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[KBS 공감토론] 제헌절 기획① ‘개헌…대통령제나 내각제냐’
입력 2017.07.17 (15:49) KBS공감토론
[KBS 공감토론] 제헌절 기획① ‘개헌…대통령제나 내각제냐’
▒ 패널 (가나다순) ▒

김종철 교수 : 연세대학교 법학전문대학원
김형준 교수 : 명지대학교 교양학부
이상수 변호사 : 나라살리는헌법개정국민주권회의 대표
장영수 교수 : 고려대학교 법학전문대학원



□ 백운기 / 진행
여러분 안녕하십니까. KBS <공감토론> 백운기입니다. 지난 1987년 민주화운동의 열매로 새롭게 다시 태어났던 우리 헌법이 올해로 30년째를 맞았습니다. 30년 세월이 흐른 지금 과연 지금의 헌법은 우리 현실에 맞는 옷인지 생각해 봐야 한다는 목소리가 높습니다. 어떤 헌법이 필요하다고 생각하십니까? KBS <공감토론>은 제헌절에 즈음해서 오늘부터 매주 금요일 3주간 개헌특집 토론을 준비했습니다. 오늘은 그 첫 순서로, 이번 개헌논의의 최대 쟁점이라고 할 수 있는 권력구조와 정부형태, 집중적으로 살펴보겠습니다. 이슈다운 이슈! 토론다운 토론! KBS <공감토론> 시작합니다!

□ 백운기 / 진행
앞으로 3주간 개헌특집 토론 함께 하실 패널 분들 소개해 드리겠습니다. 네 분 모두 이번 20대 국회 개헌특위의 자문위원을 맡고 계신 분들입니다. 연세대학교 법학전문대학원 김종철 교수 모셨습니다. 안녕하십니까, 교수님?

□ 김종철
네, 안녕하세요. 김종철입니다.

□ 백운기 / 진행
네, 나와 주셔서 감사합니다. 명지대학교 교양학부 김형준 교수 나오셨습니다. 안녕하십니까? 반갑습니다.

□ 김형준
네, 안녕하십니까? 반갑습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 노동부장관 지내셨죠. 나라살리는헌법개정국민주권회의 대표, 이상수 변호사 모셨습니다. 안녕하십니까?

□ 이상수
안녕하십니까? 감사합니다.

□ 백운기 / 진행
정말 오랜만입니다. 제가 정치부 기자 시절에 아주 가까이서 보니까 항상 그 인품을 존경해 왔는데,

□ 이상수
하도 오랜만에 나오니까요. 사람들이 이상수인가 안상수인가,

□ 백운기 / 진행
그야말로 개헌전도사라고 해도 부족함이 없을 정도로 개헌에 앞장서셨는데 이제 개헌이 착착 진행되니까 좀 소감이 남다르실 것 같습니다.

□ 이상수
그렇기도 합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 오늘 좋은 말씀 부탁드립니다.

□ 이상수
네, 감사합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 고려대학교 법학전문대학원 장영수 교수 나오셨습니다. 안녕하십니까, 교수님?

□ 장영수
네, 안녕하세요.

□ 백운기 / 진행
네. 네 분은 전부 개헌특위 자문위원 맡고 계셔서 서로 자주 뵈셨겠죠? 어느 때보다 개헌에 관한 국민의 관심이 높은 때입니다. 이렇게 모셔서 아주 기쁘게 생각합니다. 좋은 말씀 부탁드립니다, 네 분 함께 인사 나누시고 시작할까요?

□ 패널
안녕하세요.

□ 백운기 / 진행
김형준 교수님, 전부 개헌특위 자문위원 맡고 계신데 분야별로 좀 다르시죠?

□ 김형준
그렇죠. 우리 1소위가 있고 2소위가 있는데요. 저는 2소위 중에서도 선거제도와 관련된 것, 정당과 선거제도고요. 우리 김 교수님이나 장 교수님은 사법, 정부형태 쪽을 맡고 계시고 분야가 나눠져 있습니다.

□ 패널
나머지 세 사람 전부다 정부형태예요.

□ 백운기 / 진행
그러시군요. 1소위하고 2소위는 어떻게 구분합니까?

□ 김형준
1소위는 기본권과 관련된 문제가 1소위에 돼 있고요, 핵심적인 게. 2소위가 정부형태, 권력구조, 그리고 사법부, 그리고 정당선거제도가 2소위에 있습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 저희도 3주간 연속으로 개헌특집 시리즈로 이렇게 토론을 할 텐데 오늘은 첫 날로 아무래도 권력구조와 정부형태에 관심이 가장 높은 부분이라고 할 수 있으니까 이 부분과 관련해서 집중적으로 다뤄보고요. 다음 주에는 지방분권, 그리고 기본권 문제 한 번 생각해 보도록 하죠. 그리고 마지막 주에는 아무래도 지금 이번 개헌논의, 무엇보다도 국민들이 이번 개헌의 가장 주인이라고 할 수 있는데 국민이 좀 빠져 있는 상태에서 개헌논의가 진행되고 있다, 이런 아쉬운 목소리가 많습니다. 그래서 어떻게 하면 국민이 더 참여할 수 있는 개헌이 될 수 있는가, 그리고 직접민주주의를 확대할 수 있는 방안은 무엇인가, 그런 것과 함께 헌법전문문제, 이렇게 한 번 다뤄보도록 하죠.
개헌열차는 사실상 출발했다고 볼 수 있지 않겠습니까? 정치권에서 이제 한목소리로 개헌 필요성에 공감하고 있고요. 또 이미 개헌특위도 가동돼서 활동하고 있고, 특히 문재인 대통령도 내년 6월 지방선거 때 개헌에 관한 국민투표를 실시하겠다는 입장을 밝혔기 때문에 어떻게 보면 개헌열차의 도착시간도 정해진 것 같습니다. 이상수 장관님, 개헌의 전체적인 일정이 어떻게 됩니까?

□ 이상수
지금 대통령께서도 내년 지방선거 때 함께 하겠다는 말씀이 계시고요. 다른 3당도 또 그렇게 동의해서 말씀이 있으니까 저희들은 일단 내년 지방선거 때 함께 되지 않겠는가 하는 기대를 갖고 준비하고 있는데 그러려면 아무래도 내년 한 2월까지는 개헌안이 발의돼 가지고 뭔가 돼야 될 것처럼 보여서요. 저희들 특위에 지금 현재 활동계획을 보면 잘 나타나 있는데 8월까지는 특위가 자문위원들하고 같이 결합해 가지고 우선 안을 크게 얼개를 만들고 그다음에 9월 달, 10월 달, 11월까지도 아마 지역을 돌면서 국민들의 의견을 수렴하고, 그다음에 12월 달부터 또 기초소위원회를 구성하고 해서 아주 축조심의를 해서 아마 안이 12월이나 내년 1월 달까지 만들어지지 않겠는가, 하는 생각을 갖습니다.

□ 백운기 / 진행
장영수 교수님, 헌법개정은 헌법에 규정돼 있지 않습니까? 어떤 절차로 헌법개정이 이루어지게 돼 있습니까?

□ 장영수
일단 발의권자가 국회 재적의원 과반수 또는 대통령입니다. 그리고 그와 같은 형태로 해서 발의가 되면 대통령이 헌법개정안을 20일 이상 공고하고 그 이후에 국회에서 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 통해서 1차 의결을 합니다. 그러고 나서 거기서 통과가 되면 최종적으로는 국민투표에서 확정시킵니다. 결국 국민이 최종적인 결정을 내리는 것인데, 다만, 그 전제가 예컨대 87년 헌법개정 같은 경우에 있어서는 직선제개헌, 국민이 요구한 것은 그것 하나였습니다. 헌데 구체적 개별적인 내용에 대해서 국민의 의사가 충분히 반영됐다고 보기는 어렵거든요. 그런데 이번 개헌의 경우에 있어서는 국민참여개헌이라고 얘기를 해서 국민의 다양한 목소리를 개별조항들에 최대한 반영시키는 이런 것들을 요구하고 있고 그러다 보니까 헌법에 정한 절차 이외에도 조문화작업 이전 단계에서 국민의 의사를 최대한 수렴해야 되지 않느냐, 이런 요청들이 나오고 있는 것이죠.

□ 백운기 / 진행
네. 방금 말씀하셨듯이 87년 개헌 때는 그야말로 대통령에 대한 부분이 가장 관심이 컸죠. 무엇보다도 장기집권을 막기 위한 그 부분이 가장 컸기 때문에 아마 개정과 관련해서도 보면 128조 2항에 ‘대통령의 임기연장 또는 중임 변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다’ 이렇게 돼 있는 것은 결국은 개정을 한다고 하더라도 그 당시에 대통령은 또 못하게 그렇게 막는데 주안점을 둔 거죠.

□ 장영수
결국은 본인이 5년 단임이 아니라 4년 중임으로 바꾸든 아니면 7년 단임으로 바꾸든 그 혜택을 볼 수는 없다, 이렇게 만들어 놓은 거죠.

□ 백운기 / 진행
그러니까 이번에도 만약에 개헌을 했을 때 지금 대통령은 이다음에 어떤 제도가 되더라도 출마는 못하는 거죠.

□ 장영수
네, 그렇죠.

□ 백운기 / 진행
그래야 제대로 또 개헌도 될 수 있을 거고요. 네 분께서는 개헌특위 자문위원을 맡고 계시니까 개헌의 필요성에 대해서는 다 공감할 거라고 생각합니다. 그렇지만 왜 나는 개헌이 필요하다고 생각하는지 조금씩 입장이 다르실 것 같은데 모두발언 형식으로 개헌의 필요성에 대해서 한 말씀씩 들어보고 싶습니다. 김종철 교수님 먼저 말씀해 주시겠습니까?

□ 김종철
네, 이번 개헌논의의 큰 배경에 대해서 제가 생각하고 있는 바를 간단하게 말씀을 올리면, 조금 전에 사회자께서 잘 정리를 해 주셨지만 현행 헌법은 1987년에 6월 항쟁의 결과로 만들어 졌습니다. 그러나 그때 당시 매우 시급한 정치일정에 맞추다 보니까 그 당시의 사회문화적인 배경에 맞는 그런 다양한 시대적 요구를 또 다 담아내기에는 조금 부족한 면이 없지 않았다, 그리고 87년 6월 항쟁 이후에 오랜 기간 동안에 권위주의 정부를 저희들이 겪었는데 거기에 핵심적인 사항이 정부수반인 대통령을 국민들이 직접 뽑는 것이 꼭 필요하다는 게 그 당시의 국민적 민주화를 열망이었는데 그것이 상징적인 것이고 그 외에도 각 권력분립의 원칙에 따라서 국가권력이 독점되지 못하고 분산돼서 합리적으로 행사되고 국민의 인권을 또 최대한 보장하는 방향으로 행사돼야 되는데 그러기 위해서는 권력분립 정신의 철저한 구조가 만들어져야 되는데 87년 때 빠른 시간 내에, 그 당시에 또 유력한 정치인들의 혹은 정치세력들의 이해관계들을 고려하다 보니까 권력분립원칙을 합리적으로 구현하는 데는 좀 아쉬운 면이 없지 않았다, 이런 문제의식들이 계속 있어 왔고요. 궁극적으로는 국민이 주권자로서 민주공화국의 공동체를 구현하는데 필요한 헌법적 요소들이 있을 텐데 지난 30년 동안 국내외적인 여러 환경이 변하면서 그런 새로운 변화들도 좀 반영해야 된다, 그런 의견들도 있어서 지금 개헌논의가 활발하게 제기되고 있지 않나, 이렇게 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 김형준 교수님께서는 개헌의 필요성 어떤 점을 강조하십니까?

□ 김형준
30년이 됐기 때문에 헌법을 바꿔야 한다는 데에 저는 동의하지 않습니다. 왜냐하면 미국의 헌법이라는 것은 몇 백 년이 됐는데도 불구하고 지속되고 있는데, 다만, 두 가지 관점에서 헌법개정을 심도 있게 고민해야 된다는 게 있었는데 하나는 정치과정 속에서의 비효율성 문제가 혹시 정치와 헌법 사이의 상관관계 속에서 나온 것이 아니냐는 제도의 문제가 있는 것이죠. 우리가 지금 아주 습관적으로 쓰는 말이 있는데요. 대통령 중심제라는 말이 있는데요. 그것 잘못된 말이에요.

□ 백운기 / 진행
그렇습니까?

□ 김형준
대통령제죠. 그것 어떻게 대통령 중심제라는 말을 쓸 수 있나요? 또 내각책임제, 아닙니다. 내각제입니다. 그런데 자꾸만 그런 식으로 대통령 중심제로 가니까 모든 것은 대통령이 다 할 수 있는 것을 대통령 중심제라고 생각을 하고 있는데,

□ 백운기 / 진행
그것 누가 만들었을까요?

□ 김형준
그것 아마 언론 쪽에서 얘기한 부분들이,

□ 백운기 / 진행
정치학자들이 만든 것 아닙니까?

□ 김형준
아니, 전혀 아닙니다. 그래서 대통령제 속에서 우리가 그동안 제왕적 대통령이라는 말도 참 많이 들었고 대통령한테 모든 권한이 집중되다 보니까 오히려 국회가 약화되고 견제와 균형이 상실되면서 이 부분을 우리가 어떻게, 결국은 민주주의로 성숙하게 가기 위해서는, 자유민주주의를 다른 말로 하면 헌법민주주의입니다. 그래서 이것을 우리가 다시 성숙한 민주주의로 가기 위해서 헌법개정이 필요하다는 부분이 하나 있고요. 두 번째는 지금 많은 부분 속에서 그동안 우리가, 저는 기본권 쪽에 관심이 굉장히 많은데요. 물론 정부형태도 굉장히 중요하지만. 30년 동안 너무나 많은 상황이 변화됐어요. 환경권에 대한 문제라든지 평등권에 대한 문제라든지, 그 당시에는 정보화라는 단어도 없지 않았습니까? 이 정보화를 통해서 여러 변화가 됐는데 이것을 어떻게 헌법기본권으로 담아야 되느냐, 그것이 바로 국민들의 삶의 질을 높이고 큰 틀 속에서 보면 우리가 선진민주주의국가로 가는데 있어서 이러한 기본권을 강화시켜주고 더 나아가서 지금 불필요한 여러 가지 정치적 갈등을 어떻게 하면 완화시킬 수 있을 것이냐, 이것이 헌법을 개정할 수밖에 없는 그러한 시점에 왔다고 저는 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네. 이상수 대표께서는 그야말로 개헌전도사라고 이렇게 부를 정도로 그동안 개헌을 쭉 주창을 해 오셨는데 왜 그렇게 개헌의 필요성을 강조하셨습니까?

□ 이상수
방금 말씀하신 두 분의 견해하고 크게 다르지는 않는데요. 지금 현행 87년도 헌법이 크게 두 가지 문제를 가지고 있는 것 같습니다. 첫째는, 군부독재를 종식시킨다는 의미에서 직선제개헌을 하다 보니까 5년 단임제를 받아들였는데 이것이 제왕적 대통령제로 승자독식 구도로 가면서 많은 폐해를 불러일으켰죠. 그래서 대통령이 협치도 하지 않고 소통도 하지 않고 또 우리 정치가 지금 싸우는 정치, 적대정치로 가고 있거든요. 그래서 이것을 극복하겠다, 혼자 하는 정치보다도 여럿이 함께 하는 정치로 바뀌어야 되고 협치의 정치로 바뀌어야 되겠다는 의미에서 합의제 민주주의 정치, 더불어 함께 하는 정치로 가는 제도로 바꾸자, 하는 것이 하나 있고요. 그 당시 87년도 헌법을 개정하면서 제도라든지 독재 방지에 대해서 악센트를 두다 보니까 상대적으로 기본권 문제라든지 국민의 생존권 문제, 이런 것을 등한시 했거든요. 그래서 이번에 그런 부분을 좀 보완해서, 이제 87년도 헌법을 완성하는 그런 것으로 가자, 이런 의미에서 저는 헌법개정에,

□ 백운기 / 진행
네, 알겠습니다. 장영수 교수님 의견 들어볼까요?

