용인시 갑선거구” 및 “경기도 용인시 을선거구” 부분(2012헌마211), “충청남도 천안시 갑선거구” 및 “충청남도 천안시 을선거구” 부분(2012헌마262, 2012헌마325), “충청북도 청주시 상당구 선거구” 부분(2013헌마781), “서울특별시 강남구 갑선거구”, “서울특별시 강서구 갑선거구” 및 “인천광역시 남동구 갑선거구” 부분(2014헌마53)(이하 공직선거법 제25조 제2항 별표1 국회의원지역선거구구역표 전체는 ‘이 사건 선거구구역표 전체’, 심판대상이 되는 국회의원지역선거구구역표 부분은 ‘심판대상 선거구구역표’라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같고, 관련조항은 별지 2 기재와 같다.

[심판대상조항]

공직선거법(2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정된 것) 제25조(국회의원지역구의 획정) ① 국회의원지역선거구(이하 “국회의원지역구”라 한다)는 시․도의 관할구역 안에서 인구․행정구역․지세․교통 기타 조건을 고려하여 이를 획정하되, 자치구․시․군의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 하지 못한다.(단서 생략)

② 국회의원지역구의 명칭과 그 구역은 별표 1과 같이 한다.

선거구명	선거구역
서울특별시(지역구: 48)
강서구갑선거구	등촌제2동, 화곡본동, 화곡제1동, 화곡제2동, 화곡제3동, 화곡제4동, 화곡제6동, 화곡제8동, 우장산동, 발산제1동
강남구갑선거구	신사동, 논현1동, 논현2동, 압구정동, 청담동, 삼성1동, 삼성2동, 역삼1동, 역삼2동, 도곡1동, 도곡2동
인천광역시(지역구: 12)
남동구갑선거구	구월1동, 구월2동, 구월3동, 구월4동, 간석1동, 간석2동, 간석4동, 남촌도림동, 논현1동, 논현2동, 논현고잔동
대전광역시(지역구:6)
동구선거구	동구 일원
경기도(지역구:52)
수원시병선거구	행궁동, 지동, 우만1동, 우만2동, 인계동, 매교동, 매산동, 고등동, 화서1동, 화서2동, 서둔동
용인시갑선거구	포곡읍, 모현면, 남사면, 이동면, 원삼면, 백암면, 양지면, 중앙동, 역삼동, 유림동, 동부동, 마북동, 동백동
용인시을선거구	신갈동, 영덕동, 구갈동, 상갈동, 기흥동, 서농동, 구성동, 상하동, 보정동, 상현2동
충청북도(지역구:8)
청주시상당구 선거구	청주시 상당구 일원
충청남도(지역구: 10)
천안시갑선거구	목천읍, 풍세면, 광덕면, 북면, 성남면, 수신면, 병천면, 동면, 중앙동, 문성동, 원성1동, 원성2동, 봉명동, 일봉동, 신방동, 청룡동, 신안동, 쌍용2동
천안시을선거구	성환읍, 성거읍, 직산읍, 입장면, 성정1동, 성정2동, 쌍용1동, 쌍용3동, 백석동, 부성동

[별표 1] 국회의원지역선거구구역표(지역구: 246)

3. 청구인들의 주장요지

가. 헌법재판소는 2001. 10. 25. 선고한 2000헌마92등 결정에서, 국회의원의 선거에 있어 전국 선거구의 평균인구수에서 상하 50% 편차(이 기준을 준수할 경우 전국 선거구 중 상한 인구수와  하한 인구수의 비율은 3:1을 넘지 아니한다)를 넘지 아니할 것을 기준으로 국회의원지역선거구구역표의 위헌 여부를 판단하면서, 헌법상의 요청인 평등선거의 원칙에 비추어 원칙적으로 국회의원지역선거구획정에 따른 선거구 간의 인구편차는 적어도 최대선거구의 인구가 최소선거구의 인구의 2배를 넘지 않도록 조정해야 하고, 상당한 기간이 지난 후에는 인구편차 상하 33⅓%(상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 2:1), 또는 그 미만의 기준에 따라 위헌 여부를 판단하여야 한다고 밝힌 바 있다(이하 평균인구수 대비 상하편차를 따지는 방식은 ‘인구편차 상하 00%’, 전국 선거구의 최대인구수와 최소인구수의 비율을 따지는 방식을 ‘인구비례 0:0’으로 표시하기로 한다). 위 결정이 선고된 지 벌써 13년이 경과하였고, 영국, 프랑스, 독일, 일본 등은 선거구를 획정함에 있어 우리보다 훨씬 엄격한 인구편차 기준을 적용하고 있음을 고려할 때, 더 이상 인구편차 상하 50%(인구비례 3:1)는 투표가치의 평등을 실현함에 있어 적절한 기준이 될 수 없으며, 최소한 인구편차 상하 33⅓%(인구비례 2:1)가 그 기준이 되어야 한다.

그럼에도 불구하고, 심판대상 선거구구역표는 인구편차 상하 50%(인구비례 3:1)의 기준에 따라 편성되었으므로 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해한다.

나. 선거구를 획정함에 있어서는 선거구 간의 인구의 균형뿐만 아니라, 우리나라의 행정구역, 지세, 교통사정, 생활권 내지 역사적․전통적 일체감 등 여러 가지 정책적․기술적 요소를 고려하여야 함에도 불구하고, 국회는 국회의원선거구획정위원회의 선거구획정안을 따르지 아니한 채, 수원시 권선구 서둔동을 생활여건과 지역여건, 인구구성 등 여러 면에서 수원시 팔달구와는 전혀 상이한 지역인 수원시 팔달구 일원을 대상으로 하는 “경기도 수원시 병선거구”에, 기흥구 동백동, 마북동 및 수지구 상현2동을 각각 성산을 중심으로 교통, 생활권이 분리되어 생활여건과 지역여건, 인구구성 등이 완전히 상이한 지역과 합구하여 “경기도 용인시 갑선거구”와 “경기도 용인시 을선거구”에, 천안시 서북구 쌍용2동을 기존의 선거구였던 “충청남도 천안시 을선거구”에서 분리하여 위 지역과 생활여건, 지역여건 및 정치적 정서가 다른 천안시 동남구 일원을 대상으로 하는 “충청남도 천안시 갑선거구”에 편입시켰다. 특히, 천안시 서북구 쌍용2동을 기존의 서북구가 속한 선거구에서 분구하여 천안시 동남구 일원이 속한 선거구에 편입시킨 것은, 서북구 쌍용1동, 쌍용2동, 쌍용3동을 합쳐 “천안시 제7선거구”로 정하고 있는 구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항 별표2 시․도의회의원지역선거구구역표와 일치되지 아니한다. 이러한 선거구획정은 입법재량의 범위를 현저히 일탈한 자의적인 것으로 위 지역들에 주민등록상 주소지를 가지고 있는 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해한다.

