朴 대통령 “임기내 개헌 완수”…정치권 요동

■ 朴 대통령 "임기내 개헌 완수"

24일(오늘) 오전 국회 본회의장에서 실시된 2017년도 예산안 시정 연설. 박근혜 대통령이 연설을 마무리하면서 '개헌'을 전격 제안했습니다.

연설 직전 박 대통령과 환담했던 정세균 국회의장은 물론, 여당인 새누리당 지도부와 야당인 더불어민주당, 국민의당 지도부 누구도 예상하지 못한 깜짝 제안이었습니다.

박 대통령은 국회는 물론 국민들도 개헌을 요구하는 목소리가 높다면서 이를 국정과제로 받아들여 개헌을 추진하겠다고 밝혔습니다.

이어 앞으로 정치 일정을 감안할 때 시기적으로 지금이 개헌 논의의 적기라면서, 임기내 개헌을 완수하겠다고 강조했습니다.

박 대통령은 개헌을 위한 실무적인 준비를 해나가겠다며, 임기 내에 헌법 개정을 완수하기 위해 정부 내에 헌법 개정을 위한 조직을 설치해서 국민의 여망을 담은 개헌안을 마련하도록 하겠다고 밝혔습니다.

그러면서 국회도 빠른 시간 안에 헌법개정 특별위원회를 구성해 국민 여론을 수렴하고 개헌의 범위와 내용을 논의해 달라고 당부했습니다.

■ 개헌 추진 왜? … "극단적 대결 악순환 끊을 시점"

박근혜 대통령은 대선 후보 시절인 2012년 11월 개헌 추진 의사를 밝힌 적이 있습니다. '4년 중임제'와 '국민 기본권 강화'가 골자였습니다.

하지만 집권 이후에는 "개헌 논의는 국정의 블랙홀이 될 수 있다"며 꾸준히 반대 의사를 나타냈습니다.

올해만 해도 1월 대국민 담화와 4월 언론사 간담회에서 "지금 우리 상황이 개헌이 블랙홀 같이 모든 것을 빨아들여도 상관 없을 정도로 여유 있는 상황이냐", "지금 이 상태에서 개헌을 하게 되면 경제는 어떻게 살리느냐"며 반대의 뜻을 거듭 밝혔습니다.

그러나 극단적인 대립구조로 4대 구조개혁 등 국정 과제를 제대로 추진할 수 없는 상황이 이어지자, 박 대통령의 생각은 개헌 추진으로 급선회한 것으로 보입니다.

북한은 '몇 년만 버티면 된다'는 생각으로 핵·미사일 개발을 멈추지 않고 있고, 경제정책도 5년마다 바뀌는 등 단임제의 구조적 한계를 절감했다는 것입니다.

특히 여소야대로 재편된 현재의 정치지형이 이런 결심을 굳히게 만들었다는 분석이 나옵니다.

청와대는 개헌이 국면 전환용이 아니냐는 야당의 반발을 의식한 듯 이 같은 준비가 내부적으로 오래 전부터 진행돼 왔으며, 시기와 형식을 놓고 광복절 경축사와 시정연설 등을 두고 고민해왔다고 밝혔습니다.

대통령이 국민의 대의기관인 국회에서 시정연설을 통해 개헌을 제안하는 게 가장 적절하다고 판단했다는 겁니다.

■ 요동치는 정치권 … 與 "환영" VS 野 "정략적 의도 우려"

정치권은 요동쳤습니다. 정세균 국회 의장이 대통령이 개헌 논의 물꼬를 터 준 것을 평가한다고 밝히는 등, 여야를 막론하고 개헌을 주장해온 정치권 인사들은 일제히 대통령의 제안을 긍정 평가했습니다.

여당인 새누리당 역시 개헌이 대한민국의 새로운 도약 계기가 될 수 있다고 화답했습니다.

새누리당 이정현 대표는 대통령 시정연설 직후 "개헌은 정치적인 문제가 아니라 국가적인 문제이고, 논의를 시작할 시점이라고 생각한다"며 "누구를 막론하고 개헌을 정략적으로 이용하려는 정치인이나 정치집단, 정치세력은 바람직하지 못하다고 생각한다"고 밝혔습니다.

반면 두 야당은 대통령의 개헌 제안 배경에 이른바 '최순실 게이트'와 '미르 재단 의혹' 등을 덮기 위한 정략적 의도가 있는 것 아니냐고 의구심을 나타내면서도, 개헌 논의 참여에 대해서는 미묘한 차이를 보였습니다.

제1 야당인 더불어민주당 추미애 대표는 "개헌이 적절치 않다는 게 아니라 이 시기가 적절치가 않다. 자칫 잘못하면 정권연장 음모에 휘말릴 수 있다"면서, "대통령은 국정과 민생에 전념하고, 개헌 논의에서는 빠지고 국회에 맡겨야 한다"고 강조했습니다.

반면 제2야당인 국민의당 박지원 비상대책위원장 겸 원내대표는 "대통령이 우병우, 최순실 등 이슈에 대해 '블랙홀'을 만들려는 정략적인 부분도 숨어있지 않나 싶다"면서도 "만시지탄이지만 우리 당으로서는 평가를 하고 있고, 특위 구성 등 논의에 참가하겠다"고 밝혔습니다.

대선을 1년여 앞두고 '게임 룰' 자체가 바뀌는 만큼, 대선 판도가 요동칠 가능성도 적지 않은데요.

야권의 유력 대선주자지만 개헌에 미온적인 문재인 전 민주당 대표에겐 일단 악재로 작용할 것이라는 관측이 나오는 가운데, 반기문 UN사무총장 이외에 두각을 보이지 못하는 여권의 잠룡들에겐 운신의 폭을 넓힐 기회가 될 것이라는 전망이 나옵니다.