□ 장영수
네, 개헌의 의미를 생각하기 위해서는 먼저 헌법이 뭐냐부터, 결국 개헌이라는 것은 헌법을 바꾸는 거니까 이 헌법을 먼저 생각을 해야 되는데 이 헌법이라고 하는 것은 국가질서의 어떤 최고 규범입니다. 사실 국가권력을 가지고 있는 여러 국가기관들이나 혹은 정당, 여당, 야당, 이렇게 서로 국민을 위해서 일한다고 얘기를 하고 민주주의를 실현한다고 얘기하는데 결론이 서로 다른 경우 많지 않습니까? 그랬을 때 기준이 될 수 있는 것은 결국은 최고법인 헌법입니다. 이 헌법이 어떻게 정해져 있느냐에 따라서 국가질서의 방향이 달라지는 것이고 개헌을 한다는 얘기는 결국 그러한 기준 자체를 이제는 좀 바꿀 때가 되었다, 이런 얘기가 되는 거고요. 그럼 왜 바꿔야 되느냐. 김형준 교수님께서는 30년이라고 하는 시간은 중요하지 않다고 말씀하셨는데 저는 그것도 중요하다고 생각을 합니다. 현실의 변화가 결국 규범의 변화에 미치는 영향은 우리가 무시할 수 없고요. 미국 같은 경우에 있어서도 200여 년 동안에 전혀 안 변한 건 아니고 어맨드먼트(amendment)라고 해 가지고 수정조항을 통해서 추가된 것들이 있고, 또 한 가지는 미국 같은 경우 판례법 국가이기 때문에 사실 우리하고는 시스템이 좀 다른 부분들도 간과해서는 안 될 겁니다. 우리의 경우에 있어서는 역대 헌법들이 평균수명이 5년이 채 안 되는데 지금 현행 헌법만 30년을, 사실 87년 당시에 있어서도 이게 30년씩 가리라고 생각을 안 했었거든요. 그랬기 때문에 한 두 달여의 개헌과정을 통해서 서둘러서 했는데, 그리고 그때 문제 됐던 것은 “나중에 또 하지 뭐” 이런 식으로 넘겼는데 이게 30년이 오다 보니까 나타나고 있는 문제점들이 꽤나 많습니다. 개중에 하나가 29조 2항처럼 그때 당시에서 이게 유신헌법 때 말하자면 3공화국 말기 위헌결정된 것을 유신헌법에 집어넣은 이른바 대표적인 독소조항이고 이런 것을 없애야 된다는 것을 87년 개정 당시에 다들 인식하고 있었어요. 그런데 너무 일정에 쫓기다 보니까 여당은 여당대로 야당은 야당대로 다음에 논의하자고 하고서는 논의 안 하고 그냥 넘겨버렸거든요. 이런 조항들도 손질을 해야 될 거고요. 그리고 이미 다른 분들 많이 말씀하셨습니다만, 그때와는 다른 규범적인 기준들, 어떤 인권과 관련해서도 그렇고 혹은 분권이나 협치라고 하는 국가질서의 운용방식과 관련해서도 그렇고 달라진 인식이 이제 반영돼야 되는 그런 부분들도 적지 않다고 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 개헌 왜 필요하다고 생각하시는지 네 분 전문가들의 말씀을 들어봤습니다. 말씀을 이렇게 쭉 듣고 보니까 ‘그래. 이제 개헌이 필요한 때가 됐구나.’ 하는 생각이 들기는 합니다. 그런데 방금 장영수 교수님 말씀하셨듯이 30년 간 지탱을 해 왔는데 어떻게 보면 금방 바뀔 것 같은 87년 헌법이 30년 동안 왔던 것은 이 헌법이 그만큼 완전해서라기보다는 너무 그동안 잦은 개헌에 따른 트라우마도 좀 있었지 않나 싶습니다. 그동안 우리 국민들 기억 속에는 개헌해서 뭔가 바람직한 쪽으로 갔던 것은 별로 없었던 것 같아요. 꼭 독재를 강화하기 위해서, 집권을 더 오래 하기 위해서 또는 국민의 기본권을 더 억압하기 위해서 만든 헌법개헌, 개정이었기 때문에 그런 트라우마가 좀 있지 않았나 싶은데, 네 분 말씀 중복되지 않게 한 번 그 부분을 좀 더 여쭤보고 싶습니다. 김종철 교수님, 그러면 30년 간 왔는데 왜 지금 국민들이 이렇게 개헌을 원한다고 보시는지, 아까는 본인께서 생각하신 개헌의 필요성을 말씀하셨다면 이제 왜 국민은 개헌을 원한다고 보시는지 한 번 그 생각을 듣고 싶습니다.

□ 김종철
네, 사회자께서 아주 정확한 점을 지적을 해 주신 것 같습니다. 여러분이 말씀해 주신 것처럼 헌법은 국가와 사회의 기본질서를 규정하는 최고 규범이기 때문에 자주 바뀌는 게 오히려 좋지 않은 측면도 분명히 있습니다. 우리 헌법의 기본원리라고 하면 국민주권주의를 포함하는 민주공화국 원리라고 할 수 있을 텐데 이것은 인간의 기본적 인권을 존중을 하고 그다음에 국민들의 자치, 정치과정에서 뿐만 아니고 경제, 사회, 문화, 모든 영역에서의 자율적인 결정에 의한 자기의 삶을 영위하는 것, 그리고 어떤 특정인이나 특정 계급이나 특정 정치세력, 정당이 국가권력을 독점하지 못하도록 하는 반독재의 사고, 그러자면 권력이 분립되어야 되고 권력 간에도 견제와 균형이 작용돼야 하고 이런 모든 대의기관들이 또 권력작용에 대해서 주권자인 국민들이 끊임없이 정치적 의사들을 전달해 내고 또 국가권력의 남용에 대해서 이번 촛불혁명처럼 견제해 낼 수 있는 그런 것들은 인류의 보편적인 가치를 가지고 있는 것이고 우리 헌법은 그것을 제헌헌법 이래로 계속 고유하게 가져오고 있습니다. 이것은 함부로 바뀔 수 없는 것이고 지켜져야 하는 것이죠. 그런데 최근의 87년 민주화 이후에도 아까 저희들이 말씀드린 일부 권력구조사회의 문제라거나 기본적 인권과 관련된 여러 가지 부분들에 있어서 아직은 좀 불완전한 미완성의 부분들이 있어서 인권보장이나 민주공화국의 정신에 입각한 민주주의 실현에 있어서 아쉬운 부분이 없지 않았던 것이죠. 이 부분들에 대한 국민들의 필요성들이 공감을 얻어가고 있다고 보여 지고, 한마디로 말하면 국민들이 좀 더 국정에 직접적으로 참여하고자 하고 자율적으로 경제, 사회, 문화적인 모든 문제들에 대해서 해결하고자 하는 그런 의지들이 개헌 운동과 연계되고 있지 않나, 이렇게 생각합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 이상수 대표님은 정치를 오래 하셨기 때문에 무엇보다도 국민들의 목소리를 쭉 들어오셨을 것 아닙니까. 국민들이 어떤 헌법을 원하는 것 같습니까?

□ 이상수
최근에 문재인 대통령이 당선돼서 대통령 되신 다음에 국민들이 좀 기대도 갖고 있지만 아직도 우리 사회의 저변을 보면 아주 문제가 많은 것 같습니다. 희망, 역동성, 많이 사라졌죠. 사회적인 편차도 아주 심하잖아요. 그리고 우리가 사회적인 간극을 뛰어넘을 수 있는 사다리도 없지 않습니까? 그래서 국민들의 생활이 상당히 피폐해있는데 국민들이 개혁을 하자고 하죠. 검찰개혁도 하고 경제개혁도 하고 재벌개혁도 하자고 하는데 사실 우리나라에서 지금 제가 보기에 경제권력은 재벌이 장악했다고 생각합니다. 그런데 그 경제권력을 우리가 컨트롤하는 것은 정치거든요. 그래서 경제개혁을 하기 위해서 정치개혁을 할 수밖에 없는데 정치개혁이라는 것이 뭐냐 하면 제도를 고치는 거죠. 제도의 정점에 있는 것이 헌법 아니겠습니까? 그래서 헌법을 고치고 국가의 기본적인 틀을 바꾸지 않으면 우리나라의 미래가 없다, 이렇게 또 얘기하시는 분도 많이 있고요. 우리가 촛불민심에서 나타난 것 보면 단순히 현재의 집권자를 갈아치우자고 하는 것보다도 앞으로 희망 있고 좋은 나라를 만들어 주라는 얘기인데 그런 희망이 있는 사회를 만들려면 제도를 고쳐야 되는데 제도 중에서는 정치제도가 가장 중요하고 거기 핵심에 헌법이 있다는 생각입니다.

□ 백운기 / 진행
네, 장영수 교수님.

□ 장영수
네, 저는 이렇게 생각을 합니다. 실제 이게 헌법이 국민적인 지지 측면에서 본다면 역대 어떤 헌법보다도 국민적인 지지 속에서 탄생한 헌법 맞습니다. 하지만 한 20년 지나면서부터, 그러니까 한 10년 전부터는 그래도 개헌이 필요하지 않느냐는 얘기가 정치권이 아니라 학계에서부터 먼저 나왔습니다. 그때 한국헌법학회, 한국공법학회에서 공식적으로 그러한 토론회하고 어떤 연구소 같은 것을 만들기도 했었고 또 10년 전에 2007년에 노무현 대통령 원포인트개헌 주장이 나왔었고 거기에 대해서 국민들이 논란이 있었지만 사실 호응이 낮지는 않았었습니다. 그럼에도 불구하고 시기적으로 좀 부적절하다고 해서 덮었는데 그때부터 개헌에 대해서 긍정적인 생각들은 쭉 뿌려져 왔었고 그리고 거기에다가 이 시점에 있어서 특별히 불을 붙인 것은 두 가지라고 생각을 합니다. 하나는 최순실 사태에서 나타났던 제왕적 대통령제의 문제, 이것은 사람의 문제이기도 하지만 제도의 문제이기도 하다, 그렇다면 제도적인 부분을 고쳐야 되지 않느냐, 이게 하나고 또 다른 하나는 김종철 교수님 말씀하신 것하고 연결이 되는데 국민들이 이번에 촛불시위를 통해서 이른바 주권의식이라고 하는 것을 자각하면서 내가 주권자고 내가 이런 것을 해 낼 수 있고 해냈다, 여기서부터 헌법이라고 왜 못하겠냐, 이런 자신감, 이게 또 크다고 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 김형준 교수님 의견 들어보겠습니다.

□ 김형준
제가 도리어 여쭤보겠습니다. 대한민국 헌법 하면 제일 먼저 떠오르는 단어가 뭘까요?

□ 백운기 / 진행
그 전에는 다른 게 생각이 났는데 작년, 올해에 가장 많이 들었던 게 ‘대한민국은 민주공화국이다’

□ 김형준
그렇습니다. 대한민국 헌법 제1장 1조 ‘대한민국은 민주공화국이다. 대한민국의 주권은 국민에게 있고 모든 권력은 국민으로부터 나온다’ 이게 1조 1항, 2항이란 말이에요. 그리고 이런 부분들이 위협을 받았을 때 이것이 제도에서 오는 것이냐, 아니면 조금 전에 우리 장 교수님 말씀하신 것처럼 권력자의 잘못된 판단에서 나온 것이냐고 봤을 때 이제는 이 두 가지를 다 같이 고려를 할 수밖에 없다고 인식이 발생되는데요. 제가 학생들에게 이런 얘기를 합니다. 헌법의 목차를 한번 보라는 거예요. 그러면 제일 먼저 우리 전문이 나오지 않습니까? ‘유구한 역사와 전통이 빛나는 대한민국’으로 시작하는 전문이 나오고 그다음 나오는 것이 우리가 보통 총강이 나옵니다. 그리고 2장은 국민의 권리와 의무가 나오고 제3장이 국회가 나옵니다. 그리고 제4장이 정부가 나오는 거고 5장이 법원이 나와요. 그럼 왜 이런 식으로 돼 있느냐면 정부가 중심이 아니라는 거죠. 훨씬 더 상위개념은 기본권을 포함해서 국민의 대표기관인 국회의 역할과 기능들이 굉장히 강조됐어야 되는데도 불구하고 제가 정치학자 입장에서 본다면 우리가 헌법개정 논의를 하면 우리 세 분 전부다 법학하고 법학을 전공하신 분들인데 헌법은 마치 법학을 하시는 분들의 그러한 고유영역처럼 생각하는 경우가 좀 많아요. 그렇지 않습니다. 정치영역과도 직결될 수밖에 없는 부분인데, 제가 이 목차를 말씀을 드리는 이유는 뭐냐 하면 그러고 나서 나중에 가면 어떻게 나오느냐 하면요. 지방자치라는 그런 규정이 나오는데요. 딱 두 조항밖에 안 나와요. 아니, 어떻게 이 엄청난, 지금 시대정신이 지방하고 분권하고 중앙정부와 지방정부의 나름대로의 조율을 통해서 국가발전의 원동력을 삼아야 됨에도 불구하고 지금 대한민국의 헌법에서는, 지방자치라는 표현도 실은 잘못된 거예요. 지방정부라는 표현이 오히려 정확한 표현입니다. 그렇게 얘기한 것처럼 우리 사회에서 앞으로 성장을 담보시키고 좀 더 미래지향적으로 갈 수 있는 부분들을 이제는 어느 정도는 우리가 아주 냉정하게 바꿔야 할 시점이 왔고 더 나아가서 제가 이 말씀 드리는 것은 뭐냐 하면 저는 정세균 국회의장님께서 이틀 전에, 우리 다 참여를 했었는데요. 이런 말씀을 하셨어요. 개헌에 관련돼서 성공을 하려면 크게 세 가지 조건이 필요한 것 같다, 첫 번째는 여하튼 간에 대통령이 생각과 의견을 무시할 수는 없는 것 아니냐, 대통령이 어떤 생각을 갖고 있느냐를 우리가 충분히 의견을 들어봐야 된다, 두 번째는, 이게 지금 이번 개헌이요. 단순한 정부조직 문제가 아니라 선거제도문제와도 직결돼 있습니다. 그렇다면 이 선거제도는 우리가 얘기하는 비례성의 문제만이 아니라 지금 엄청나게 갈등지향적인 이 부분을 또 우리가 얘기하는 선거에서의, 특히 지역주의 문제가 대한민국의 갈등을 굉장히 심화시킨 부분이 있지 않습니까? 이런 것들을 우리가 헌법에서, 다른 나라도 선거제도와 관련된 것을 헌법에 규정하는 경우가 굉장히 많아요. 그것을 통해서 우리가 그동안 갖고 있었던 사회갈등요소를 어느 정도는 해소시키면서 시대정신이라고 할 수 있는 분권화로 가져갈 수 있는 이러한 시점에 왔기 때문에 더 이상 현재와 같은, 제가 말씀드린 것 아까 우리 이 장관님 말씀하신 것처럼 대한민국의 87년도 민주화를 유형으로 나누면 김영삼, 김대중 대통령 때는 민주주의를 했는데 권위주의적 민주주의였어요. 그리고 노무현 대통령, 이명박 전 대통령, 그리고 박근혜 대통령은 이게 대결적 민주주의였습니다. 민주주의인데도 불구하고 끊임없이 극단과 배제정치로 진영의 논리로 빠져서 충돌했거든요. 이제 우리가 갈 수 있는 것은 합의민주주의가 민주주의 3.0 시대를 열 수 있는 유일한 길인데 그것을 이번 헌법개정을 통해서 우리가 성취해야 된다, 그런 면에서 봤을 때 절대적으로 필요하다고 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네, 개헌의 필요성에 대해서 쭉 의견을 들어봤는데요. 김종철 교수님 어떤 말씀하시고 싶으신 건지.