다. 구 공직선거법(2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정되기 전의 것) 제25조 제1항은 “구(자치구를 포함한다)ㆍ시(구가 설치되지 아니한 시를 말한다)ㆍ군(이하 ‘구ㆍ시ㆍ군’이라 한다)의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 하지 못한다.”고 규정함으로써 자치구뿐만 아니라 행정구도 그 일부를 분할하여 다른 구와 통합하지 못하도록 정하고 있었다. 그러나 이 사건 분할금지조항은 자치구의 분할만을 금지함으로써 행정구의 분리 및 선거구조정을 허용하고 있다. 이는 인구수에 있어서 본질적으로 차이가 없는 행정구와 자치구를 자의적으로 차별하는 것으로 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해한다.

4. 이 사건 분할금지조항에 대한 청구에 관한 판단

법령에 대한 헌법소원이 적법하기 위해서는 그 대상이 되는 법령이 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 자체에 의하여 직접 국민의 기본권을 침해하는 경우이어야 한다. 여기에서 그 자체에 의하여 직접 국민의 기본권을 침해하는 경우란 법령에 의하여 직접 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생기는 경우를 말한다(헌재 1998. 2. 27. 97헌마101; 헌재 2006. 11. 30. 2004헌마431등 참조).

그런데 이 사건 분할금지조항은 국회가 국회의원지역선거구를 획정할 때 행정구역 단위 중 자치구를 분할하여 다른 선거구로 편입하는 것만을 명시적으로 금지함으로써, 행정구의 분구 및 통합 가능성을 열어놓고 있을 뿐이다. 따라서 법률 조항 자체만으로는 어떠한 행정구가 분할되어 다른 선거구로 편입될 것인지를 전혀 예측할 수 없고, 국회가 위 조항에 근거하여 이 사건 선거구구역표를 편성한 이후에야 비로소 2012헌마262 사건의 청구인들이 주민등록을 두고 있는 천안시 서북구가 분할되어 다른 선거구와 통합될 것인지 여부가 결정되는 것이다. 이처럼 위 청구인들이 주장하는 기본권 침해가 이 사건 분할금지조항이 아니라 심판대상 선거구구역표에 의하여 비로소 발생하게 되는 이상, 이 사건 분할금지조항에 대하여 기본권침해의 직접성을 인정할 수 없으므로, 이 사건 분할금지조항에 대한 심판청구는 부적법하다.

5. 심판대상 선거구구역표에 대한 청구에 관한 판단

가. 쟁점

(1) 이 사건에서는 첫째, 헌법재판소가 2000헌마92 등 결정에서 국회의원지역선거구 획정에 있어 기준으로 삼았던 인구편차 상하 50%, 인구비례 3:1의 기준이 현재의 시점에서도 투표가치의 평등을 실현하기 위한 적절한 기준이 될 수 있는지 여부, 둘째, 심판대상 선거구구역표 중 “경기도 수원시 병선거구”, “경기도 용인시 갑선거구”, “경기도 용인시 을선거구”, “충청남도 천안시 갑선거구” 부분(이하 ‘문제된 4개 선거구’라 한다)이 행정구의 일부를 분리하여 다른 선거구에 편입시키고 있는 것이 입법재량의 범위를 벗어난 자의적인 선거구획정인지 여부가 문제된다.

(2) 2012헌마190 사건의 청구인 윤○만은 인구편차 상하 50%를 기준으로 자의적으로 편성된 심판대상 선거구구역표로 인하여 정당원으로 활동하고 있는 자신의 정당활동의 자유가 침해되었다고 주장하나, 심판대상 선거구구역표는 단순히 국회의원지역선거구를 획정한 것으로 후보자 선택을 제한하거나 특정 정당 후보자의 당선기회를 보장하거나 봉쇄한 것이 아니며, 가사 심판대상 선거구구역표로 인해 지역별로 선거구의 수가 달리 정해지고 이로 인해 정당별로 사실상 유리하거나 불리한 결과가 나타난다고 할지라도, 이는 간접적이고 사실적인 효과에 불과하므로, 심판대상 선거구구역표는 정당에 소속되어 활동하고자 하는 위 청구인의 정당활동의 자유를 제한하지 아니한다.

또한, 2012헌마325 사건의 청구인들 중 박○돈과 2013헌마781 사건의 청구인 정○택은 심판대상 선거구구역표가 국회의원선거에 출마하고자 하는 위 청구인들의 공무담임권을 제한한다고 주장하나, 심판대상 선거구구역표의 획정으로 인하여 다른 선거구에 속하게 된 특정 지역의 주민들로부터 국회의원선거 후보자로서 지지를 받지 못하게 되었다거나 본인이 국회의원선거 후보자로 출마하고자 하는 특정 선거구의 투표가치가 다른 선거구에 비하여 낮아지게 되었다고 할지라도, 이로 인해 위 청구인들의 공무담임권이 제한되는 것은 아니다.

따라서 정당활동의 자유 및 공무담임권 침해 여부에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다.

나. 심판대상 선거구구역표가 투표가치의 평등을 침해하는지 여부

(1) 선례

헌법재판소는 2001. 10. 25. 국회의원지역선거구 획정에서 요구되는 인구편차의 헌법상 허용한계에 대하여 판단한 바가 있다(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등).

당시 법정의견은 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 인구편차의 허용기준을 검토함에 있어, 인구편차 상하 33⅓%(인구비례 2:1)를 기준으로 하는 방안 또는 인구편차 상하 50%(인구비례 3:1)를 기준으로 하는 방안을 선택 가능한 방안으로 제시하면서, 상하 33⅓% 편차 기준이 선거권 평등의 이상에 보다 접근하는 방안임은 말할 필요도 없으나, 위 기준에 의할 때 행정구역 및 국회의원정수를 비롯한 인구비례의 원칙 이외의 요소를 고려함에 있어 적지 않은 난점이 예상된다는 현실적인 상황을 참작하여, 평균인구수 기준 상하 50% 편차를 헌법상 허용되는 인구편차의 한계로 보았다. 그러면서도 법정의견은 헌법상의 요청인 평등선거의 원칙에 비추어 원칙적으로 지역선거구획정에 따른 선거구 간의 인구의 편차는 적어도 최대선거구의 인구가 최소선거구의 인구 2배를 넘지 않도록 조정해야 함이 마땅하다 할 것이고, 앞으로 상당한 기간이 지난 후에는 인구편차 상하 33 ⅓%, 인구비례 2:1 또는 그 미만의 기준에 따라 위헌 여부를 판단하여야 할 것이라는 점을 명시하였다.

(2) 인구편차의 허용기준

(가) 우선 인구편차의 허용기준을 제시함에 있어 최소선거구의 인구수를 기준으로 할 것인가, 아니면 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 할 것인가의 문제가 있으나, 우리 재판소는 이미 국회의원지역선거구와 관련하여 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 하여 인구편차의 허용기준을 제시한 바 있으므로(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224등; 헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등 참조), 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 하여 인구편차의 허용기준을 검토하기로 한다.