또 개헌 논의에 따른 정치 지형 변화가 불가피한 만큼 개헌을 고리로 한 김종인 전 민주당 비대위 대표와 정의화 전 의장 등의 제 3지대론이 힘을 받을 수 있다는 관측도 나오고 있습니다.

■ 권력구조 개편 … 대통령 4년 중임제? 의원내각제? 이원집정부제?

박근혜 대통령은 개헌을 제안하면서 5년 단임제의 문제점을 조목조목 나열했습니다. 정치권 역시 이 같은 문제점을 인식하고 있는 만큼, 권력 구조 개편이 개헌 논의의 핵심 의제가 될 가능성이 큽니다.

이와 관련 현재 정치권에서는 5년 단임제의 대안으로 '대통령 4년 중임제'와 '의원내각제', '이원집정부제' 등이 활발히 논의되고 있는데요.

먼저 '대통령 4년 중임제'는 대통령 임기를 1년 줄이는 대신 1차에 한 해 연임이 가능토록 하는 제도입니다.

대통령이 최대 8년까지 일할 수 있어 비교적 안정적으로 정책을 추진할 수 있다는 장점이 있지만, 연임을 둘러싼 정치적 갈등 등으로 인해 대통령제의 문제점은 고스란히 가진 채 임기만 3년을 늘릴 뿐이란 우려도 나옵니다.

두번째 대안은 총선에서 승리한 정당이 총리를 수반으로 한 행정부를 구성하는 '의원내각제'입니다.

국민이 부여한 의석 수에 따라 행정부가 단독 혹은 연립으로 구성되는 만큼 행정부 조직을 특정 정파나 조직이 독점하는 폐단을 막을 수 있지만, 총리 임기가 보장되지 않아 안정적인 국정 운영이 어렵다는 지적이 나옵니다.

이 두 가지를 절충한 방안이 '분권형 대통령제' 또는 '이원집정부제'입니다.

대통령은 외교나 국방 등 외치를 담당하고 국내 행정은 총리가 도맡게 해서, 권력 독점을 막고 국정을 안정적으로 이끌도록 한다는 겁니다.

그러나 프랑스 등과 달리 '협치', '공동정부 운영' 경험이 부족한 우리나라에서는 대통령과 총리가 서로 다른 정당 소속일 경우 국정운영에서 충돌이 우려된다는 단점이 있습니다.

■ '발췌개헌'부터 87년 개헌까지…'직선제'와 '5년 단임제'가 핵심

우리나라는 1948년 제헌 헌법이 제정된 이후 모두 9차례에 걸쳐 헌법 개정이 이뤄졌습니다

제헌 헌법은 국회에서 간접선거로 대통령을 선출하는 내용을 골자로, 1948년 7월 17일 제정됐습니다.

하지만 국회를 야당이 장악하면서 간선으로는 재선이 어려워진 이승만 전 대통령은 1952년 1차 개헌을 통해 대통령 직선제를 도입합니다.

여당 개헌안에서 '대통령 직선제'만, 야당 안에서 '국회 단원제'만 뽑아내 절충하면서 '발췌 개헌'으로 불립니다.

초대 대통령에 한해 연임 제한을 철폐하는 1954년 2차 개헌은 가결되기엔 1표가 모자랐는데도 '사사오입'('4는 버리고 5는 올린다'…'반올림')의 황당한 논리를 끌어와 통과됐습니다.

4.19 의거 직후인 1960년 3차 개헌은 내각책임제 등장을 알렸고, 같은 해 3.15 부정선거 관련자 등을 소급 처벌하기 위한 4차 개헌이 이뤄집니다.

하지만, 5.16 군사 쿠데타로 등장한 박정희 전 대통령의 주도로 1962년 5차 개헌이 이뤄졌고, 대통령 중심제가 부활했습니다.

이어 1969년 6차 개헌으로 박 전 대통령의 3선이 가능해졌고, 1972년엔 대통령을 간선으로 뽑는 7차 개헌으로 유신헌법 체제가 들어서, 박 전 대통령의 영구집권 기반이 마련되기도 했습니다.

이후 12·12사태로 등장한 신군부는 1980년 8차 개헌으로 대통령 7년 단임제의 5공화국을 출범시켰습니다.

현행 헌법 체제는 민주화 열망 속에 국회가 주도한 1987년 9차 개헌을 통해서 완성됐습니다.

장기 집권의 폐해를 경험한 국민들은 국민이 대통령을 직접 뽑는 직선제와 장기 독재를 막기 위한 대통령 5년 단임제를 선택했습니다.

이후 개헌은 대선마다 공약으로 등장하고서도 번번히 이뤄지지 못했고, 87년 헌법 체제는 29년 째 이어오고 있습니다.

■ 향후 개헌 절차는?

개헌 절차는 헌법 제128조 ~ 제130조에 명시돼 있습니다.

이에 따르면 헌법 개정은 대통령 또는 국회 재적 의원 과반수의 발의로 제안할 수 있습니다. 국회가 개정을 제안하려면 20대 국회의원 정수가 300명인 만큼 151명 이상의 찬성이 필요한 셈입니다.

이렇게 발의된 헌법 개정안은 대통령이 20일 이상 공고하고, 공고된 날부터 60일 이내에 국회에서 의결해야 되는데 의결 조건은 재적 의원 2/3 이상의 찬성입니다.

국회에서 개헌안이 의결되면 대통령은 30일이내에 국민투표에 부쳐야 하는데요.

여기서 국회의원 선거권자 과반수가 투표하고 투표자 가운데 과반수가 찬성하면 개헌안이 확정되며, 대통령의 공포와 즉시 개정 헌법은 발효됩니다.