□ 김종철
네, 저희들이 말씀을 드리다 보니까 개헌 주제니까 개헌이 마치 만병통치약인 것처럼 이런 말씀으로 좀 흐르는 것 같아서 정치개혁이나 경제사회개혁을 위해서 개헌이 중요한 수단이다, 그 점은 공감이 되는데 또 헌법을 모두 바꿔야 되는 것처럼, 현행 헌법이 가지고 있는 역사적 성취, 인물이나 또 중요한, 오히려 지켜져야 할 부분들도 마치 바꿔야 될 것처럼 오해하실 것 같아서 개헌은 저희가 정치개혁이나 사회경제개혁을 하기 위한 하나의 수단이지, 만병통치약이나 모든 것들을 다 바꿔야 할 것은 아니다, 하는 말씀을 시청자 분들께 말씀드리고 싶습니다.

□ 백운기 / 진행
지당하신 말씀입니다. 적절한 지적입니다. 그리고 완벽한 헌법이라는 것은 있을 수가 없지 않습니까?

□ 김형준
첨가하면 저는 이런 글을 쓴 적이 있는데요. 헌법은 서류가 아니라 정신이다, 그러니까 쓰여 있는 하나하나의 조문이 아니라 그 헌법의 정신을 우리가 어떻게 받아들이느냐는 그런 틀 속에서 우리 김 교수님 말씀과,

□ 김종철
이것을 또 다른 식으로 말하면 말씀해 주신 것에서 드러나듯이 저희들의 정치사회생활은 법으로 이루어지는 부분이 한 부분이 있고 정치나 도덕이나 윤리에 의해서 이루어지는 이 두 부분이 항상 맞물려서 돌아가야 되거든요. 그러니까 제도부분 뿐만 아니고 의식이나 문화를 같이 병행해서 바꾸어야 되는 그런 문제들이 있다는 것을 저희들이 유의할 필요가 있을 것 같습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 그러면 이번 개헌토론 첫 번째로 가장 관심 있는 주제, 권력구조와 정부형태에 관해서 한 번 생각해 보겠습니다. 먼저 우리 시민들의 의견을 한 번 들어보려고 합니다. 우리 시민들은 개헌의 필요성에 대해서 어떤 생각을 가지고 있는지, 그리고 우리 현실에 적합하다고 생각하는 정부형태는 무엇이라고 생각하시는지 저희가 한 번 들어봤는데요. 직접 들어보시죠.

(시민 인터뷰)

□ 백운기 / 진행
네, 개헌의 필요성에 대한 생각도 조금 서로 다른 부분이 있으신 것 같고요. 또 정부형태와 관련해서도 의견들이 조금씩 엇갈리는데, 장영수 교수님, 권력구조와 정부형태, 우리가 흔히 그렇게 부르지 않습니까? 권력구조는 뭐고 정부형태는 뭐고 개념을 한 번 정리를 해 주시겠습니까?

□ 장영수
네, 권력구조라고 하는 것은 결국 국민에 의해서 선출된 대통령이나 국회의원으로 구성된 국회를 비롯해서 국가기관들의 구조, 이것을 권력구조라고 얘기를 할 수 있을 거고요. 그런데 나라마다 대통령 선출방식이나 아예 대통령이 없는 나라도 있고 그리고 국회를 구성해서 그 국회의 권한이나 활동범위, 이런 것들도 다르고 정부의 구성방식도 다르고, 이랬을 때 권력구조가 나라마다 상당한 차이를 보이고 있는데 이것을 몇 가지 유형으로 나누어 놓은 것이 정부형태다, 대통령제 정부형태라는 것은 대통령을 기본적으로 국민이 직선하면서 정부를 담당하는, 의원내각제라면 국민이 뽑아놓은 국회에서 정부 내각을 구성하는, 혹은 이원정부제라면 그 두 가지를 믹스해 놓은 이런 형태로서 크게 유형을 나눠놓은 것이죠.

□ 백운기 / 진행
네. 그러면 오늘 우리가 만약에 대통령제, 내각제 또 이원정부제, 이런 부분에 관해서 토론을 하려고 한다면 정부형태에 관한 토론이 되는 거군요?

□ 장영수
그렇죠.

□ 김형준
제가 좀,

□ 백운기 / 진행
네, 김형준 교수님.

□ 김형준
개념 정의를 좀 말씀드려야 될 것 같은데요. 대통령제냐 내각제냐, 이것을 큰 틀 속이라고 한다면 대통령제는 원래 권력분산을 기본으로 하는 거예요. 그러니까 예를 들어서 견제와 균형 얘기를 많이 듣지 않습니까? 대통령하고 국회하고 사법부가 서로 체크앤밸런스, 견제와 균형을 하는 권력분산이 기본 원리고 그리고 내각제는 권력을 융합하는 겁니다. 그러니까 내각하고 실질적으로 정부가 같이 함께 의회가 돌아간다는 얘기를 해요. 그럼 권력분산이라는 것을 대통령제라고 했을 때 우리는 지금 논의를 하면서 혼동이 오는 게요. 지금 대통령제하고 내각제라는 것을 만들어 놓은 다음에 그다음에 다음 차원에 갔을 때 뭐가 나오느냐 하면 두 가지 축이 나와요. 하나는 같은 대통령제를 하면서 분권형으로 갈 거냐 아니면 집중형으로 갈 거냐 하는 축 하나하고 또 하나는 이것을 4년 중임제로 할 거냐 또 5년 단임을 할 거냐, 이 두 축이 나오기 때문에 이것을 여론조사를 하더라도요. 4년 중임제냐 낫느냐 내각제, 이렇게 물어보는 것은 잘못된 거라는 거예요.

□ 백운기 / 진행
이 토론이 만만치 않은데,

□ 김형준
굉장히 복잡해집니다. 그래서 그 부분에 대해서 정부형태를 얘기할 때 우리가 어느 쪽에 핀을 갖다 들이대느냐, 라는 부분 속에서,

□ 백운기 / 진행
제가 김형준 교수님 말씀은 충분히 이해가 되는데요. 그런데 지금 일반적으로 생각했을 때 우리가 흔히 대통령제, 대통령제 하면 너무 권력이 집중돼 있는 형태, 그리고 내각제를 하자는 것은 권력을 좀 분산시키자는 형태, 이렇게 생각하는 게 일반적인 생각인데요. 김형준 교수님은 오히려 대통령제가 권력분산이다, 그게 바로 입법사법행정의 견제와 균형으로 지금 대표되는 것 중의 하나가 대통령제라는 말씀이잖아요.

□ 김형준
제가 말씀드린 것은 그래서 지금 혼선을 피하기 위해서는요. 그렇기 때문에 대통령제를 우리가 만약에 채택을 한다고 한다면 그 대통령제가 성공을 하기 위해서는 분명한 것은 대통령의 권한을 견제시킬 수 있는 국회의 기능을 같이 강화시켜주는 방향으로 가지 않으면 상당히 어려움에,

□ 이상수
그런데,

□ 백운기 / 진행
네, 이상수 대표님 어떻게 생각하십니까?

□ 이상수
개념을 좀 달리해서요. 바라보는 관점의 차이인데 지금 말씀하신 것처럼 내각제는 분명히 집행권하고 입법권이 융합돼 있거든요. 바꿔 얘기하면 국회와 행정부의 정당을 매개로 한 융합적인 체제라고 한다면 대통령제는 그런 관점에서 본다면 집행권과 입법권이 분리돼 있거든요. 그런 의미에서는 지금 말씀하신 것이 맞아요. 그런데 또 달리 보면 권한을 갖고 있다는 그런 측면에서 볼 때는 대통령제가 권한을 혼자 갖는 거예요. 그런데 또 내각제는 권력을 나누어서 분점하는 것이고 한 개인이 하는 것이 아니고 정당이 하는 거거든요. 그런 관점에서 차이가 있는데 그것은 중요하지 않으니까요. 내용으로 가지고 얘기를 해야 돼요.

□ 백운기 / 진행
네, 김종철 교수님 의견은 어떠십니까?

□ 김종철
네, 좀 더 보충 말씀을 드리면 정부형태가 정치권력인 의회와 행정권 간의 관계를 중심으로 주로 논의가 일상적으로 된다면 권력구조는 조금 더 큰 구조에서, 정치권력 외에도 사법권력이 있지 않습니까? 또 주권자인 국민이 있는 것입니다. 정치과정 속에서 표현의 자유가 굉장히 중요해진 이유가 국민들의 여론이 대의기관들이 전달되는 구조 속에서 국민이 사실상 권력적인 요소들을 보이는 것이거든요. 예를 들어서 광장에서 촛불시위를 통해서 의사가 표현되는 것이 탄핵절차로 연결되는 이런 과정은 굉장히 중요하다는 겁니다. 권력구조 면에서는 그래서 의회와 정부권력, 행정부 권력 간에, 대통령 간의 관계, 이 부분을 중요시 하는 우리의 일상적인 용어로서의 정부형태 외에도 이 권력 자체에 대해서 국민들이 견제하는 시스템으로서의 권력구조, 그다음에 국민들을 대신해서 헌법적 가치에 바탕해서 사법권이 이 정치시스템을 통제하는, 대표적인 게 위헌법률심사제도나 헌법소원제도 같은 헌법재판제도죠. 혹은 일반 법원에서도 형사사건이나 행정사건이나 민사사건을 통해서 각 권력관계들을 혹은 개인 간의 관계들도 사회적으로 경제적으로 힘이 큰 쪽과 작은 쪽을 이렇게 규율을 하는 것이거든요. 그래서 권력구조는 단순히 대통령과 국회 간의 관계를 넘어서서 사법권의 관계, 그다음에 이 모두를 또 재정적인 측면에서 통제하는 감사제도의 문제, 그리고 크게 보면 대의기관 전체하고 국민들 간의 관계, 이것들을 총괄적으로 보는 게 권력구조의 측면이다, 이렇게 봐야 될 것 같습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 이상수 대표님.

□ 이상수
제가 특위에서 활동을 하면서 보니까 4년 중임제냐, 분권형이냐 이렇게 의견들이 나눠지지만 전부다 일치하는 것이 하나 있습니다. 뭐냐 하면 분권과 협치입니다. 분권하자, 협치하자는 데에 반대하는 사람은 없어요. 그럼 어떻게 하는 것이 분권이냐 어떻게 하는 것이 협치냐, 이게 문제거든요. 그런데 그 싸움이 거기서 일어나는데,

□ 백운기 / 진행
분권과 협치를 가장 잘할 수 있는 정부형태가 무엇이냐.

□ 이상수
네, 이제 그게 바로 중요하죠.

□ 백운기 / 진행
네, 알겠습니다. 토론이 제대로 되기 위해서는 일단 패널들 간의 개념이 좀 정리가 잘 돼야 될 것 같은데, 김형준 교수님 말씀하신 것 제가 충분히 이해는 되는데,

□ 김형준
그런데 왜 이 말씀을 드리느냐 하면요. 지금 보세요. 4년 중임이라는 게 과연 대통령의 권한을 분산시킬 수 있느냐고 문제제기를 한 번 해 보십시오. 저는 그게 꼭 보장받지는 않는다고 봐요. 만약에 정말 우리가 4년 중임이라는 것 조사를 하면 가장 높게 나와요. 왜냐하면 5년 단임을 해 가지고 대통령이 뭘 할 수 있겠느냐고 얘기를 해요. 이게 충돌이 되는 거예요. 그러니까 분산하고 4년 중임제가 충돌이 됐을 경우 이것을 어떻게 완화할 것이냐는 문제들을 같이 우리가 좀 종합적으로 봐야 된다, 하나만 달랑 해 놓고 나서 이게 퍼즐을 맞추려고 하면 집이 안 만들어져요. 그러니까,

□ 백운기 / 진행
지금 말씀하신 부분은 우리가 정부형태를 논의하면서 이제 대통령제, 내각제 또 이원정부제, 분권형 대통령제라고도 하죠. 그런 부분에 관해서 논의할 때 장단점별로 한 번 설명하면서 정리하도록 그렇게 하는 것이 좋을 것 같습니다. 잠깐 쉬었다 가죠. KBS <공감토론> 오늘은 개헌특집 시리즈 첫 번째로, 권력구조와 정부형태에 관해서 집중적으로 생각해 보고 있습니다. 이상수 전 장관, 연세대학교 김종철 교수, 고려대학교 장영수 교수, 명지대학교 김형준 교수 함께 하고 계십니다.

□ 백운기 / 진행
개헌에 관한 우리 국민들의 뜨거운 관심 문자 아주 많이 들어오는 걸로 반영이 됩니다. 청취자 분들 보내주신 문자 소개해 드리고 토론 이어가겠습니다.
휴대전화 뒷자리 6860 쓰시는 분입니다. “지적하신 대로 헌법을 바꾸면 모든 것이 다 해결될 것이라고 생각하는 분들이 정치권에서 개헌을 다루는 게 아닌가 안타까운 생각이 듭니다. 법은 모든 경우의 수를 다 조문으로 만들 수 없기 때문에 그런 대로 인정할 만한 법이 만들어졌으면 인간적인 양심으로 지키는 게 더 중요하다고 생각합니다.”
9555 쓰시는 분 “법 앞에서는 권력도 내려놓아야 하는데 현재 우리나라 법은 권력 앞에 법이 무릎을 꿇으니 그렇게 되지 않도록 법이 개정돼야 한다고 생각합니다.”
9944님 “문 대통령께서 국회 상황을 보면 입국하기 싫었을 것 같습니다. 외교국방만 챙기기도 힘든데 국회가 합의해서 총리를 선출해서 내치를 맡기는 게 더 나을 것 같습니다. 분권형 대통령제 찬성합니다.”
3991님 “개헌은 필요하다고 봅니다. 그러나 충분한 시간을 갖고 심도 있게 논의를 거쳐서 국민들의 지지를 받아야 된다고 생각하고 무엇보다도 헌법이 어떻든 간에 이를 잘 지키고 잘 따를 줄 아는 우리 국민들의 수준이 더 앞서야 된다고 생각합니다.”
닥터리고 쓰시는 분 “과거에서 미래로 가는 개헌이 이번 개헌입니다. 미래에서 한국이 어떤 국가로 성장할 수 있는가를 이번 개헌의 주요 주제의 하나로 봐야 한다고 봅니다.”
3539님 “아무리 좋은 헌법을 개정한다고 해도 정치권과 모든 국민이 헌법을 준수하지 않으면 큰 의미가 없을 것입니다. 헌법 개정은 모든 국민들의 공감을 이루는 방향으로 진행되고 보완됐으면 좋겠습니다.”
네, 문자로 참여해 주신 청취자 여러분께 감사드립니다.
그러면 정부형태에 관해서 한 번 토론해 보겠습니다. 지금 개념에 관해서 조금 차이는 보이셨지만 일단 대통령제냐 내각제냐, 분권형 대통령제냐, 이 부분이 가장 뜨거운 쟁점이 아닌가 싶습니다. 그런데 사실 30년 간 지나오면서 여러 번 개헌에 대한 시도도 있었고 또 공감대가 모아졌는데 그것들이 어떻게 보면 다 정부형태와 관련된 것들이 아닌가 싶습니다. 내각제를 약속하면서 김대중 정부가 탄생했을 때도 사실은 그 약속을 지키기 위해서는 내각제 개헌이 필요하지 않았습니까, 이상수 장관님? 그리고 또 노무현 대통령 당시에 원포인트개헌을 하려고 했던 것도 대통령제에 대한 변경이었으니까 그 부분이 가장 큰 관심이 될 수밖에 없는데, 이상수 대표님 생각하시기에 정부형태 지금 대체적으로 내각제는 조금 사라지는 방향으로 가고 있지 않습니까? 어떻습니까?