(나) 국회의원지역선거구를 획정함에 있어 투표가치의 평등을 완벽하게 실현할 수 있는 가장 이상적인 방안이 인구편차 상하 0%, 인구비례 1:1을 기준으로 하는 것임은 자명하다. 그러나 위 기준을 실현하는 것은 현실적으로 불가능하므로, 입법자로서는 여러 가지 정책적․기술적 요소를 고려하여 현실적인 인구편차의 허용기준을 정할 수 있으며, 이러한 기준은 정치적, 사회적 상황의 변화에 따라 달라질 수 있다. 입법자로서는 인구편차의 허용한계를 최대한 엄격하게 설정함으로써 투표가치의 평등을 관철하기 위한 최대한의 노력을 기울여야 하며, 시대적 상황, 정치적 의식의 변화 등을 고려하지 아니한 채 만연히 과거의 기준을 고수하여 국민 개개인의 투표가치를 합리적 범위를 넘어 제한하는 결과를 야기한다면, 이는 헌법상 허용한계를 일탈한 것이다.

(다) 앞서 살펴본 바와 같이, 헌법재판소는 국회의원지역선거구의 획정에 있어 인구편차의 허용기준을 인구편차 상하 50%, 인구비례 3:1로 제시하면서도, “앞으로 상당한 기간이 지난 후에는 인구편차 상하 33⅓% 또는 그 미만의 기준에 따라 위헌 여부를 판단하여야 할 것”이라고 명시하였는바(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등 참조), 위 결정으로부터 13년이 지난 현재 시점에서 헌법적 허용한계로서 인구편차 상하 33⅓%의 기준을 도입하여야 할 것인지 살펴본다.

헌법재판소는 위 2000헌마92 결정에서 단원제를 채택하고 있는 우리나라의 경우 국회의원이 국민의 대표이면서 현실적으로는 어느 정도의 지역대표성도 겸하고 있는 점, 인구의 도시집중으로 인한 도시와 농어촌 간의 인구편차와 각 분야에 있어서의 개발불균형이 현저한 현실 등을 근거로 국회의원선거구 획정에 있어 인구편차를 완화할 수 있다고 판단하였다. 그러나 국회의원의 지역대표성이나 도농 간의 인구격차, 불균형한 개발 등은 더 이상 인구편차 상하 33⅓%, 인구비례 2:1의 기준을 넘어 인구편차를 완화할 수 있는 사유가 되지 않는다고 판단된다.

1) 선거를 통해 선출된 국회의원은 국민의 대표로서 국정에 임하게 되고 국회의원으로서 국정을 수행함에 있어 득표수와 관계없이 동일한 권한을 수행하게 된다. 만일 한 명의 국회의원을 선출하는 선거권자의 수가 차이나게 되면 선거권자가 많은 선거구에 거주하는 선거권자의 투표가치는 그만큼 줄어들게 되므로 가급적 그 편차를 줄이는 것이 헌법적 요청에 부합한다. 그런데 인구편차 상하 50%의 기준을 적용하게 되면 1인의 투표가치가 다른 1인의 투표가치에 비하여 세 배의 가치를 가지는 경우도 발생하는데, 이는 지나친 투표가치의 불평등이다. 더구나, 우리나라가 택하고 있는 단원제 및 소선거구제에서는 사표가 많이 발생할 수 있는데, 인구편차 상하 50%의 기준을 따를 경우 인구가 적은 지역구에서 당선된 국회의원이 획득한 투표수보다 인구가 많은 지역구에서 낙선된 후보자가 획득한 투표수가 많은 경우가 발생할 가능성도 있는바, 이는 대의민주주의의 관점에서도 결코 바람직하지 아니하다.

2) 국회의원이 지역구에서 선출되더라도 추구하는 목표는 지역구의 이익이 아닌 국가 전체의 이익이어야 한다는 원리는 이미 논쟁의 단계를 넘어선 확립된 원칙으로 자리 잡고 있으며, 이러한 원칙은 양원제가 아닌 단원제를 채택하고 있는 우리 헌법 하에서도 동일하게 적용된다.  따라서 국회를 구성함에 있어 국회의원의 지역대표성이 고려되어야 한다고 할지라도 이것이 국민주권주의의 출발점인 투표가치의 평등보다 우선시 될 수는 없다.

더구나, 지금은 지방자치제도가 정착되어 지역대표성을 이유로 헌법상 원칙인 투표가치의 평등을 현저히 완화할 필요성 또한 예전에 비해 크지 않다. 국회의원의 지역대표성은 지방자치단체의 장이나 지방의회의원이 가지는 지역대표성으로 상당부분 대체되었다고 할 수 있다. 특히 현 시점에서 중대한 당면과제로 대두하고 있는 빈곤층 보호를 위한 안전망 구축, 전체적인 소득 불균형의 해소, 노년층의 증가에 따른 대응책 마련과 같은 국가적 차원의 문제는 국회의원들만이 해결할 수 있는 것임에 반해, 특정 지역 내에서의 편의시설 마련이나 인프라 구축 등과 같은 문제는 지방자치제도가 정착된 상황에서는 지방자치단체의 장이나 지방의회가 주도적으로 해결할 수 있으므로, 국회의원의 지역대표성을 이유로 민주주의의 근간을 이루는 선거권의 평등을 희생하기 보다는 투표가치의 평등을 실현하여 민주주의의 발전을 위한 토양을 마련하는 것이 보다 중요하다고 할 것이다.

3) 현행 공직선거법에 의하면 복수의 시․도의 관할구역에 걸쳐 지역구를 획정할 수 없기 때문에, 인구편차의 허용기준을 완화하면 할수록 시․도별 지역구 의석수와 시․도별 인구가 비례하지 아니할 가능성이 높아져 상대적으로 과대대표되는 지역과 과소대표되는 지역이 생길 수밖에 없다. 실제로 이 사건 선거구구역표 전체를 살펴보면, 지역대립 의식이 상대적으로 크고 정치적 성향이 뚜렷한 영․호남지역이 수도권이나 충청지역에 비하여 각각 과대하게 대표됨을 확인할 수 있는데, 이러한 차이는 지역정당구조를 심화시키는 부작용을 야기할 수 있다. 특히, 이와 같은 불균형은 농․어촌 지역 사이에서도 나타난다. 예컨대, 2012. 1. 31.을 기준으로 “충청남도  부여군청양군 선거구”의 인구수는 106,086명인데 비해, “전라남도 순천시 곡성군 선거구”의 인구수는 303,516명으로, “충청남도 부여군청양군 선거구”에 주민등록을 마친 선거권자의 투표가치는 “전라남도 순천시 곡성군 선거구”에 주민등록을 마친 선거권자의 투표가치보다 약 2.86배 크다. 같은 농․어촌 지역 간에 존재하는 이와 같은 불균형은 농․어촌 지역의 합리적인 변화를 저해할 수 있으며, 국토의 균형발전에도 도움이 되지 않는다.

4) 인구편차 상하 33⅓%, 인구비례 2:1의 기준을 적용할 경우, 이 사건 선거구구역표 전체를 획정할 당시 고려한 2012. 1. 31.의 인구수를 기준으로 총 246개의 선거구 중 56개의 선거구가 조정대상이 되며, 선거 이후의 인구변화를 고려하여도 2013. 7. 31.을 기준으로 총 60개의 선거구가 분구․통합대상이 된다. 선거구의 분구․통합 과정에서 국회의원지역선거구의 수를 조정해야 할 필요성이 있을 수 있고, 엄격해진 기준에 따라 선거구를 조정하는 데 상당한 시간이 소요되고 여러 가지 어려움이 있을 수 있음을 부인할 수 없으나, 다음 선거까지 약 1년 6개월의 시간이 남아 있고, 국회가 국회의원지역선거구를 획정함에 있어 비록 상설기관은 아니지만 전문가들로 구성된 국회의원선거구획정위원회로부터 다양한 정책적 지원을 받을 수 있음을 고려할 때(공직선거법 제24조), 선거구 조정의 현실적인 어려움 역시 인구편차의 허용기준을 완화할 사유가 될 수는 없다.