□ 이상수
저는 우선 현재 5년 단임제, 이것은 극복해야 된다고 생각합니다. 소통이 안 되고요. 권력이 사유화 돼 가지고 농단되는 것도 저는 5년 단임제, 더 나아가서는 제왕적 대통령제이면서 승자독식 구도라고 생각합니다. 정말 51%는 권력을 전부 갖게 되고 49% 얻은 사람은 권력을 하나도 갖지 않기 때문에 권력을 얻기 위해서 정말 죽기 살기로 싸우거든요. 제가 국회에 있으면서 보니까요. 국회가 민생을 위한 국회가 아니에요. 한마디로 말해서 다음 선거를 위한 베이스캠프입니다. 다음 선거를 위해서 싸우는 거예요. 그러니까 적대정치가 판을 치고 있고 거기에다가 지역구도라든지 진영논리가 작용하니까 완전히 싸움판이고 정말 탱자를 심어도 유자가 된다는 말도 있지만 좋은 국회의원 누가 들어가도 탱자가 되고 맙니다. 나는 그래서 이것 고쳐야 되겠다, 이제 혼자 하는 정치제도? 그것은 아니다, 함께 더불어 하는 것, 이런 것이 중요하다고 생각합니다. 지금 당장 우리 현재 정치를 보면 싸울 것 같으면서도 안 싸우고 지금 또 극복하고 나가지 않습니까? 저는 현재 이 4당 체제가 괜찮다고 봅니다. 그런데 단지 문제는 상대방의 선의의 기대하고 그냥, ‘이렇게 잘 흘러가겠지’ 하는 것은 나는 문제가 있다고 보고요. 아예 더 제도화하자, 아예 제도화해 가지고 연정도 할 수 있게 만들자, 그럴 때만이 불안정하지 않고 같이 싸우지 않고 서로 갈라 갖고 하는 정치가 될 것이다, 하는 그런 의미에서 5년 단임제보다는 차라리 분권형으로 가는 것이 좋겠다,

□ 백운기 / 진행
분권형.

□ 이상수
그리고 내각제는 가장 이상적인 책임정치라고 하지만 우리나라에 맞지 않는 것이 국민이 우선 별로 좋아하지 않는 것 같고요. 두 번째는 내각제는 정당을 매개로 하는 것인데 우리나라는 정당이 그렇게 아주 정체성을 갖는 그런 정당이 아니기 때문에 문제가 있고요. 그래서 내각제는 아직 이르고 그래도 분권형으로 가는 것이 그나마 낫다, 바꿔 얘기하면 통일, 외교, 안보는 대통령제로 하고 내치는 정말로 내각제식으로 해 가지고 쉽게 얘기하면 대통령제하고 내각제하고 합쳐놓는 것입니다. 합쳐서 하는 것이죠.

□ 백운기 / 진행
그러면 일단 오늘 함께 하시는 패널 네 분이 생각하시는 가장 바람직한 정부형태는 뭐라고 생각하시는지 먼저 한 번 듣고 토론을 해 봤으면 좋겠습니다. 이상수 대표께서는 분권형 대통령제를 가장 선호하시는 거죠?

□ 이상수
그렇습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 김종철 교수님은요?

□ 김종철
네, 금방 이상수 대표님께서 말씀하신 부분 중에 반은 공감을 하고 반은 이견이 있습니다. 공감하는 부분들은 지금 현재 우리 정부형태가 효율적으로 작동하지 못한다, 그리고 대통령이나 정치권력이 조금 사유화되고 부패된 측면들이 있다, 이런 부분은 현상적으로 존재하는 것이거든요. 그래서 저는 공감을 합니다마는, 그 원인을 헌법상 정부형태인 대통령제에서 나오는 것이다, 라고 하는 진단에 대해서는 저는 공감하기 힘듭니다. 권력이 사유화되는 것은 행정권을 남용해서 생기는 거거든요. 특히 국가권력의 첨병에 있는 법집행기관들, 검찰이나 경찰, 그다음에 국세청, 국가정보원, 이게 지금 대표적인 개혁의 대상이 되고 있지 않습니까? 그런데 가만히 들여다보면 이것은 어느 정부형태나 그 행정권을 행사하는 권력기관이 장악하게 되어 있는 것입니다. 내각제를 한다고 해서 이 기관들을 제대로 독립을 시키는 계획을 하지 않는다면 내각제 수상이 이 권력기관들을 통해서 권력을 얼마든지 사유화할 수 있습니다. 일본의 예를 보거나 이태리 예를 보면 충분히 그렇게 가능하다는, 이것은 정부형태 문제가 아니고 사실은 권력기관의 운영에 대한 우리 입법적 제도가 잘 정비되지 못해서 생긴 문제여서 착시현상이다. 그다음 현행 정부형태의 문제점들로 제왕적 대통령제, 조금 전에 권력의 사유화, 이런 것을 가지고 주로 이야기하는데 제도적으로는 절대 현행헌법이 대통령에게 제왕적 지위를 부여하고 있지 않습니다. 인사권이나 재정권, 여러 면에서 대통령이 집중된 권력을 가지고 있는 비교정치적인 그런 측면은 있지만 그게 다 우리 헌법에 보면 의회의 통제 하에 다 주어지게 되어 있습니다. 대통령의 인사권만 하더라도 헌법에 법률이 정하는 바에 의해서 하게 돼 있습니다. 대통령이 가장 중요하게 할 수 있는 행정부 2인자를 비롯한 행정부의 조각권도 다 국회의 동의를 받아서 하게 되어 있고요.

□ 백운기 / 진행
말씀 중에 죄송합니다. 지금 네 분 돌아가면서 바람직한 정부형태를 먼저 듣고,

□ 김종철
네, 제 요점만 정리해서 말씀을 드리면,

□ 백운기 / 진행
네, 결론을 말씀해 주시면,

□ 김종철
네, 현행제도에서 제왕적 현상이 보여 지는 것은 헌법제도상의 대통령제 정부형태에서 나오는 것이라기보다는 입법적으로 그런 권력기관들의 권력남용에 대한 통제장치나 절차적 정비가 안 돼 있고 국민들의 의식문화가 권위주의적 대통령제에 젖어 가지고 민주적 대통령제에 적합한 권력통제제도의 운영에 대해서 소홀하기 때문이지, 대통령제의 문제는 아니다, 그것은 내각제에서도 똑같은 현상이 지금 구조에서는 똑같이 생길 수 있다, 정부형태의 문제가 아니다,

□ 백운기 / 진행
그러므로,

□ 김종철
그러므로 현행 정부형태 자체의 문제라기보다는 이 부분에 있어서는 하위 정치제도의 선거제도나 정당제도의 개혁을 통해서 상당 부분 달성할 수 있고,

□ 백운기 / 진행
그러면 김종철 교수님은 현행대로 가자입니까?

□ 김종철
현행대로 가자기보다는 현행 대통령제의 골간을 유지하면서 그 문제점들을 아까 김형준 교수님이 말씀해 주시는데 대통령제의 기본은 의회의 권력과 대통령의 권력을 굉장히 적절히 분산해서 서로 상호 견제할 수 있게 하는 것이거든요. 그런데 지금 의회가 그 의회개혁의 걸맞은 노력들을 못하는,

□ 백운기 / 진행
죄송합니다. 말씀이 길어져서. 그러면 객관식으로 여쭤볼까요?

□ 김종철
네, 그러니까 현행 대통령제의 골간을 유지하면서 임기를 보완한다거나 그다음에 의회의 권력을 강화한다거나 사법제도나 감사제도를 강화해서 견제적 민주주의를 강화하는 방법으로의 개헌이 바람직하고 거기에 지방분권까지 획기적으로 진전시킨다면 충분히 현행 정부 형태와 그것이 개량된 모습으로서의 대통령제 하에서 저희들이 원하는 협치와 권력분점을 달성해 낼 수 있다는 게 제 생각입니다.

□ 백운기 / 진행
네, 그러니까 말씀하신 요지는 제가 이해를 다 했는데 아까,

□ 김종철
단답형으로 말하면 대통령제를 유지하면서,

□ 백운기 / 진행
대통령제를 유지한다, 그리고 나머지 부분으로 보완을 해야 된다,

□ 김종철
네.

□ 백운기 / 진행
알겠습니다.

□ 김형준
제가 보완 좀 말씀해도 되겠습니까?

□ 백운기 / 진행
네, 김형준 교수님.

□ 김형준
분권형 대통령제라는 용어가 다른 나라에 존재하나요?

□ 백운기 / 진행
잘 모르겠습니다.

□ 김형준
없습니다.

□ 백운기 / 진행
이원적 집정부제라는 얘기는 들어봤는데요.

□ 김형준
아니, 없습니다.

□ 백운기 / 진행
그것은 없습니까?

□ 김형준
분권형 대통령제는 우리가 만든 용어예요. 국민들에게 “내각제를 원하세요, 대통령제를 원하세요?” 그렇게 하면 거의 70%, 80%가 대통령제를 원합니다. 그런데 의원들의 입장에서 봤을 때는 가장 좋은 제도가 내각제도예요. 그런데 의원들은 내각제를 얘기를 할 수가 없는 상황이에요. 국민들이 엄청난 저항이 있고 국민들이 직접 대통령을 뽑겠다는 부분들, 그래서 만든 용어가 분권형 대통령제입니다. 엄밀하게 따지면,

□ 백운기 / 진행
그런데 저희가 배우기로는 프랑스 5공화국 헌법 같은 경우에는 이원적 집정부제라고 배우지 않았습니까?

□ 김형준
그것은 우리가 얘기하는, 우리와 조금 다릅니다. 그것은 개념이 좀 복잡해질 텐데 이런 얘기죠. 결국은 우리 대통령제가 갖고 있는 것 속에 내각제적인 요소를 혼합하자는 게 분권형 대통령제입니다. 그러니까 지금 이 장관님 말씀하신 것과 마찬가지예요. 대통령제와 내각제를 혼합하는 것인데 저는 결론적으로 얘기를 하면 그것은 우리가 의도한 만큼의 효과를 가져올 수가 없다고 보는 겁니다. 왜냐하면 지금 김 교수님 말씀에 동의하는 이유가 뭐냐 하면 지금까지도 우리가 대통령제가 제대로 작동되지 않은 그 근본적 원인은 대통령제를 채택해 놓고 내각제적으로 운용했기 때문에 문제가 됐다고 저는 봅니다. 그러니까 제 주장은 미국식의 순수대통령제로 가자는 겁니다. 철저하게. 거기에 자꾸 혼합을 시키려고 한다, 제가 거꾸로 물어봅니다. 내치를, 외치를 나누자고 하는데 대통령은 국민이 직접 뽑고 국방과 외교를 맡고 내치는 국회에서 뽑은 총리가 한다? 그게 과연 가능할 거라고 보세요? 예를 들어서 충돌했을 경우에는 어떻게 합니까? 여소야대 상황 속에서 총리가 예를 들어서 야당에서 나온다고 하면 그게 저절로 협치가 이루어, 그것은 제가 볼 때 우리가 해 보지 않은 실험을 가지고 너무나 지나치게 많은 효과를 가져온다, 차라리 순수대통령제를 해서 4년 중임제로 하고 의회의 권한을 강화시키고 선거제도를 바꿔서, 이렇게 해서 자유롭게 정당 간의 교차가 이루어지는 것이 오히려 나은 것이지, 오스트리아 식의 이원집정제를 해 가지고, 저는 저 개인적으로 생각할 때 21세기의 외치와 내치가 구분이 될 수 있을 거라고 생각하시는가, 이런 데 대해서 말씀드리고 싶습니다.

□ 백운기 / 진행
장영수 교수님, 개헌 쉽지 않겠는데요?

□ 장영수
지금 이 문제에 대해서 각자의 입장이 굉장히 강하기 때문에 충돌하는 부분들이 많이 나타나고 있는 것 같습니다. 그런데 일단 원점으로 돌아가 가지고 나라마다 대통령제로 성공하는 나라도 있고 의원내각제로 성공하고 있는 나라도 있고 또 의원내각제가 실패해서 프랑스처럼 이른바 이원정부제로 가서 또 나름대로 안정됐다, 성공했다고 평가하는 나라도 있습니다. 그랬을 때 그 각각의 장단점들이 틀림없이 있거든요. 대통령제는 대통령제대로 어떤 대통령의 리더십 그리고 의회에 있어서의 여러 가지 상황에도 불구하고 국정의 안정을 유지한다, 이것을 일반적인 장점으로 얘기합니다. 의원내각제에 있어서는 민주성과 책임성이 장점이고. 그리고 이원정부제 같은 경우는 그 장점의 결합을 시도하고 있는 것인데 바이마르처럼 단점의 결합으로 나타난 위험성도 있다, 하지만 잘만 하면 프랑스처럼 성공할 수도 있다, 문제는 우리의 경우입니다. 즉, 우리의 현실적인 조건 속에 있어서 가장 바람직한 것이 무엇이고 또 성공확률이 높은 게 뭐냐, 이렇게 얘기를 한다면 일단 성공확률로만 따지자면 대통령제가 높습니다. 왜냐하면 대통령제에 대해서는 수십 년 동안 경험을 하면서, 이 대통령제의 가장 큰 단점이라면 독재화의 문제인데 이 독재화를 어떤 식으로 견제하는지에 대한 노하우를 축적했거든요. 그런데 장기적으로 우리에게 필요한 게 뭐냐고 묻는다면 얘기가 또 달라집니다. 그것은 왜 그러냐면 우리는 무엇보다도 통일을 생각을 해야 되는데 통일 이후의 시스템으로서 남북한의 사회통합을 위해서는 승자독식의 대통령제보다는 오히려 사회통합을 위해서는 각자의 지분을 나눌 수 있는 의원내각제가 훨씬 더 유리하다고 하는 것이 일반적인 평가거든요. 그런데 지금 당장 의원내각제를 도입하기에는 전제조건들이 갖춰져 있지를 못합니다. 일단 정당이 안정돼 있지를 못하고 의원들에 대한 정당들의, 국민들의 신뢰가 너무 낮습니다. 이러다 보니까 의원내각제를 못하는 상황에서 그렇다면 일종에 좀 이런 조건들을 갖춰가면서 의원내각제로 장기적으로 나아가기 위한 징검다리로서 이원정부제 내지 분권형 정부형태를 선택해 보는 것은 어떠냐, 이게 하나의 대안이 될 수 있다고 저는 생각을 합니다. 그리고 용어의 문제와 관련해서 김형준 교수님께서는 달리 표현하셨지만 실제로 프랑스 같은 경우에 반대통령제 혹은 준대통령제라는 표현은 일반적으로 많이 쓰고 있고요. 그리고 이러한 혼합형 정부형태를 무엇이라고 이름 붙이느냐에 있어서는 사실 대통령제, 의원내각제의 문제보다는 결국은 이원정부제 내지는 이원집정부제라고 하는 용어가 국민들에게 낯설어 가지고 이것을 조금 더 친근한 용어로 바꾸기 위해서 분권형 대통령이라고 하는 표현을 쓴 것은 아마 맞을 겁니다. 그런데 문제의 핵심은 그런 용어가 아니라 실제 우리의 경우에서 어떤 것이 더 적합한 것이냐, 최종적으로 한 가지 덧붙이고 싶은 것은 그런데 결국은 국민이 선택하고 결정할 문제다, 결국 대통령제를 주장하는 사람은 주장하는 사람대로 혹은 이원정부제 내지 분권형을 주장하는 사람들은 각각 “이러이러한 점 때문에 이게 우리에게 좋습니다.” 라고 국민들을 설득해야죠. 대통령도 마찬가지고 국회도 마찬가지일 겁니다. 그런데 그것은 어디까지나 설득이지 결국 국민이 결정하면 대통령도 그렇고 국회도 그렇고 따라야 된다, 국민을 이기려 해서는 안 된다, 그게 제 결론입니다.

□ 백운기 / 진행
그러면 장영수 교수님께서는 선호하는 정부형태는 분권형 대통령제다, 이렇게 볼 수가 있겠군요. 그러면 일단 네 분 의견을 들어보니까요. 김형준 교수님께서는 미국식 순수대통령제, 장영수 교수님은 분권형 대통령제인데 의원내각제를 염두에 둔 분권형 대통령제라고 볼 수 있습니다. 그리고 김종철 교수님은 현행 대통령제인데 임기는 별개로 한다, 임기는 따로 논의할 필요가 있는 현행 대통령제를 고수할 필요가 있다, 그리고 이상수 대표님께서는 분권형 대통령제, 각자 선호하는 정부형태를 밝혀주셨는데 이제 네 분이 토론을 해 주시는데요. 지금까지 제가 발언시간은 별로 규제하지 않았습니다만, 입장이 서로 다른 부분을 가지고 토론하실 때는 발언시간을 지켜주셔야 공평한 토론이 될 수 있습니다. 1분 30초씩 드리겠습니다. 먼저 이상수 대표님께서 분권형 대통령제를 선호한다고 말씀하셨는데 김형준 교수님께서는 분권형 대통령제는 이런 점 때문에 반대한다고 하셨는데요. 설득을 한 번 해 주십시오.

□ 이상수
보통 분권형에 반대하면서 대통령제를 주장하시는 분들은 나아가서 또 4년 중임제를 주장하거든요. 그런데 미국을 의식하면서 얘기하는 경우가 많아요. 그런데 이런 헌법제도는 제가 볼 때 역사적인 조건 또 환경 같은 것을 따져서 판단해야 될 텐데 미국은 말입니다. 대통령이 이렇게 집권해도 우선 강한 의회가 있고 또 사법권도 굉장히 강하고, 또 연방제 하에서 주정부가 있어서 대통령이 주에 대해서는 관여하지 못하고 또 독립된 위원회가 있어서 독립된 위원회는 독자적으로 돌아가기 때문에 대통령이 되더라도 전권을 행사할 수가 없습니다. 자기 스스로 대통령이 됐을 때 내가 협치를 한다고 생각하지, 혼자 할 수 있다고 보지 않거든요. 그런데 우리나라 같은 경우는 대통령이 되면 모든 것을 다 할 수 있다고 생각하고 국민들도 대통령이 되면 마치 왕을 뽑는 것처럼 생각하는 경향이 있어요. 그리고 특히 우리나라 같은 경우는 여당을 완전히 장악하고 모든 권력기관을 장악하기 때문에 무소불위의 권한을 행사할 수 있는 것이죠. 그래서 우리나라와 같은 이런 상황에서 대통령제를 계속 한다는 것은 강력한 한 개인이 계속해서 정권을 농단하는 그런 결과를 초래하기 때문에 제도를 바꿔서 함께 하는 정치, 더불어 하는 정치를 해야 한다는 것을 저는 강조하고 싶다는 거죠.

□ 백운기 / 진행
네, 김형준 교수님 반론하십시오.

□ 김형준
미국의 대통령제가 우리가 다르다고 지금 많이 얘기를 하고 있는데요. 제도가 운영되는 권력의 원리는 같아요. 지금 장관님께서 말씀하신 것처럼 우리가 상황이요. 아니, 정당이 정당답지 않고 국회가 국회답지 않은데 그런 상황에서 분권형 대통령제를 채택을 한다는 게, 그것은 저는 연목구어라고 봅니다. 왜냐하면 대통령 한마디에 집권당이, 지금 생각을 해 보세요. 지금 여당이 야당 할 때는 정말 정부에 대한 견제를 많이 했었는데 자신이 여당이 되니까 무조건 정부를 옹호하지 않습니까? 우리가 문제가 뭐냐 하면 내각제적인 요소가 있다 보니까 집권당은 무조건 여당을 옹호해야 되고 야당은 무조건 정부를 반대해야 된다, 이게 너무 익숙해 있는 상황이에요. 이런 상황 속에서 또 다시 그 권력을 내치, 외치로 구별해 가지고 가져간다는 것은 제가 볼 때는 그 효율성 면에서 봤을 때 굉장히 어렵고 오히려 그것보다는 철저하게 대통령에게 권한을 주면서도 견제 받는 이런 것이 효율성 면에서 볼 때는 오히려 나은 거다, 그러니까 우리가 어떠한 제도가 나오면 그 제도의 정책적 효과의 부분들을 면밀하게 보는 것과 어떤 익스펙트, 기대를 가지고 보는 것은 분명히 다를 수밖에 없는데, 그래서 국회와 정당이 현재 같은 상태에서는 내각제적으로 포함이 된 분권형 대통령제는 오히려 더 위험해질 수도 있다는 것을 저는 말씀 좀 드리고 싶습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 지금 현재 김형준 교수님, 김종철 교수님께서 같은 입장이라고 할 수가 있고요. 이상수 대표님과 장영수 교수님이 분권형 대통령제 입장이시니까 장영수 교수님 반론 듣고 그다음에 김종철 교수님 의견 듣겠습니다.

□ 장영수
네. 일단 두 가지로 말씀을 드리겠습니다. 하나는 실제 미국과 우리나라의 유사점과 차이점을 얘기를 한다면 결국 정치제도적인 차이도 있고 정치의 문화의 차이도 있거든요. 정치제도는 같게 만들 수 있습니다. 하지만 정치문화가 단기간에 그렇게 바뀌겠느냐. 미국에서도, 제왕적 대통령제라는 말 우리나라에서 처음 만든 것 아닙니다. 미국에서 쓰던 말을 우리가 가져다가 사용하고 있는 거거든요. 미국에서조차도 그런데 우리나라의 경우에 있어서는 이게 더 심각한 것이 어떤 왕조시대의 전통 내지는 독재의 경험, 이런 것에 익숙해 있는 사람들이 아직도 많이 있다는 것이 최근 태극기집회나 이런 것에서 확인되고 있지 않습니까? 이런 상태에서 과연 제왕적 대통령이라는 인식 자체가 문화 자체가 쉽게 불식될 수 있겠느냐, 그게 첫 번째 문제고요. 그리고 두 번째로는 김형준 교수님께서 아까 말씀하셨을 때 과연 이렇게 내치, 외치 나눠지겠느냐, 그런데 지금 우리 이것을 역사적으로 되짚어보면 절대문주주의에 있어서는 입법권, 집행권, 사법권이라고 하는 것도 군주 혼자가 사실상 다 쥐고 있습니다. 그런 것을 필요에 의해서 권력분립을 시킨 거거든요. 그럼으로써 갈등도 많이 생기고 혼란도 많이 있지만 결국은 국민의 인권을 위해서는 이게 필요하다, 권력의 오남용을 방지하기 위해서 필요하다거든요. 지금 현재 우리가 분권과 협치를 얘기하는 것은 분권과 협치가 쉬울 것이기 때문이 아니라 필요하기 때문입니다.

□ 백운기 / 진행
네, 이제 김종철 교수님께 넘기겠습니다.

□ 김종철
네, 지금 논점이 약간 교차하고 있는데요. 대통령제의 성공적인 사례가 미국이라고 해서 저희가 대통령제는 미국식대로만 무조건 해야 된다, 저희는 그런 차원이 아니고 우리는 우리식의 대통령제를 발전시켜 왔습니다. 그러니까 한국형 대통령제가 지금, 특히 87년 이후에 30년의 경험을 축적하면서 여러 가지 부작용도 많았지만 긍정적인 효과를 지금 달성해 왔다는 거예요. 저희들은 좀 더디지만 오랫동안의 경험을 통해서 성취를 해 오고 있는 부분들, 핵심적인 게 뭐냐 하면 최소한 행정권을 가지는 정부수반은 국민들이 직접 뽑고 그것에 대해서 우리가 분명한 단죄를 할 수 있다는 엄청나게 소중한 경험을 얻은 겁니다. 그런데 이 경험은 저는 대통령제가 가지는 장점이고 이 장점을 유지시키는 것이 장 교수님 표현을 빌리자면 지금 우리 현재 상황에 필요한 것이다, 이렇게 봅니다. 그런데 이게 내각제나 내각제에 기반한 이원집정부제 형태를 한다고 하면 이것은 한마디로 하면 국회의원의 국회의원을 위한 국회의원의 정부형태입니다. 이것은 국민들이 직접 정부수반을 뽑지를 않습니다. 간접적으로 정당에서 뽑게 되어 있습니다. 그래서 정당이 과두제로 흐르면 국민들이 이것을 통제할 수 있는 방법이 선거, 의회가 해산되거나 선거가 4년 주기로 돌아오는 그때 방법밖에 없다는, 그리고 정당이 장악되고 있는 상황에서 그것들을 방지할 수 있는 방법이 없다는 겁니다. 국민들이 왜 대통령제를 선호하느냐, 국가권력을 직접 행사하는 권한들에 대해서는 국민들이 직접 선출권을 가지겠다는 것이고 이것은 87년의 성과물이고 30년의 오랜 경험에서 우리가 성취한 것이기 때문에 지금 국민들의 판단이 옳다, 이렇게 보는 것입니다.

□ 백운기 / 진행
네, 네 분 입장 들었는데 서로 손을 드십니다. 그러면 한 분씩 더 반론기회를 드리겠습니다. 장영수 교수님 먼저 말씀하시죠.

□ 장영수
네, 지금 김종철 교수님 말씀하신 것이 분권형이 아니라 내각제에 대한 설명이 돼 버린 그런 부분이 있기 때문에, 분권형이라고 하는 것은 대통령은 국민이 직선하고 그리고 그러한 대통령이 국정의 한 축을 담당하는 것인데 지금 그게 불가능한 것처럼 말씀하셨기 때문에 그 부분에 있어서 오해가 있을까 봐 정정하려고 합니다.

□ 백운기 / 진행
그러면 이상수 대표님께 먼저 좀 여쭤보겠습니다. 이상수 대표님 생각하시는 분권은 어떻게 나누는 겁니까?

□ 이상수
나는 가끔 참 답답한 것이 분권하자, 협치하자고 하면서 실제 내용을 들여다보면 대통령한테 모든 것을 맡기자는 식으로 해서 분권을 반대하는 논리가 되고 만다는 말씀입니다. 저는요. 분권을 진정으로 하려면 그 분권이라는 것은 한 사람한테 권력을 맡기지 말고 여러 사람이 같이 하자는 겁니다, 한마디로 해서. 권력을 동시에 같이 공유하면서 행사하자는 거거든요. 그게 한마디로 해서 분권입니다. 또 그것이 협치입니다.

□ 백운기 / 진행
그럼 누구누구가 나누는 겁니까?

□ 이상수
대통령 혼자 하지 마시고 예컨대 내각제로 한다든지, 그러니까 다시 말씀드린다면 내치는 내각제 식으로 가면서 총리 중심으로 정당 중심으로 간다고 치고 통일외교안보 부분은 직선제로 대통령을 뽑아 가지고 대통령한테 맡기는 것이죠. 그럼 바로 총리와 대통령이 나눠 하는 것이죠. 지금은 말입니다. 우리나라 제도는 총리한테 무슨 책임총리를 한다고 하지만 안 되고 있잖아요. 그러니까 진정으로 총리하고 대통령하고 나누어서 해라, 하려면 제도를 바꿔서 분권형으로 가야 된다는 거죠.

□ 백운기 / 진행
그럼 총리는 다수당의 대표가 되는 겁니까?

□ 이상수
총리는 다수당의 대표로서 내치를 맡게 되겠죠. 대통령은 선출에 의해서 되고 정당을 떠나서 통일외교안보를 맡는 것이 되겠죠.

□ 백운기 / 진행
네. 그러니까 권한을 분산하기 위해서 대통령은 예를 들어서 국민이 직접 선출한 대통령이 외치를 맡고 그다음에 내치는 국회에서 선출한, 그러니까 다수당의 대표가 내치를 담당하고,

□ 이상수
간단하게 설명하면요. 초기에 핀란드가 대통령을 뽑아서, 국민이 대통령을 직접 뽑기를 바라니까 뽑아서 통일외교안보만 맡겼습니다. 그 당시 핀란드는 소련 같은 외국의 침략에 대해서 약간 두려움이 있었거든요. 그런데 대신에 내치는 내각제처럼 총리를 다수당이 뽑도록 해 가지고 내치를 하되, 잘못하면 아웃시키는 거예요, 그때그때. 그러니까 내치에 관해서는 잘못하면 아웃일 수가 있고 외치에 관해서는 상당히 안정이 요구되기 때문에 대통령을 뽑아서 일정한 기간 맡긴다는 그런 제도죠, 한마디로.

□ 백운기 / 진행
김형준 교수님, 이렇게 해서 권한을 좀 나눠보자는 말씀이신데.

□ 김형준
권한이 나눠진다고 협치가 저절로 생긴다면 얼마나 좋겠어요. 아주 극단적 상상력을 한번 동원해 보겠습니다. 대통령은 문재인이고 총리는 야당이 해서 홍준표를 총리로 만들어 놨다고 가정을 한 번 해 보세요. 얼마든지 있을 수 있는 얘기입니다. 그것이 원만하게 돌아갈 수 있을 것이냐, 저는 그럴 경우 대통령이 국민들로부터 직접 권한을 받았는데 이것 지금 의회에서 선출된 총리가 충돌이 됐을 때 플랜B는 뭐냐, 그것에 대한 얘기는 전혀 없어요. 그냥 분산만 시켜 놓으면 이것이 함께 가는 정치가 될 수 있다는 부분인데요. 임페리얼 프레지던시, 제왕적 대통령이 1970년대에 미국에서 나온 용어인데요. 보세요. 미국에는 입법권이 의회한테만 있습니다. 그리고 예산편성권을 의회가 갖고 있습니다. 감사원을 의회가 갖고 있어요. 그럼에도 불구하고 제왕적 대통령을 얘기하는데 우리는 입법권이 지금 정부하고 의회하고 같이 있습니다. 예산편성권 정부가 갖고 있습니다. 그리고 감사원 정부가 갖고 있어요. 이런 막강한 힘을 갖고 있는 대통령제 속에서 거기서 내각제적인 요소 단지 몇 가지만 해서 분산됐다고 그래 가지고 저절로 협치가 이루어진다? 오히려 그것보다는 현재 대통령제 속에서 우리가 부족했었던 입법권 의회에게 주고 감사권 의회에게 주고 예산편성권 의회에 주고 그리고 더불어서 지금도 우리가 인사청문회제도 더 강화시키면 그것이 분산이 되는 거예요. 그렇게 하는 것이 오히려 효율적일 수 있다고 저는 보는 겁니다.