5) 외국의 입법례를 살펴보더라도, 미국은 연방하원의원 선거에서 선거구별로 동일한 인구수를 요구하면서 절대적 평등인 0에 가깝도록 편차를 줄이기 위하여 성실히 노력하였음을 입증하지 않는다면 평등선거의 원칙에 반한다고 보고 있고, 독일은 원칙적으로 상하 편차 15%를 허용한도로 하되, 상하 편차 25%를 반드시 준수해야 할 최대허용한도로 함으로써 탄력적인 입법을 하고 있다. 일본 역시 1994. 2. 4. 법률 제3호로 제정된 중의원의원선거구획정심의회설치법 제3조 제1항에서 “각 선거구의 인구 중 가장 많은 것을 가장 적은 것으로 나누어 얻은 숫자가 2 이상이 되지 않도록 함을 기본으로 하고, 행정구획, 지세, 교통 등의 사정을 종합적으로 고려하여” 선거구를 획정하도록 규정하고 있으며, 2011년에는 인구비례 2.3:1인 선거구에 대하여 “위헌”이라고 판단하였다. 이와 같은 외국의 판례와 입법 추세를 고려할 때, 우리도 인구편차의 허용기준을 엄격하게 하는 일을 더 이상 미룰 수 없다.

(라) 이러한 사정을 종합하여 보면, 현재의 시점에서 헌법이 허용하는 인구편차의 기준을 인구편차 상하33⅓%, 인구비례 2:1을 넘어서지 않는 것으로 변경하는 것이 타당하다.

(3) 심판대상 선거구구역표의 위헌여부

이 사건 선거구구역표 전체를 획정함에 있어 국회가 고려한 전국 선거구(“세종특별자치시 선거구” 제외, 당시 국회는 “세종특별자치시 선거구”는 ‘세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법’에 의해 설치되는 특별한 지방자치단체라는 점과 정부기관의 이전이 아직 완성되지 아니한 세종시의 특별한 사정 등을 고려하여 “세종특별자치시 선거구”를 평균인구수의 계산에서 제외하였다)의 평균인구수는 206,304명이다. 그리고 전국 선거구의 평균인구수로부터, “대전광역시 동구 선거구” 및 “경기도 수원시 병선거구”는 +22%, “경기도 용인시 갑선거구” 및 “경기도 용인시 을선거구”는 +47.7%, “충청남도 천안시 갑선거구”는 +43.6%, “충청남도 천안시 을선거구”는 +33.8% , “충청북도 청주시 상당구 선거구”는 +17.1%, “서울특별시 강남구 갑선거구”는 +48.6%, “서울특별시 강서구 갑선거구”는 +28.67%, “인천광역시 남동구 갑선거구”는 +47.6%의 인구편차를 보이고 있다.

따라서 심판대상 선거구구역표 중 인구편차 상하 33⅓%를 넘어서지 않는 “대전광역시 동구 선거구”, “경기도 수원시 병선거구”, “충청북도 청주시 상당구 선거구” 및 “서울특별시 강서구 갑선거구” 부분은 입법재량의 범위 내에 있는 것으로 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해하지 아니하나, 그 기준을 넘어선 “경기도 용인시 갑선거구”, “경기도 용인시 을선거구”, “충청남도 천안시 갑선거구”, “충청남도 천안시 을선거구”, “서울특별시 강남구  갑선거구” 및 “인천광역시 남동구 갑선거구” 부분은 헌법이 허용하는 인구편차의 범위를 벗어난 것으로 해당 선거구가 속한 지역에 거주하는 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해한다.

다. 문제된 4개 선거구가 자의적인 선거구획정에  해당하는지 여부

(1) 이 사건 선거구구역표 전체의 제정경위

국회의원선거구획정위원회는 2011. 11. 25. 인구편차의 허용한계를 인구편차 상하 50%(인구비례 3:1)로 하고, 분구 선거구 8곳(수원시 권선구, 파주시, 이천․여주시, 용인시 기흥, 수지, 강원 원주, 충남 천안시 서북구, 부산 기장군), 통합 선거구 5곳(서울 성동구 갑을→성동구, 노원구 갑을병→노원구 갑을, 부산 남구 갑을→남구, 대구 달서구 갑을병→달서구 갑을, 전남 여수시 갑을 →여수시), 선거구 증감 없이 경계를 조정하는 선거구 4곳(서울 강남구 갑을, 대구 북구 갑을, 인천 남동구 갑을, 광주 북구갑을)으로 선거구를 조정하여, 총 국회의원지역선거구를 248개로 하는 선거구획정안을 의결하고, 같은 날 위 획정안과 그 이유를 기재한 보고서를 국회의장에게 제출하였다.

국회 정치개혁특별위원회는 위 선거구획정안의 내용을 반영하여 여러 차례 국회의결을 시도하였지만 실패하였고, 중앙선거관리위원회는 지역구 수는 현행 245석으로 유지하되, 선거 후인 2012. 7. 1. 세종시가 출범하는 점을 고려하여 제19대 국회의원 선거에 한하여 지역구 정수를 246명으로 하고, 비례대표 정수는 현행 54석을 유지하는 내용의 중재안을 제시하였다.

이러한 중재안을 바탕으로 국회는 2012. 2. 29. 신설 선거구 1곳(세종시), 분구 선거구 2곳(강원 원주, 경기 파주), 통합 선거구 2곳(경남 남해하동, 전남 담양곡성구례), 경계 조정 선거구 7곳(용인시 처인구, 용인시 기흥구, 용인시 수지구, 수원시 권선구, 수원시 팔달구, 천안시 갑, 천안시 을)으로 하는 이 사건 선거구구역표 전체를 확정하였다.

(2) 문제된 4개 선거구의 위헌 여부

(가) 국회의원선거에 있어 지역선거구를 정하는 문제는 기본적으로 입법자의 재량에 맡겨져 있으나, 선거구획정이 헌법적 통제로부터 자유로울 수는 없으며, 특정 지역의 선거인들이 자의적인 선거구획정으로 인하여 정치과정에 참여할 기회를 잃게 되었거나, 그들이 지지하는 후보가 당선될 가능성을 의도적으로 박탈당하고 있음이 입증되어 특정 지역의 선거인들에 대하여 차별하고자 하는 국가권력의 의도와 그 집단에 대한 실질적인 차별효과가 명백히 드러난 경우, 즉 게리멘더링에 해당하는 경우에는, 그 선거구획정은 입법재량의 한계를 벗어난 것으로 헌법에 위반된다(헌재 1998.11. 26. 96헌마74등; 헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등 참조). 그리고 이를 판단함에 있어서는 사회적·지리적·역사적·경제적·행정적 연관성 및 생활권 등을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한, 인접지역이 1개의 선거구를 구성하였는지 여부가 원칙적인 기준이 된다(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등 참조).