□ 백운기 / 진행
네, 김종철 교수님.

□ 김종철
네, 총론에서는 김형준 교수님하고 이상수 대표님 말씀에 공감하는 바가 있지만 각론에서 조금 시정이 필요한 부분이, 우리나라 헌법에 입법권을 정부하고 국회가 공유하고 있지 않습니다. 정부가 법률안 제출권은 있지만 입법권은 엄연히 국회에 있고요.

□ 김형준
아니, 미국에는 제출권조차가 없죠.

□ 김종철
네, 그러니까 여하튼 그것을 입법권을 공유한다고 할 수가 없죠. 그다음에 예산편성권도 정부가 예산편성해서 제출하는 권한이 있지 예산확정권은 엄연히 의회가 가지고 있습니다. 다만, 이 부분에 있어서는 의회권력이 더 강화돼야 된다는 필요성은 있지만 사실관계 측면에서,

□ 백운기 / 진행
우리 헌법에 입법권은 국회에 속한다고 명시하고 있죠.

□ 김종철
네, 다음에 이원정부제에 대해서 우리 이상수 대표님은 너무 조금 관념적이시지 않나. 핀란드나 오스트리아의 경우는 전문가들의 분석에 의하면 제도적으로는 그렇게 돼 있지만 현실적으로는 그렇게 분권적으로 작동하지 않습니다. 오스트리아 같은 경우는 소위 외교국방에 대해서는 대통령이 행사하고 그다음에 일반 행정에 대해서는 총리가 한다고 돼 있지만 대통령이 1년 정도 공백이 되어도 아무도 아쉬워하지 않을 정도로 대통령의 지위가 유명무실화 돼 있어요. 그것은 왜냐하면 이 분야의 전문가인 우리 박명림 정치학교수의 분석에 의하면 유럽은 집단안보체제로 되어 있어서 외교국방과 관련돼서 독자적으로 소국들이 할 수 있는 기능이 별로 없다는 겁니다. 여하튼 거기에 있어서 정부형태로 제도적으로는 그렇게 돼 있지만 운영은 내각제적으로 운영된다는 것을 분명히 해야 될 것 같아요. 이것은 사실관계에 관한 문제가 있기 때문에 저희들이 분명히 해야 될 것 같습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 장영수 교수님 발언 순서지만 이상수 대표님 잠깐,

□ 이상수
쉽게 이해해서도 지금 국민들은 대통령 혼자 하지 마시고 총리는 좀 경제전문가를 뽑아서 총리가 전담해서 하면 좋겠다는 얘기를 하는데 실제로 그렇게 안 됐잖아요. 대통령이 “그렇게 하겠습니다.” 해 놓고 책임총리를 뽑아놓고도 자기가 다 하지 않습니까? 한마디로 그런 제도를 바꾸자는 얘기입니다. 정말 총리는 내치를 하되, 진짜 전문가가 와서 제대로 하다가 안 되면 또 국민이 아웃시킬 수 있죠. 대통령은 국민이 뽑아 가지고 통일외교 전담시킨다는 그런 의미의 얘기입니다. 그런데 아까 대통령제를 주장하신 분 두 분 다 분권형이 관념적이라고 말씀하시고 또 그것이 가능하겠느냐고 하는데 저는 반대로 학자들이 너무 관념적인 것 같아요. 제가 얘기하고 싶은 것은 이래요. “지금 현재 모든 사회가 융합적으로 가는데 경제하고 통일하고 구분해 가지고 통일문제는 대통령이 맡고 경제는 내치로 총리가 맡을 수 있습니까?” 라고 하는데 저는 충분히 가능하다고 봅니다. 가능하고요. 문제는 주도권을 누가 쥐느냐는 문제입니다. 결정권이 아닙니다. 통일문제는 대통령이 주도권을 갖고 하시고 경제문제는 총리가 하도록 하고 또 만일에 문제가 생기면, 우리는 제도를 뒀어요. 정책심의위원회를 둬 가지고 통일문제가 생기면 통일심의위원회에서 같이 논의해 가지고 결정하는 겁니다. 그러니까 나는 그런 문제를 극복할 수 있는 수단이 있기 때문에, 혼자 하면 안 된다는 거예요. 혼자 하는 제도를 바꿔야 됩니다.

□ 백운기 / 진행
네, 알겠습니다. 장영수 교수님 의견 듣겠습니다.

□ 장영수
지금 분권형이라고 하는 것에 대해서 선입견들이 상당히 많은 것 같습니다. 그리고 오해도 많고요. 사실 조금 전에 김종철 교수님이 얘기했었던 오스트리아 같은 경우는 엄밀하게 얘기하자면 분권형이 아닙니다. 왜냐하면 조문상으로는 분권형처럼 돼 있지만 관례상으로 대통령으로 선출된다면 자기가 이제 대통령 역할 안 하겠다, 그러니까 헌법이 사실상 사문화되면서 의원내각제로 운영되고 있는 게 오스트리아의 현실입니다. 그렇기 때문에 그것을 그런 식으로 말을 하는 것은 적절치가 않고, 그런데 핀란드 같은 경우에 있어서는 헌법개정이 중간에 1997년인가 있었는데 그 전과 후가 상당히 다릅니다. 그 전에는 대통령의 권한이 굉장히 강력했다가 주변에 의원내각제 국가들에 비해서 우리가 좀 뭐가 그렇지 않느냐고 해 가지고 헌법을 개정하면서 대통령의 권한을 많이 축소시켰습니다.

□ 백운기 / 진행
그 이유가 특별히 있었습니까? 조금 경제적으로 어려웠나요?

□ 장영수
그런 것은 아니고 EU의 영향이 제일 컸었다, 이런 식으로 얘기를 하고 있습니다.

□ 이상수
초기에는 소련이나 다른 나라의 외침에 대한 걱정이 많았는데 점차 그런 것이 없어지면서 대통령의 권한을 약화시키는 제도로 바뀌었죠.

□ 백운기 / 진행
그랬군요. 네, 계속해 주십시오.

□ 장영수
그런데 그럼에도 불구하고 외교권이나 이런 것들이 예컨대 프랑스 같은 경우에 있어서는 외교나 국방에 관한 것은 대통령, 이런 식으로 딱 정해졌다면 핀란드 같은 경우는 협의해서 해라, 다시 말하면 그것조차도 따로 하는 게 아니라 같이 협의해서 결정해라, 이런 식이고 프랑스가 조금 대통령의 권한이 강한 편이라면 핀란드가 약한 편이고 혹은 포르투갈 같은 나라는 그 중간에 있는 편이고요. 물론 구체적인 운영에 따라, 미국 같은 경우도 그렇지 않습니까? 강한 대통령, 약한 대통령 해 가지고 의회의 관계가 달라지는 것처럼 프랑스나 포르투갈이나 이런 나라들도 그때그때의 대통령의 카리스마에 따라 달라지긴 합니다. 하지만 여기에 있어서 우리가 어떤 하나의 확정된 모델을 가지고 분권형은 이거다, 라고 생각할 필요는 없습니다. 그러니까 그 점을 분명하게 하고 싶습니다.

□ 백운기 / 진행
알겠습니다. 바람직한 정부형태를 놓고 토론해 봤습니다. KBS <공감토론> 함께 하고 계십니다.

□ 백운기 / 진행
청취자 분들 문자 소개해 드리고 토론 이어가겠습니다.
휴대전화 7656 쓰시는 분 “옳은 일을 하려고 하면 대통령 힘이 약하고 비리나 나쁜 쪽에는 대통령 힘이 너무 센 것 같습니다. 과거에 내각제도 해 봤지만 나라가 쑥대밭 되지 않았습니까? 대통령제 이제 자리 잡으려고 하는데 둔갑 좀 하지 않았으면 좋겠습니다.”
6362님 “토론 들으면서 배워야 되겠습니다. 분권과 협치할 수 있는 무엇이 알맞은 정부형태인지 집중하면서 토론 계속 들어보겠습니다. 제도도 중요하지 통치자의 가치관도 중요하고, 그렇지만 그 사회를 구성하는 국민의 의식이 더욱 중요하다는 생각입니다.”
0898님 “국회도 잘못하면 해산하는 법을 꼭 만들어야 합니다. 무능한 국회의원 너무나 많습니다. 국회의원 국민소환제 꼭 했으면 합니다.”
김종욱 청취자님 “대통령 중임제로 했으면 좋겠고요. 대통령 선거할 때 러닝메이트로 국무총리를 같이 선출해서 국방외교안보는 대통령이, 내치는 총리가 책임지는 것으로 하면 좋겠다고 생각합니다.”
6499 쓰시는 분 “국민의 주권과 권리를 수호하는 권력과 특권을 분산해야 합니다. 국민이 동의를 한 헌법개정이 필요합니다.”
8351님 “내각제 일본 보면 모릅니까? 내각제는 선거도 임기가 없고 국회를 해산할 수 있습니다. 1년도 안 돼서 잘립니다. 그러니 권력기관이 줄을 서지 못합니다. 대통령제는 군주제입니다. 미국 이외에는 다 실패했습니다. 대통령제는 그 당시 유럽국가가 모두 왕권제였기 때문에 왕 대신 만든 거라고 생각합니다. 역사가 오래 된 한국하고는 맞지 않습니다.”
3699님 “개헌논의, 진보정권 10년 이후 보수정권 10년, 대내외 정책 지속성 사라졌고 지금은 개혁의 초입에 있습니다. 전 정부의 지속성을 추구하는 새로운 헌법이 반드시 필요하다고 봅니다.”
끝으로 박건호 청취자님 “더불어 정치, 말은 좋지만 사실 아직 우리 국민들은 과정의 협치보다 해답을 주는 정치, 리더십 정치를 바라는 것 같습니다. 국민 눈치도 좀 보면서 통치를 하기 바라고요. 우리 현실에서는 4년 중임대통령제가 답인 것 같습니다.”
네, 문자로 참여해 주신 청취자 여러분 감사드립니다.
정부형태 권력구조에 대해서 토론을 집중적으로 하고 있는데요. 오늘 선거제도도 논의를 하려고 했는데 시간이 충분할지 모르겠습니다. 만약에 오늘 다 매듭짓지 못하면 이다음 번 토론에 또 이어서 하도록 하고요. 정부형태와 관련해서 조금 더 얘기를 해 보죠. 지금 네 분 패널께서 대통령제에 관해서는 전부다 의견이 같으시고요. 장영수 교수님, 이상수 대표님께서는 분권형을 선호하시고 또 김형준 교수님은 순수한 미국식 대통령제가 차라리 낫다, 김종철 교수님은 현행 대통령제를 그대로 하되, 임기는 다르게 해 보자는 입장이죠.

□ 김종철
저도 미시적으로 의회의 권력을 좀 더 강화시키고 견제권을 더 강화시키는 그런 방향으로 개헌요소는 있다고 봅니다.

□ 백운기 / 진행
그러면 분권형에 가까운 대통령제입니까?

□ 김종철
분권형에 가깝다기보다 저는 순수,

□ 백운기 / 진행
순수에 가까운?

□ 김종철
좀 더 강화된 그런,

□ 김형준
2007년도 1월 달에 노무현 전 대통령이 원포인트개헌을 얘기를 했습니다. 이게 두 가지 차원에서 우리가 오늘 논의와 연결이 되는데요. 하나는 뭐냐면 우리가 선거주기가 맞지 않는다, 5년 단임으로 하다 보니까 국회의원 선거가 맞지 않고, 그러다 보면 매번 여소야대가 되다 보니까 국정이 굉장히 불안정하게 돼서 이 선거주기를 좀 맞췄으면 좋겠다, 그래야지 안정성, 이것은 대통령의 권한 집중과는 전혀 상관없는 다른 차원에서의 문제였단 말이죠. 그래서 지금 선거제도가 우리가 개헌이 나오면서 연결될 수밖에 없는 이유가 뭐냐 하면 정부형태가 어떤 형태가 되는가하고 선거제도는 정당체제와 직접적으로 연관이 될 수밖에 없습니다. 그래서 대통령제를 채택을 하면서 양당제가 좋으냐 다당제가 좋으냐 라는 그런 논의가 하나가 있고 내각제 속에서는 다당제가 되더라도 얼마든지 연정 형태가 되기 때문에 그렇게 크게 문제가 되지 않고 그렇게 되는 이유가 뭐냐면 선거제도가 비례대표를 강화시키는 연동형이라는 그런 선거제도 형태가 다반사가 되기 때문에 쉽게 해서 다당체제가 오고 거기서 서로 연정이 온다는 거죠.

□ 백운기 / 진행
교수님, 잠깐만요. 지금 선거제도로 넘어가기 전에 정부형태와 관련해서 한 번만 더 집어볼 게 임기가 걸려 있지 않습니까?

□ 김형준
네, 그렇습니다.

□ 백운기 / 진행
그 부분 잠깐 얘기하고 선거제도로 가죠. 그러면 지금 분권형을 하더라도 현행 5년 단임제는 바뀌는 게 낫겠다고 생각하시는지, 왜 그렇다고 보시는지, 그리고 그렇다면 임기는 어떻게 하는 게 좋겠는지 이 부분을 들어보고 선거제도로 갔으면 좋겠습니다. 이상수 대표님은 분권형으로 가더라도 현행 5년 단임은 바뀌어야 된다고 생각하십니까?

□ 이상수
물론이죠. 5년 단임제는 정권의 연속성도 정책의 연속성도 기하기가 쉽지 않고요. 그 자체가 지금 선거법하고 맞물려 가지고 완전히 독식체제로 가기 때문에 바뀌어야 된다고 보는 것이죠.

□ 백운기 / 진행
어떻게 바뀌는 게 좋겠다고 생각하십니까?

□ 이상수
저는 분권을 하기 위해서는 지금과 같이 대통령 혼자서 모든 것을 다 이렇게 좌지우지하는 제도는 이제 극복돼야 된다, 더불어 함께 해야 된다, 쉽게 얘기해서 우선 집행권도 대통령하고 총리하고 나눠서 가져라,

□ 백운기 / 진행
임기는요.

□ 이상수
저는 대통령의 임기는 6년 단임을 하는 사람도 있고 또 4년 중임제 하는 사람도 있고, 그 임기는 저는 별로 중요하지 않다고 생각합니다. 물론 대통령하고 총리하고 확실히 경계를 짓고 권한을 나누는 것이 중요하지, 저는 임기는 별로 문제 안 된다고 생각하고 아까 말씀하시기를 무슨 주기가 다르니까 문제가 있다고 하는데 저는 오히려 주기가 달라 가지고 분점이냐 단점이냐 하는 것이, 또 의미가 다 있어요. 그래서 굳이 얘기한다면 대통령제를 취하면서 다당제를 취한다는 것은 조금 문제가 있습니다. 대통령제 하에서는 보통 양당제를 추진하죠. 그리고 우리가 분권형에서는 다당제를 추구하고 연정을 추구한단 말씀입니다. 그런 의미에서는 내가 볼 때 대통령제를 주장하면서도 다당제를 주장하는 것은 제가 볼 때는 자체 모순이죠.