(나) 수원시 권선구 서둔동은 2012. 2. 기준으로 인구수가 43,836명에 이르는 큰 지역으로, 권선구의 행정타운과 권선구 청사, 향토유적 제1호인 향미정이 위치해 있는 권선구의 중추지역이다. 권선구 서둔동은 제18대 국회의원선거까지는 수원시 권선구 일원을 대상으로 하는 단일 지역선거구인 “경기도 수원시 권선구 선거구”에 속하였다가, 이 사건 선거구구역표 전체가 개정되면서 인접한 수원시 팔달구 일원을 대상으로 하는 “경기도 수원시 병선거구”로 편입되었다.

국회가 수원시 권선구 서둔동을 분구하여 “경기도 수원시 병선거구”에 편입시킨 주된 이유는 2012. 2. 기준으로 수원시의 인구는 권선구 329,580명, 장안구 295,876명, 팔달구 220,550명, 영통구 274,879명이었는데, 팔달구에 인접한 동 중 상당한 인구수를 가진 서둔동을 분리시켜 팔달구와 합구하는 방법 이외에는 수원시의 국회의원지역선거구 수를 4개로 유지하면서 선거구 간의 인구편차를 줄일 수 있는 다른 방법을 찾기 어려웠기 때문이다. 그리고 권선구 서둔동은 행정구역도상으로 팔달구 지역에 인접해 있어 양 지역 사이에 생활환경이나 교통, 교육환경에 큰 차이가 없고, 달리 국회가 권선구 서둔동에 주민등록상 주소지를 두고 있는 선거인들의 정치참여 기회를 박탈하거나 특정 선거인을 차별하고자 하는 의도를 가지고 있었다고 볼 만한 사정이 없으며, 이러한 선거구획정으로 인하여 권선구 서둔동에 거주하는 선거권자들에 대한 실질적인 차별효과가 명백하게 드러났다고 볼 수도 없다.

따라서 심판대상 선거구구역표 중 “경기도 수원시 병선거구” 부분은 합리적인 이유가 있는 것으로, 이를 입법재량의 범위를 벗어난 자의적인 선거구획정으로 볼 수 없다.

(다) 용인시는 제18대 국회의원선거까지 처인구, 기흥구, 수지구 각 구별로 1개씩의 선거구로 나누어져 있다가, 이 사건 선거구구역표 전체의 개정에 따라 기흥구 마북동, 동백동이 인접한 용인시 처인구 일원을 대상으로 하는 지역선거구인 “경기도 용인시  갑선거구”로, 수지구 상현2동이 인접한 용인시 기흥구 일원을 대상으로 하는 지역선거구인 “경기도 용인시 을선거구”로 각 편입되었으며, 이에 따라 상현2동을 제외한 나머지 수지구 내 지역이 “경기도 용인시 병선거구”로 획정되었다.

2012. 2. 기준으로 용인시의 인구는 기흥구 368,727명, 수지구 319,019명, 처인구 209,215명이었으며, 상대적으로 많은 인구수를 고려하여 국회의원선거구획정위원회는 농촌지역인 처인구 대상 선거구는 그대로 두고, 기흥구와 수지구 지역을 분구하여 각 2개의 선거구를 둘 것(용인시 전체 5개의 선거구)을 권고하였다. 그러나 국회는 국회의원지역선거구 수를 증가시키기 위한 합의에 실패하였고, 용인시에 3개의 지역선거구를 그대로 두는 전제 하에서 선거구 간의 인구편차를 줄이기 위해, 각 선거구에 인접한 동 중에서 상당한 인구수를 가진 동들을 분리시켜, 처인구, 기흥구와 합구하여 선거구를 획정하였던 것이다. 그리고 행정구역도상으로 기흥구 동백동과 마북동은 처인구 지역에, 수지구 상현2동은 기흥구 지역에 인접해 있고, 위 지역들이 편입되는 지역들과 생활환경이나 교통, 교육환경에서 큰 차이가 난다고 볼 사정도 없으며, 달리 국회가 기흥구 동백동, 마북동, 수지구 상현2동에 주민등록상 주소지를 두고 있는 선거인들의 정치참여 기회를 박탈하거나, 특정 선거인을 차별하고자 하는 의도를 가지고 있었다고 볼 만한 사정이 없고, 이러한 선거구획정으로 인하여 기흥구 동백동와 마북동, 수지구 상현2동에 거주하는 선거권자들에 대한 실질적인 차별효과가 명백하게 드러났다고 볼 수도 없다

또한, 공직선거법 제24조 제1항은 국회가 국회의원선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하여야 한다고 규정하고 있으나, 이는 국회의원선거구획정위원회의 선거구획정안을 참고하여야 한다는 의미일 뿐 국회가 선거구획정안에 반드시 따라야 할 의무를 정하고 있는 것은 아니므로(헌재 2012. 2. 23. 2010헌마282 참조), 국회가 국회의원선거구획정위원회의 선거구획정안을 따르지 아니하였다는 이유만으로 이것이 입법재량을 일탈한 것이라고 볼 수는 없다.

따라서 심판대상 선거구구역표 중 “경기도 용인시 갑선거구” 부분 및 “경기도 용인시 을선거구” 부분은 합리적인 이유가 있는 것으로, 이를 입법재량의 범위를 벗어난 자의적인 선거구획정으로 볼 수 없다.

(라) 천안시 서북구 쌍용2동은 제18대 국회의원선거까지 천안시 서북구 일원을 대상으로 하는 지역선거구인 “충청남도 천안시 을선거구”에 속해 있다가, 이 사건 선거구구역표 전체의 개정에 따라 천안시 동남구 일원을 대상으로 하는 지역선거구인 “충청남도 천안시 갑선거구”로 편입되었다.

2012. 2. 기준으로 천안시 서북구의 인구는 326,251명, 동남구의 인구는 259,336명이고 서북구 쌍용2동의 인구수는 43,087명으로 서북구에 속한 읍․면․동 중 세 번째로 많다. 국회가 천안시 서북구 쌍용2동을 분구하여 “충청남도 천안시 갑선거구”로 편입시킨 주된 이유는 동남구에 인접한 동 중 상당한 인구수를 가진 쌍용2동을 분리시켜 동남구와 합구함으로써, 천안시 내 선거구 간의 인구편차를 줄이기 위한 것이었다. 또한, 서북구 쌍용2동은 행정구역도상으로 동남구 지역에 인접해 있어 양 지역 사이에 생활환경이나 교통, 교육환경에 큰 차이가 없고, 달리 서북구 쌍용2동에 주민등록상 주소지를 두고 있는 선거인들의 정치참여 기회를 박탈하거나, 특정 선거인을 차별하고자 하는 의도를 가지고 있었다고 볼 만한 사정이 없으며, 이러한 선거구획정으로 인하여 서북구 쌍용2동에 거주하는 선거권자들에 대한 실질적인 차별효과가 명백하게 드러났다고 볼 수도 없다.