□ 백운기 / 진행
네, 그러면 임기는 그렇게 중요하지 않다고 말씀하셨는데, 아까 말씀하신 것처럼 외치를 담당하는 대통령은 국민이 직접 선출하고 예를 들어서 내치를 담당하는 총리는 다수당의 대표가 된다고 한다면 양당제가 성립이 됐을 때 대통령과 총리가 당직이 다를 수도 있겠군요?

□ 이상수
그렇습니다.

□ 백운기 / 진행
그래도 큰 문제는 없다고 보십니까?

□ 이상수
문제가 없는 것은 아니고 그런 문제는 어떤 제도를 하든지 다 생깁니다. 그런데 오히려 생겼을 때 극복하는 방법은 저는 분권형이 낫다는 얘기를 하고 싶어요.

□ 백운기 / 진행
그렇게 하더라도 권한을 분산시키는 것이 더 중요하다. 네, 임기문제 같이 한 번 생각해 보겠습니다. 김형준 교수님.

□ 김형준
네, 저는 임기는요. 순수대통령제를 채택을 하고 있다면 저는 당연히 4년 중임제를 하고 그리고 국회의원과 대통령의 임기, 선거주기를 마치면서 저는 이 기회에 대한민국 국회의원의 임기를 2년으로 줄였으면 좋겠습니다. 그래서 중간에 나름대로 얼마든지 국회가 문제가 있다면 2년 정도 지나고 나서 바꿀 수 있다, 이게 굉장히 혼돈이 온다고 생각하는데 그렇지 않아요. 미국은 물론 상원이라는 것이 있기 때문에 그렇게 가능하고 상원은 6년이고 하원은 2년이지만 제가 왜 이 말씀을 드리느냐면 주기를 마친다는 얘기는 뭐냐 하면 책임성을 확실하게 부를 수 있는 제도적 장치가 마련된다고 보는 것이죠. 그러니까 지금 예를 들어서 대통령이 잘못했다고 하면 4년 후에 바꿀 수 있는 부분들이 있어야 되는데 지금은 5년 단임이다 보니까 자신은 다음에 출마를 하지 않은 상태에서 나름대로 권력을 마음대로 휘두르려고 하더라도 그 부분에 대해서 나는 상관없을 수 있다는 생각을 갖게 된단 말이죠. 그런 의미에서 보면 왜 제도의 조합성이라는 것을 우리가 연구를 할 수밖에 없느냐 하면 결국은 대통령제를 채택을 한다면 순수대통령제로 가는 것이 좋고 대통령 임기는 4년 중임으로 하고 그리고 국회의원의 임기는 거기에 걸맞게 2년 정도로 하는 것이 제가 생각하고 있는 기본적 생각입니다.

□ 백운기 / 진행
그런데 김형준 교수님 말씀 듣다 보니까 좀 의문점이 드는 게요. 미국식 순수대통령제가 바람직하다고 생각하신다면 의회도 미국식 상하 양원제로 임기도 4년으로 하는 것이 더 바람직하다고,

□ 김형준
미국은 하원이 2년이고요. 상원이 6년으로 되어 있어요. 거기는 왜냐하면 연방제라는 독특한 부분이 있기 때문에 아무리 인구수가 적다고 하더라도 50개 주에는 2명의 상원의원을 주고 그리고 하원은 철저한 인구비례에 의해서 나눠주게 돼 있는데,

□ 백운기 / 진행
그러면 우리는 단원제로 하고 2년마다,

□ 김형준
저는 단원제 2년으로 했으면 좋겠다는 게 제 개인적 생각입니다.

□ 백운기 / 진행
네, 알겠습니다. 장영수 교수님.

□ 장영수
저는 분권형으로 하더라도 대통령은 4년 중임이 낫겠다. 김형준 교수님 말씀하신 것처럼 실제로 대통령이 무책임제가 되는, 다시 말하자면 다시 한 번 선거를 통해서 그 임기 동안 제대로 했는지 못했는지를 국민에게 평가 받도록 하는, 이것은 특별히 중요성을 갖는다고 보고요. 다만, 그렇게 했을 때 국회의원의 임기를 2년으로 하면 이것은 상당한 문제가 있지 않을까 우려가 되는 것이 예컨대 미국 같은 경우에 있어서는 선거운동기간에 제한이 없습니다. 사전선거운동기간이라는 게 특별히 없습니다. 그렇게 하더라도 알아서 하고 만약에 낙선하자마자 바로 선거운동 시작한다면 거기서 그게 오히려 문제 있는 사람으로 평가되는 그런 것이 될 테니까. 그런데 우리나라는 그것을 못하고 있거든요. 선거운동기간 제한해 가지고 이렇게 하는데도 불구하고 불법선거운동이 계속 문제가 됩니다. 만약에 우리나라의 국회의원 임기를 2년으로 한다면 임기 내내 다음 선거에만 신경 쓰는 그런 상황이 벌어질 우려가 매우 높다, 그렇게 생각이 듭니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김종철 교수님, 임기에 관한 생각이요.

□ 김종철
네, 임기는 권력구조를 형성하는데 매우 중요한 기능을 합니다. 우리나라에서 그것을 지금 너무 소홀히 다루어왔기 때문에 문제고요. 지금 현재 정부형태 논의할 때도 너무 대통령이 중심이 되는 행정권의 분권에 대해서 많이들 관심을 가지는데 사실은 의회의 개혁과 의회의 분권에 대해서도 관심을 가져야 합니다. 대통령제를 원활히 하기 위해서는 의회의 권한이 굉장히 강력해져서 대통령을 견제할 수 있어야 하고 의회가 효과적으로 작동해야 하거든요. 효과적으로 작동하기 위해서는 의회가 일정 규모를 유지를 해야 하고, 그런데 그러다 보면 의회도 권력이 집중될 수 있기 때문에 의회의 분권이 필요합니다. 그래서 저는 우리가 새로운 제도설계를 한다면 의회개혁에 대한 국민들의 열망도 크고 저는 양원제가 돼야 된다고 생각을 하고 그렇게 되면 저는 임기도 하원은 우리 김형준 교수님처럼 2년 정도 하고 상원은 6년으로 하거나 이런 임기의 차이에 의한 견제와 균형이 작동할 수 있게 그렇게 바꾸는 게 필요하다는, 한 가지 더 말씀을 드리면 임기와 관련돼서 중요한 것은 사법권에 관한 것입니다. 사법권이 이 부분들에 대해서 안정적으로 통제할 수 있도록 사법권을 담당하는 기관의 임기는 더 늘어나야 하는 그런 고려들이 종합적으로 이루어져야 한다는 것이죠. 그리고 너무 대통령 임기에만 국한된 논의는 좀 위험할 수 있다는 말씀을 드립니다.

□ 백운기 / 진행
알겠습니다. 네, 이상수 대표님.

□ 이상수
쉽게 얘기해서요. 지금 현재 선진국 25개 국가를 보면 대통령제를 하는 나라는 세 나라밖에 없습니다. 미국하고 스위스하고 아랍연방공화국만 그렇게 하고 전부다 내각제나 분권형을 하고 있어요. 그게 지금 역사적인 현실입니다. 그리고 지금 보세요. 지금 우리나라 대통령 여섯 사람이 이렇게 전부다 불행한 과거가 있어요. 이게 대통령제도에 분명히 문제가 있는 겁니다. 아까 말씀하시기를, “제도가 문제입니까? 사람이 문제입니다.” 하지만 그 말씀도 맞지만 저는 사람보다는 제도가 더 중요합니다. 그래서 대통령제를 바꿔야 되는데 바꾸지 않고 오히려 5년 단임제를 8년 단임제로 만들어 버리는 그런 제도로 가자고 하는 것은 저는 납득할 수가 없어요. 그래서 이제는 뭡니까? 정말 대통령제를 좀 바꿔서 제가 많이 강조하지만 나눠서 하는 것, 같이 하는 것, 이런 정치제도로 바꿔야만 우리나라 문제가 해결될 수 있다는 얘기를 저는 강조하고 싶어요.

□ 백운기 / 진행
네. 오늘 첫 번째 개헌토론, 선거제도까지 한 번 논의를 해 보려고 했는데 개념 부분에서부터 서로 의견들이 많이 다르셨고 또 첫 시간이라서 그 부분까지는 못 나갔습니다. 그렇지만 권력구조와 정부형태, 가장 중요한 부분이었으니까요. 오늘은 정부형태 토론하는 걸로 만족하고 다음 시간에는 그러면 합리적인 선거제도는 뭐라고 보시는지 그리고 또 30년 만에 개헌해서 헌법에 담아내야 할 우리 기본권은 어떤 것이 있는지 또 지방분권 중요한 가치인데 그런 부분도 한번 생각해 보도록 하겠습니다. 이제 마무리를 해야 될 시간이 됐는데요. 오늘 첫 시간인데 국민들이 왜 개헌을 바라는지 앞부분에서 다 설명을 해 주셨고요. 또 오늘 모이신 네 분 패널은 어떤 형태의 개헌이 필요하다고 생각하시는지도 말씀을 해 주셨는데, 개헌논의를 현재 정치권이 주도해서 진행하고 있습니다. 국민들이 빠져서 좀 아쉽다는 느낌도 있는데, 어떻게 개헌이 이루어지는 것이 가장 바람직하다고 보시는지 한 말씀씩 제언을 해 주시면 오늘 마무리 발언으로 삼도록 하겠습니다. 1분씩 제가 드리겠습니다. 이상수 대표님 시작해 주십시오.

□ 이상수
저는 이번 개헌만큼은 국민이 바라는 헌법을 국민이 참여해서 만들었으면 합니다. 지금 정치권에 맡겨서는 자기들 입맛에 맞는 개헌만 하고 말 가능성이 있기 때문에 국민이 바라는 것이 뭔가를 찾아내서 국민참여 하에 개헌을 했으면 좋겠습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 감사합니다. 김종철 교수님.

□ 김종철
네, 기본적으로 공감하는 말씀입니다. 개헌의 내용과 관련돼서는 저희가 오늘 정부형태를 중심으로 논의를 했지만 더 큰 부분들이 조금 빠져 있는 것이 국민들이 이런 정치과정에 있어서 대의기관들 어떻게 효과적으로 통제할 것인가에 대한 고민들을 담아내는 정부형태여야 한다는 것인데요. 저는 여러 정부형태 중에서 의회에 대해서 국민들이 직접 구성하게 하는 것, 그다음에 행정권을 가지는 정부의 수반을 직접 국민들이 선택하게 하는 정부형태, 대통령제가 아직은 우리나라에서 국민적인 정당성을 확보하고 있고 역사적 실질에도 맞는 것이다, 이렇게 보고 있습니다. 방법적으로도 국민이 주도를 해야 하는데요. 사실은 이 헌법이 내 것이다, 주권자인 국민이 내 것이다, 라는 의식을 가지는 것만큼 권력통제에 대해서 작동하게 되는 중요한 자산이 없습니다. 그런 면에서도 국민들이 참여하는 개헌이 이번에는 반드시 이루어져야 한다고 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 고맙습니다. 장영수 교수님.

□ 장영수
네. 저는 분권과 협치라고 하는 화두에 대해서 다시 한 번 말씀드리고 싶습니다. 이것은 우리가 이렇게 될 수 있다, 된다가 아니라 이것은 과제이고 당위입니다. 다시 말하자면 이렇게 해야만 되는 거죠. 권력집중이라고 하는 것을 우리가 생각을 한다면 그 분권의 의미가 보다 뚜렷해질 겁니다. 사실 권력을 집중시켜 놓으면 일하기는 편하죠. 그런데 그런 식으로 했을 때 우리가 가장 큰 장점으로 볼 수 있는 대표적인 사례가 개발독재일 겁니다. 결국 강력한 힘으로 강력한 리더십으로 밀어붙여 가지고 그 중간에 무슨 이의가 있고 반대가 있고 혹은 소수자에 대한 피해가 있고, 그런 것을 다 무시하고 밀어붙이는, 그런데 그게 민주주의는 아니지 않느냐는 것이고 더더군다나 오늘날에 와서는 시대적인 변화, 어떠한 민주적인 통합, 이런 것들을 생각했을 때 결국 분권을 통한 민주화는 더 이상 미룰 수 있는 일이 아니다. 그리고 분권을 선택했을 때 협치라고 하는 것은 당연히 따라다닐 수밖에 없는 한 세트이고 결국 협치를 성공시켜야만 분권도 성공한다, 그렇게 얘기할 수 있을 것 같습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 고맙습니다. 김형준 교수님.

□ 김형준
네, 실질적으로 이 대표님 말씀하신 것처럼 이번 개헌은 국민이 참여하는 개헌이 되었으면 좋겠다는 얘기를 모두가 공감을 하는데요. 이주영 개헌특위위원장님께서 앞으로 어떻게 하면 국민들이 이 개헌논의에 참여를 할 수 있을 것이냐에 대한 제도적인 방안을 제시를 하셨어요. 소개를 하면 국민과 함께 하는 상향식 개헌의 취지에 맞게 공모를 통해서 개헌국민대표, 한 5천 명 정도를 선발하신다고 합니다. 그리고 이들을 초청해서 개헌쟁점에 대해서 숙의토론을 실시하고 그리고 직접적으로 개헌의견을 청취해서 개헌국민대표 인증을 통해서 소속감을 부여하겠다, 그래서 지금 가안이지만 매주 토요일 오후 2시부터 6시까지 국회 잔디광장이라든지 지방의 중요한 장소에서 실시를 한다고 해서 수도권, 충청권, 영남권, 호남권으로 나눠 가지고요. 또 10월 달부터 시작해서 11월까지 이렇게 다 돼 있습니다. 그리고 실질적으로 국민들이 개헌에 관련돼서 관심이 있다고 한다면 자신의 의견을 표명할 수 있는 여러 가지를 만들어서요. 국민개헌 자유발언대도 운영을 한다고 하고 있기 때문에 정말 국민대토론과 함께 이게 실시가 된다면 그동안 87도에서는 우리 정치권에서만 있었다고 한다면 분명하게 국민들이 참여할 수 있는 길이 열릴 수 있을 거라고 저는 보고요. 저희들이 오늘 토론을 하면서 협치와 분권을 반대하는 게 아닙니다. 협치와 분권이라는 것이 시대정신이고 반드시 따라야 한다는 데 대해서는 공감을 하지만 그것을 이룰 수 있는 가장 효과적인 방법이 뭐냐에 대해서 논의했다고 저는 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네, 정리를 잘해 주셔서 감사합니다. KBS <공감토론> 오늘은 개헌토론, 그 첫 번째 시간으로 개헌논의의 기본방향 쟁점 진단해 봤고요. 바람직한 정부형태는 무엇인지 생각해 봤습니다.
오늘 토론 함께 해 주신 네 분의 개헌특위 자문위원, 연세대학교 법학전문대학원 김종철 교수님, 명지대학교 교양학부 김형준 교수님, 나라살리는헌법개정국민주권회의 대표 이상수 변호사님, 고려대학교 법학전문대학원 장영수 교수님, 네 분께 감사드립니다. 수고하셨습니다.