2013헌마325 사건 청구인들 중 청구인 봉○춘은 국회가 천안시 서북구 중 쌍용2동만을 분리시킨 결과, 심판대상 선거구구역표 중 “충청남도 천안시 갑선거구” 및 “충청남도 천안시 을선거구” 부분이 구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항 별표2 ‘시․도의회의원지역선거구구역표’와 부합하지 않게 되었으므로, 이러한 선거구획정은 자의적인 것이라고 주장한다. 그러나 국회의원선거제도와 지방의회의원선거제도의 제도적 취지가 다르고, 투표가치 평등의 헌법적 의미 역시 다르게 적용되므로, 위 두 선거구구역표 사이에 통일성을 확보해야 할 특별한 이유는 없다. 나아가 2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 현행 공직선거법 제26조 제1항 별표2 ‘시․도의회의원지역선거구구역표’에서는 서북구 쌍용2동을 동남구 신방동과 묶어 “천안시 제4선거구”로 획정하고 있으므로 더 이상 국회의원지역선거구와 시․도의회의원지역선거구 사이에 불일치가 있다고 볼 수도 없다.

따라서 심판대상 선거구구역표 중 “충청남도 천안시 갑선거구” 부분은 합리적인 이유가 있는 것으로, 이를 입법재량의 범위를 벗어난 자의적인 선거구획정으로 볼 수 없다.

라. 선거구구역표의 불가분성과 위헌선언의 범위

앞에서 본 바와 같이, 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해하는 것은 심판대상 선거구구역표 중 인구편차 33⅓%, 인구비례 2:1의 기준을 벗어난 “경기도 용인시 갑선거구”, “경기도 용인시 을선거구”, “충청남도 천안시 갑선거구”, “충청남도 천안시 을선거구”, “서울특별시 강남구 갑선거구” 및 “인천광역시 남동구 갑선거구” 부분이지만, 선거구구역표는 각 선거구가 서로 유기적으로 관련을 가짐으로써 한 부분에서의 변동은 다른 부분에서도 연쇄적으로 영향을 미치는 성질을 가진다. 이러한 의미에서 선거구구역표는 전체가 불가분의 일체를 이루는 것으로서 어느 한 부분에 위헌적인 요소가 있다면, 선거구구역표 전체가 위헌의 하자를 갖는 것이라고 보아야 할 뿐만 아니라, 당해 선거구에 대하여만 인구과다를 이유로 위헌선언을 할 경우에는 헌법소원의 청구기간의 적용 때문에 당해 선거구보다 인구의 불균형이 더 심한 선거구의 선거구획정이 그대로 효력을 유지하게 되는 불공평한 결과를 초래할 수도 있으므로, 일부 선거구의 선거구획정에 위헌성이 있다면, 선거구구역표의 전부에 관하여 위헌선언을 하는 것이 상당하다(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224등; 헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등 참조).

마. 헌법불합치 결정의 필요성

원칙적으로 이 사건 선거구구역표 전체에 대하여 위헌결정을 하여야 할 것이나, 이미 이 사건 선거구구역표 전체에 기한 국회의원선거가 실시된 상황에서 단순위헌의 결정을 하게 되면, 정치세력간의 이해관계가 첨예하게 대립하고 수많은 고려요소를 조정하여야 하는 선거구구역표의 성격상 그 개정입법이 빠른 시일 내에 이루어지기 어려워, 추후 재선거 또는 보궐선거가 실시될 경우 국회의원지역선거구 구역표가 존재하지 아니하게 되는 법의 공백이 생기게 될 우려가 큰 점 및 국회의 동질성 유지나 선거구구역표의 변경으로 인한 혼란을 방지하기 위하여도 재선거, 보궐선거가 치러지는 경우에는 이 사건 선거구구역표 전체에 의하여 이를 시행하는 것이 바람직한 점 등에 비추어, 입법자가 2015. 12. 31.을 시한으로 이 사건 선거구구역표 전체를 개정할 때까지 이 사건 선거구구역표 전체의 잠정적 적용을 명하는 헌법불합치결정을 하기로 한다.

6. 결론

그렇다면 이 사건 분할금지조항에 대한 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 심판대상 선거구구역표 중 “경기도 용인시 갑선거구”, “경기도 용인시 을선거구”, “충청남도 천안시 갑선거구”, “충청남도 천안시 을선거구”, “서울특별시 강남구 갑선거구”, “인천광역시 남동구 갑선거구” 부분은 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해하여 헌법에 위반되므로, 이 부분 심판청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하는바, 위에서 설시한 불가분성에 따라 이 사건 선거구구역표 전체에 대하여 위헌선언을 하되, 2015. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 이를 계속적용하기로 하는 내용의 헌법불합치결정을 하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래7.과 같은 재판관 박한철, 재판관 이정미, 재판관 서기석의 반대의견이 있는 외에 나머지 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.

7. 재판관 박한철, 재판관 이정미, 재판관 서기석의 반대의견

우리는 이 사건 공직선거법 제25조 제2항 별표1 국회의원지역선거구구역표상 각 선거구 사이의 인구편차가 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 상하 33⅓%(인구비례 2:1)의 범위를 벗어나는 것은 헌법상 허용되지 아니하여 이 사건 선거구구역표 전체가 위헌이라는 다수의견에 반대하므로 다음과 같이 의견을 밝힌다.

(1) 국회의원은 국민의 대표이므로 인구비례에 의한 선거방식이 중요하다는 점에는 우리도 원칙적으로 반대하지 않는다. 대의제민주주의에서는 국민들의 의사가 정확히, 그리고 효과적으로 정치의사결정에 반영되는 것이 무엇보다 중요하므로, 선거제도도 선출된 대표자를 통하여 국민의 의견이나 이해가 공정하고도 효과적으로 국정에 반영될 수 있도록 마련되어야 한다. 이를 위해 우리 헌법은 제41조 제1항에서 국민의 대표를 선출할 때 국민 개개인이 행사하는 투표의 가치가 수에 있어서만이 아니라 그 성과에 있어서도 동일하여야 한다는 평등선거원칙을 선언하고 있다.

그러나 한편, 위와 같은 평등선거의 원칙을 철저히 준수한다고 하여 국민의 의사가 왜곡됨이 없이 정확하게 반영된다고 볼 수는 없고, 한 나라의 선거제도는 시대에 따른 정치적 안정의 요청이나 역사적·사회적·정치적 상황 등과 같은 그 나라의 특수한 사정이 반영될 때 비로소 의미 있는 제도로 기능할 수 있다. 이러한 연유로 우리 헌법은 제41조 제1항의 위와 같은 평등선거원칙과 더불어 제3항에서 선거구 등의 선거에 관한 사항을 법률로 정할 수 있도록 함으로써 선거제도와 선거구 획정을 국회의 재량에 맡기고 있고, 이에 공직선거법 제25조 제1항 전문은 “국회의원지역선거구는 시·도의 관할구역 안에서 인구·행정구역·지세·교통 기타 조건을 고려하여 이를 획정한다.”고 하여 국회가 국민의 대표를 뽑는 선거구를 획정함에 있어서는 선거구간 인구의 균형뿐만 아니라, 행정구역, 지세, 교통사정, 생활권 내지 역사적·전통적 일체감 등 여러 가지 비인구적 요소를 고려할 수 있도록 하고 있다(헌재 1998. 11. 26. 96헌마54 참조).

그러므로 헌법재판소가 선거구 인구편차의 위헌성 문제를 판단할 때는 인구비례를 중요 요소로 삼아야 할 것이지만, 인구 외적인 다른 요소들을 고려할 현실적 필요성이 있을 경우에는 인구비례의 엄격성 정도를 완화하여 판단하는 유연한 자세가 필요한 것이다.

(2) 우리나라의 경우 각 지역이 국가에 대하여 원하는 시책은 선거구의 지역적 특수성, 특히 도농 사이의 인구 밀도나 개발 정도의 격차 등으로 인해 현저한 차이가 있고, 국회의원의 선거가 이렇게 서로 다른 지역의 요구를 대변해줄 대표자를 뽑는 제도로 인식되고 있다는 점에서 국회의원이 지역대표의 기능을 상당 정도 수행하고 있음을 부인할 수 없다. 급격한 산업화·도시화의 과정에서 인구의 도시집중은 농어촌 인구의 급격한 감소를 초래하게 되었으며, 도시 위주의 개발은 여러 분야에서 도시와 농어촌 사이에 심한 개발 불균형을 낳았고, 그 격차는 좀처럼 줄어들지 않고 있다. 이러한 가운데 도농간에는 서로 다른 이해관계가 형성되었으며, 이해관계의 상반 속에서 인구의 현격한 차이는 국회의원 선거구 획정에 직접적으로 영향을 미치는 요소가 될 수밖에 없었다. 이러한 상황에서 헌법재판소는 2001년 2000헌마92등 결정을 통해 선거구 획정에 선거구간 허용되는 인구편차 기준에 대해 기존의 허용인구편차 기준인 상하 60% 기준(인구비례 4:1)을 위헌으로 선언하고, 새로운 기준으로 상하 50% 기준(인구비례 3:1)을 제시한 바 있다. 그 당시 헌법재판소는 상하 50% 기준을 채택하면서, 단원제를 채택하고 있는 우리나라의 경우 국회의원이 법리상 국민의 대표이기는 하나 현실적으로는 어느 정도 지역대표성도 겸하고 있다는 점 및 인구의 도시집중으로 인한 도시와 농어촌간의 인구편차와 각 분야에 있어서의 개발 불균형이 현저한 점, 그리고 당시의 ‘공직선거 및 선거부정 방지법’이 선거구 획정에 있어 구·시·군의 행정구역을 분리할 수 없도록 하고 국회의원수를 일정수로 한정하고 있어 선거구 조정이 쉽지 않았던 점 등을 상하 33⅓% 기준을 당장 선택할 수 없는 이유로 들었다(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등). 즉 상하 33⅓% 기준과 상하 50% 기준 중 상하 33⅓% 기준이 평등선거의 이상에 보다 접근하는 안임에는 틀림없으나, 인구비례를 엄격히 요구할 현실적 여건이 마련되지 않은 상황에서 이러한 기준을 충족시키는 선거구 획정은 여러 가지 난점이 있을 수밖에 없다는 것이었다. 따라서 2001년 제시되었던 33⅓% 기준은 선거구 획정에 있어 우리에게 존재하는 인구 외적 다른 요소들이 해소됨을 전제로 장래에 가능한 기준이었다고 볼 수 있다.

그런데 현재, 2001년 당시 상하 50% 기준을 선택할 수밖에 없었던 이유들이 모두 해소되어 상하 33⅓%의 기준을 요구할 수 있을 만큼 상황이 성숙되었다고 볼 수 있는지는 의문이다. 도농간에 나타나고 있는 경제력의 현격한 차이나 인구 격차는 아직도 해소되지 않고 있고, 이러한 차이로 인한 지역 이익들이 대표되어야 할 이유는 여전히 존재하며, 선거구 획정에 있어 행정구역의 분리 금지 및 국회의원정수의 고정과 같은 선거구 조정에 관한 공직선거법상의 장애 요소 역시 2001년과 마찬가지로 존재한다.

다수의견에서는 지금은 지방자치제도가 정착되어 지역의 문제는 지방자치단체의 장이나 지방의회가 주도적으로 해결할 수 있으므로, 국회의원의 지역대표성보다는 투표가치의 평등을 실현하는 것이 중요하다고 주장한다. 그러나 우리나라에 있어서 국회와 지방의회의 역할 차이나 지방자치단체의 재정자립도 등에 비추어 볼 때 국회회의원의 지역대표성은 투표가치의 평등 못지않게 여전히 중요하다 할 것이다.

(3) 중앙선거관리위원회가 제출한 자료에 따르면, 2013. 7. 31.을 기준으로 우리나라 전체인구수는 51,064,841명, 선거구수는 246곳, 선거구 평균인구수는 207,581명, 인구수 최다선거구의 인구는 338,807명, 최소선거구 인구는 101,085명이며, 평균인구수를 기준으로 할 때 상하 33⅓%를 벗어나는 선거구는 모두 60곳(초과 35, 미달 25)에 달하고 있음을 알 수 있다. 따라서 상하 50%의 기준을 폐기하고 새로운 기준인 상하 33⅓%를 적용하면 거의 대부분의 선거구를 재조정해야 하는 상황에 처하게 된다. 이 경우 행정구역의 분구나 통합이 불가피할 것이지만, 위에서 본 바와 같은 법상의 제약이 존재하여 원활한 조정을 기대하기는 어렵다. 물론 인구비례를 맞추면서 행정구역 분리를 최소화하는 방법으로 선거구 숫자를 늘리는 방안을 생각할 수 있으나, 선거구수를 늘리는 문제는 이에 대한 부정적인 국민 정서나 예산상의 문제 등을 감안할 때 현실적인 대안이 될 수 있을지 의문이다. 설령 법률을 개정하여 의석수를 늘리는 방법이 현실화될 수 있다고 하더라도 도시에 인구가 집중되어 있는 현재의 상황에서는 상대적으로 도시를 대표하는 의원수만 증가할 뿐이며, 지역대표성이 절실히 요구되는 농어촌의 의원수는 감소할 것이 자명하다. 이 경우 다수결원칙이 통용되는 국회 내에서 지역의 이익이 대표되기는 더욱 어려워질 것이고, 그렇다면 현 상황에서 선거구 획정 기준으로 인구편차 상하 33⅓% 이내를 요구하는 것은 무리라고 본다.

(4) 다수의견은 국회의원을 선출함에 있어 인구비례가 가장 중요한 요소이고, 다른 나라들이 인구편차의 허용한계를 더욱 엄격히 하고 있음을 상하 33⅓% 인구편차 기준 채택 이유의 하나로 들고 있다. 미국이나 독일과 같은 정치 선진국의 최근 판례나 입법 동향을 살펴보면 인구편차의 허용한계가 점점 엄격해지고 있는 것은 사실이다. 그런데 국민의 대표를 선출함에 있어 인구비례를 중시하여 선거구 인구편차를 엄격하게 적용하는 나라들에서는 대부분 지역대표성을 보장하는 제도를 아울러 두고 있음을 알 수 있다. 즉 상하 양원제를 취하면서 각 연방이나 지방을 대표하는 일정수의 대표자를 인구수에 상관없이 상원의원으로 선출하여 해당 지역의 이익을 대표하도록 하거나(미국, 스위스는 각 주마다 2인, 스페인은 각 지방마다 4인의 각 상원의원을 선출하고 있다), 상하원 국회의원 선거구에 인구편차 허용 정도를 달리 적용하여 지역이익의 대표라 할 수 있는 상원의원 선거구에 대해서는 이를 완화하여 적용하고 있다(일본의 경우 하원격인 중의원은 2대1 이내의 기준을 적용하면서도 상원격인 참의원은 인구비례 5대1 이내의 기준을 적용하고 있다). 단원제를 채택하고 있는 우리나라는 일원화되어 있는 의회에서 지역이익도 함께 대표될 수 있어야 하므로, 양원제를 채택하고 있는 다른 나라 선거구의 인구편차 허용 기준을 그대로 받아들여 선거구 인구편차 위헌성 여부를 판단할 수는 없다. 단원제 국가에서는 국회의원 선출시 지역대표성을 감안한 제도의 마련이 필요하며, 그것은 인구편차의 허용 기준을 완화시키는 방법밖에 없는 것이다.

(5) 이상의 제반 사정을 종합하여 볼 때, 헌법재판소가 2000헌마92등 사건에서 전국 선거구 평균인구수 인구편차 상하 50%를 기준으로 위헌 여부를 판단하였던 상황과 크게 달라진 바 없는 현 시점에서 전국 선거구 평균인구수 인구편차 상하 33⅓%의 엄격한 기준을 적용하기는 어렵다고 본다. 결국 전국 선거구 평균인구수를 기준으로 상하 50% 편차 이내의 기준을 그대로 유지하는 것이 타당하고, 따라서 이 사건 국회의원지역선거구구역표의 위헌성 여부도 이 기준에 맞추어 판단하여야 할 것이다.

그런데 심판대상 선거구구역표 중 다수의견이 인구편차 상하 33⅓%를 넘어 헌법상 허용되지 않는다고 판단한 선거구들을 살펴보면, “경기도 용인시 갑선거구” 및 “경기도 용인시 을선거구”는 각 +47.7%, “충청남도 천안시 갑선거구”는 +43.6%, “충청남도 천안시 을선거구”는 +33.8% , “서울특별시 강남구 갑선거구”는 +48.6%, “인천광역시 남동구 갑선거구”는 +47.6%로서, 모두 인구편차 상하 50% 이내에 있다.

그렇다면 위 선거구들은 모두 헌법이 허용하는 인구편차 기준인 상하 50% 기준을 벗어나지 않고, 달리 위 기준을 벗어나는 선거구가 없으므로 이 사건 선거구구역표 전체는 헌법에 위반되지 않는다.

재판장		재판관	박한철				박한철
		재판관	이정미			이정미
		재판관	김이수				김이수
		재판관	이진성			이진성
		재판관	김창종			김창종
		재판관	안창호			안창호
		재판관	강일원			강일원
		재판관	서기석				서기석
		재판관	조용호				조용호

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별지 1

청구인 명단

(2012헌마190)

1. 윤○만

대리인 변호사 김귀덕, 김평수, 이효상

(2012헌마192)

2. 김○규 외 123인

대리인 변호사 이상용

(2012헌마211)

126. 홍○구 외 21인

대리인 법무법인 중추

담당변호사 이성규, 이상흔, 김강균, 김영환

(2012헌마262)

148. 김○미 외 9인

대리인 변호사 임상구

(2012헌마325)

158. 박○돈 외 1인

대리인 법무법인 중부

담당변호사 이문우, 황영명

(2013헌마781)

160. 정○택

대리인 변호사 정인봉

(2014헌마53)

161. 고○철 외 5인

대리인 법무법인 지향

담당변호사 남상철, 이상훈, 김진, 이상희, 이은우, 김수정, 류신환, 박갑주, 김주혜, 신장식

별지 2

[관련조항]

공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것)

제24조(선거구획정위원회) ① 국회의원지역선거구와 자치구·시·군의원지역선거구(이하 "자치구·시·군의원지역구"라 한다)의 공정한 획정을 위하여 국회에 국회의원선거구획정위원회를, 시·도에 자치구·시·군의원선거구획정위원회를 각각 둔다.

② 국회의원선거구획정위원회는 국회의장이 교섭단체대표의원과 협의하여 11인 이내의 위원으로 구성하되, 학계·법조계·언론계·시민단체 및 선거관리위원회가 추천하는 자 중에서 위촉하여야 한다.

④ 국회의원·지방의회의원 및 정당의 당원은 국회의원선거구획정위원회 및 자치구·시·군의원선거구획정위원회(이하 "선거구획정위원회"라 한다)의 위원이 될 수 없다.

⑤ 선거구획정위원회의 위원은 명예직으로 하되, 일비·여비 기타의 실비를 받을 수 있다.

⑥ 선거구획정위원회로부터 선거구획정업무에 필요한 자료의 요청을 받은 국가기관 및 지방자치단체는 지체 없이 이에 따라야 한다.

⑧국회의원선거구획정위원회는 선거구획정안을 마련함에 있어서 국회에 의석을 가진 정당에게 선거구획정에 대한 의견진술의 기회를 부여하여야 한다.

⑩ 국회가 국회의원지역선거구에 관한 규정을 개정하거나, 시·도의회가 자치구·시·군의원지역구에 관한 조례를 개정하는 때에는 선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하여야 한다.

공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것)

제24조(선거구획정위원회) ⑦ 선거구획정위원회는 제25조 제1항 및 제26조 제2항에 규정된 기준에 따라 선거구획정안을 마련하고, 그 이유 그 밖의 필요한 사항을 기재한 보고서를 당해 국회의원 또는 자치구·시·군의원의 임기만료에 의한 선거의 선거일 전 6개월까지 국회의원선거구획정위원회는 국회의장에게, 자치구·시·군의원선거구획정위원회는 시·도지사에게 제출하여야 한다.

제26조(지방의회의원선거구의 획정) ① 시·도의회의원지역선거구(이하 "시·도의원지역구"라 한다)는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 자치구·시·군(하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역구로 된 경우에는 국회의원지역구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)을 구역으로 하거나 분할하여 이를 획정하되, 하나의 시·도의원지역구에서 선출할 지역구시·도의원정수는 1명으로 하며, 그 시·도의원지역구의 명칭과 관할구역은 별표 2와 같이 한다.

공직선거법(2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정된 것)

제21조(국회의 의원정수) ① 국회의 의원정수는 지역구국회의원과 비례대표국회의원을 합하여 299인으로 하되, 각 시․도의 지역구 국회의원 정수는 최소 3인으로 한다. 다만, 세종특별자치시의 지역구국회의원 정수는 1인으로 한다.

제25조(국회의원지역구의 획정) ① 국회의원지역선거구(이하 “국회의원지역구”라 한다)는 시․도의 관할구역 안에서 인구․행정구역․지세․교통 기타 조건을 고려하여 이를 획정하되, 자치구․시․군의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 하지 못한다. 다만, 제21조(국회의 의원정수) 제1항 본문 후단의 요건을 갖추기 위하여 부득이한 경우에는 그러하지 아니하다.