□ 패널
감사합니다.

□ 백운기 / 진행
다음 주 금요일 다시 뵙겠습니다. 전화와 인터넷, 문자로 참여해 주신 청취자 여러분께도 감사의 말씀드립니다.
  • [KBS 공감토론] 제헌절 기획① ‘개헌…대통령제나 내각제냐’
    • 입력 2017.07.17 (15:49)
    KBS공감토론
[KBS 공감토론] 제헌절 기획① ‘개헌…대통령제나 내각제냐’
▒ 패널 (가나다순) ▒

김종철 교수 : 연세대학교 법학전문대학원
김형준 교수 : 명지대학교 교양학부
이상수 변호사 : 나라살리는헌법개정국민주권회의 대표
장영수 교수 : 고려대학교 법학전문대학원



□ 백운기 / 진행
여러분 안녕하십니까. KBS <공감토론> 백운기입니다. 지난 1987년 민주화운동의 열매로 새롭게 다시 태어났던 우리 헌법이 올해로 30년째를 맞았습니다. 30년 세월이 흐른 지금 과연 지금의 헌법은 우리 현실에 맞는 옷인지 생각해 봐야 한다는 목소리가 높습니다. 어떤 헌법이 필요하다고 생각하십니까? KBS <공감토론>은 제헌절에 즈음해서 오늘부터 매주 금요일 3주간 개헌특집 토론을 준비했습니다. 오늘은 그 첫 순서로, 이번 개헌논의의 최대 쟁점이라고 할 수 있는 권력구조와 정부형태, 집중적으로 살펴보겠습니다. 이슈다운 이슈! 토론다운 토론! KBS <공감토론> 시작합니다!

□ 백운기 / 진행
앞으로 3주간 개헌특집 토론 함께 하실 패널 분들 소개해 드리겠습니다. 네 분 모두 이번 20대 국회 개헌특위의 자문위원을 맡고 계신 분들입니다. 연세대학교 법학전문대학원 김종철 교수 모셨습니다. 안녕하십니까, 교수님?

□ 김종철
네, 안녕하세요. 김종철입니다.

□ 백운기 / 진행
네, 나와 주셔서 감사합니다. 명지대학교 교양학부 김형준 교수 나오셨습니다. 안녕하십니까? 반갑습니다.

□ 김형준
네, 안녕하십니까? 반갑습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 노동부장관 지내셨죠. 나라살리는헌법개정국민주권회의 대표, 이상수 변호사 모셨습니다. 안녕하십니까?

□ 이상수
안녕하십니까? 감사합니다.

□ 백운기 / 진행
정말 오랜만입니다. 제가 정치부 기자 시절에 아주 가까이서 보니까 항상 그 인품을 존경해 왔는데,

□ 이상수
하도 오랜만에 나오니까요. 사람들이 이상수인가 안상수인가,

□ 백운기 / 진행
그야말로 개헌전도사라고 해도 부족함이 없을 정도로 개헌에 앞장서셨는데 이제 개헌이 착착 진행되니까 좀 소감이 남다르실 것 같습니다.

□ 이상수
그렇기도 합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 오늘 좋은 말씀 부탁드립니다.

□ 이상수
네, 감사합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 고려대학교 법학전문대학원 장영수 교수 나오셨습니다. 안녕하십니까, 교수님?

□ 장영수
네, 안녕하세요.

□ 백운기 / 진행
네. 네 분은 전부 개헌특위 자문위원 맡고 계셔서 서로 자주 뵈셨겠죠? 어느 때보다 개헌에 관한 국민의 관심이 높은 때입니다. 이렇게 모셔서 아주 기쁘게 생각합니다. 좋은 말씀 부탁드립니다, 네 분 함께 인사 나누시고 시작할까요?

□ 패널
안녕하세요.

□ 백운기 / 진행
김형준 교수님, 전부 개헌특위 자문위원 맡고 계신데 분야별로 좀 다르시죠?

□ 김형준
그렇죠. 우리 1소위가 있고 2소위가 있는데요. 저는 2소위 중에서도 선거제도와 관련된 것, 정당과 선거제도고요. 우리 김 교수님이나 장 교수님은 사법, 정부형태 쪽을 맡고 계시고 분야가 나눠져 있습니다.

□ 패널
나머지 세 사람 전부다 정부형태예요.

□ 백운기 / 진행
그러시군요. 1소위하고 2소위는 어떻게 구분합니까?

□ 김형준
1소위는 기본권과 관련된 문제가 1소위에 돼 있고요, 핵심적인 게. 2소위가 정부형태, 권력구조, 그리고 사법부, 그리고 정당선거제도가 2소위에 있습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 저희도 3주간 연속으로 개헌특집 시리즈로 이렇게 토론을 할 텐데 오늘은 첫 날로 아무래도 권력구조와 정부형태에 관심이 가장 높은 부분이라고 할 수 있으니까 이 부분과 관련해서 집중적으로 다뤄보고요. 다음 주에는 지방분권, 그리고 기본권 문제 한 번 생각해 보도록 하죠. 그리고 마지막 주에는 아무래도 지금 이번 개헌논의, 무엇보다도 국민들이 이번 개헌의 가장 주인이라고 할 수 있는데 국민이 좀 빠져 있는 상태에서 개헌논의가 진행되고 있다, 이런 아쉬운 목소리가 많습니다. 그래서 어떻게 하면 국민이 더 참여할 수 있는 개헌이 될 수 있는가, 그리고 직접민주주의를 확대할 수 있는 방안은 무엇인가, 그런 것과 함께 헌법전문문제, 이렇게 한 번 다뤄보도록 하죠.
개헌열차는 사실상 출발했다고 볼 수 있지 않겠습니까? 정치권에서 이제 한목소리로 개헌 필요성에 공감하고 있고요. 또 이미 개헌특위도 가동돼서 활동하고 있고, 특히 문재인 대통령도 내년 6월 지방선거 때 개헌에 관한 국민투표를 실시하겠다는 입장을 밝혔기 때문에 어떻게 보면 개헌열차의 도착시간도 정해진 것 같습니다. 이상수 장관님, 개헌의 전체적인 일정이 어떻게 됩니까?

□ 이상수
지금 대통령께서도 내년 지방선거 때 함께 하겠다는 말씀이 계시고요. 다른 3당도 또 그렇게 동의해서 말씀이 있으니까 저희들은 일단 내년 지방선거 때 함께 되지 않겠는가 하는 기대를 갖고 준비하고 있는데 그러려면 아무래도 내년 한 2월까지는 개헌안이 발의돼 가지고 뭔가 돼야 될 것처럼 보여서요. 저희들 특위에 지금 현재 활동계획을 보면 잘 나타나 있는데 8월까지는 특위가 자문위원들하고 같이 결합해 가지고 우선 안을 크게 얼개를 만들고 그다음에 9월 달, 10월 달, 11월까지도 아마 지역을 돌면서 국민들의 의견을 수렴하고, 그다음에 12월 달부터 또 기초소위원회를 구성하고 해서 아주 축조심의를 해서 아마 안이 12월이나 내년 1월 달까지 만들어지지 않겠는가, 하는 생각을 갖습니다.

□ 백운기 / 진행
장영수 교수님, 헌법개정은 헌법에 규정돼 있지 않습니까? 어떤 절차로 헌법개정이 이루어지게 돼 있습니까?

□ 장영수
일단 발의권자가 국회 재적의원 과반수 또는 대통령입니다. 그리고 그와 같은 형태로 해서 발의가 되면 대통령이 헌법개정안을 20일 이상 공고하고 그 이후에 국회에서 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 통해서 1차 의결을 합니다. 그러고 나서 거기서 통과가 되면 최종적으로는 국민투표에서 확정시킵니다. 결국 국민이 최종적인 결정을 내리는 것인데, 다만, 그 전제가 예컨대 87년 헌법개정 같은 경우에 있어서는 직선제개헌, 국민이 요구한 것은 그것 하나였습니다. 헌데 구체적 개별적인 내용에 대해서 국민의 의사가 충분히 반영됐다고 보기는 어렵거든요. 그런데 이번 개헌의 경우에 있어서는 국민참여개헌이라고 얘기를 해서 국민의 다양한 목소리를 개별조항들에 최대한 반영시키는 이런 것들을 요구하고 있고 그러다 보니까 헌법에 정한 절차 이외에도 조문화작업 이전 단계에서 국민의 의사를 최대한 수렴해야 되지 않느냐, 이런 요청들이 나오고 있는 것이죠.

□ 백운기 / 진행
네. 방금 말씀하셨듯이 87년 개헌 때는 그야말로 대통령에 대한 부분이 가장 관심이 컸죠. 무엇보다도 장기집권을 막기 위한 그 부분이 가장 컸기 때문에 아마 개정과 관련해서도 보면 128조 2항에 ‘대통령의 임기연장 또는 중임 변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다’ 이렇게 돼 있는 것은 결국은 개정을 한다고 하더라도 그 당시에 대통령은 또 못하게 그렇게 막는데 주안점을 둔 거죠.

□ 장영수
결국은 본인이 5년 단임이 아니라 4년 중임으로 바꾸든 아니면 7년 단임으로 바꾸든 그 혜택을 볼 수는 없다, 이렇게 만들어 놓은 거죠.

□ 백운기 / 진행
그러니까 이번에도 만약에 개헌을 했을 때 지금 대통령은 이다음에 어떤 제도가 되더라도 출마는 못하는 거죠.

□ 장영수
네, 그렇죠.

□ 백운기 / 진행
그래야 제대로 또 개헌도 될 수 있을 거고요. 네 분께서는 개헌특위 자문위원을 맡고 계시니까 개헌의 필요성에 대해서는 다 공감할 거라고 생각합니다. 그렇지만 왜 나는 개헌이 필요하다고 생각하는지 조금씩 입장이 다르실 것 같은데 모두발언 형식으로 개헌의 필요성에 대해서 한 말씀씩 들어보고 싶습니다. 김종철 교수님 먼저 말씀해 주시겠습니까?

□ 김종철
네, 이번 개헌논의의 큰 배경에 대해서 제가 생각하고 있는 바를 간단하게 말씀을 올리면, 조금 전에 사회자께서 잘 정리를 해 주셨지만 현행 헌법은 1987년에 6월 항쟁의 결과로 만들어 졌습니다. 그러나 그때 당시 매우 시급한 정치일정에 맞추다 보니까 그 당시의 사회문화적인 배경에 맞는 그런 다양한 시대적 요구를 또 다 담아내기에는 조금 부족한 면이 없지 않았다, 그리고 87년 6월 항쟁 이후에 오랜 기간 동안에 권위주의 정부를 저희들이 겪었는데 거기에 핵심적인 사항이 정부수반인 대통령을 국민들이 직접 뽑는 것이 꼭 필요하다는 게 그 당시의 국민적 민주화를 열망이었는데 그것이 상징적인 것이고 그 외에도 각 권력분립의 원칙에 따라서 국가권력이 독점되지 못하고 분산돼서 합리적으로 행사되고 국민의 인권을 또 최대한 보장하는 방향으로 행사돼야 되는데 그러기 위해서는 권력분립 정신의 철저한 구조가 만들어져야 되는데 87년 때 빠른 시간 내에, 그 당시에 또 유력한 정치인들의 혹은 정치세력들의 이해관계들을 고려하다 보니까 권력분립원칙을 합리적으로 구현하는 데는 좀 아쉬운 면이 없지 않았다, 이런 문제의식들이 계속 있어 왔고요. 궁극적으로는 국민이 주권자로서 민주공화국의 공동체를 구현하는데 필요한 헌법적 요소들이 있을 텐데 지난 30년 동안 국내외적인 여러 환경이 변하면서 그런 새로운 변화들도 좀 반영해야 된다, 그런 의견들도 있어서 지금 개헌논의가 활발하게 제기되고 있지 않나, 이렇게 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 김형준 교수님께서는 개헌의 필요성 어떤 점을 강조하십니까?

□ 김형준
30년이 됐기 때문에 헌법을 바꿔야 한다는 데에 저는 동의하지 않습니다. 왜냐하면 미국의 헌법이라는 것은 몇 백 년이 됐는데도 불구하고 지속되고 있는데, 다만, 두 가지 관점에서 헌법개정을 심도 있게 고민해야 된다는 게 있었는데 하나는 정치과정 속에서의 비효율성 문제가 혹시 정치와 헌법 사이의 상관관계 속에서 나온 것이 아니냐는 제도의 문제가 있는 것이죠. 우리가 지금 아주 습관적으로 쓰는 말이 있는데요. 대통령 중심제라는 말이 있는데요. 그것 잘못된 말이에요.

□ 백운기 / 진행
그렇습니까?

□ 김형준
대통령제죠. 그것 어떻게 대통령 중심제라는 말을 쓸 수 있나요? 또 내각책임제, 아닙니다. 내각제입니다. 그런데 자꾸만 그런 식으로 대통령 중심제로 가니까 모든 것은 대통령이 다 할 수 있는 것을 대통령 중심제라고 생각을 하고 있는데,

□ 백운기 / 진행
그것 누가 만들었을까요?

□ 김형준
그것 아마 언론 쪽에서 얘기한 부분들이,

□ 백운기 / 진행
정치학자들이 만든 것 아닙니까?

□ 김형준
아니, 전혀 아닙니다. 그래서 대통령제 속에서 우리가 그동안 제왕적 대통령이라는 말도 참 많이 들었고 대통령한테 모든 권한이 집중되다 보니까 오히려 국회가 약화되고 견제와 균형이 상실되면서 이 부분을 우리가 어떻게, 결국은 민주주의로 성숙하게 가기 위해서는, 자유민주주의를 다른 말로 하면 헌법민주주의입니다. 그래서 이것을 우리가 다시 성숙한 민주주의로 가기 위해서 헌법개정이 필요하다는 부분이 하나 있고요. 두 번째는 지금 많은 부분 속에서 그동안 우리가, 저는 기본권 쪽에 관심이 굉장히 많은데요. 물론 정부형태도 굉장히 중요하지만. 30년 동안 너무나 많은 상황이 변화됐어요. 환경권에 대한 문제라든지 평등권에 대한 문제라든지, 그 당시에는 정보화라는 단어도 없지 않았습니까? 이 정보화를 통해서 여러 변화가 됐는데 이것을 어떻게 헌법기본권으로 담아야 되느냐, 그것이 바로 국민들의 삶의 질을 높이고 큰 틀 속에서 보면 우리가 선진민주주의국가로 가는데 있어서 이러한 기본권을 강화시켜주고 더 나아가서 지금 불필요한 여러 가지 정치적 갈등을 어떻게 하면 완화시킬 수 있을 것이냐, 이것이 헌법을 개정할 수밖에 없는 그러한 시점에 왔다고 저는 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네. 이상수 대표께서는 그야말로 개헌전도사라고 이렇게 부를 정도로 그동안 개헌을 쭉 주창을 해 오셨는데 왜 그렇게 개헌의 필요성을 강조하셨습니까?

□ 이상수
방금 말씀하신 두 분의 견해하고 크게 다르지는 않는데요. 지금 현행 87년도 헌법이 크게 두 가지 문제를 가지고 있는 것 같습니다. 첫째는, 군부독재를 종식시킨다는 의미에서 직선제개헌을 하다 보니까 5년 단임제를 받아들였는데 이것이 제왕적 대통령제로 승자독식 구도로 가면서 많은 폐해를 불러일으켰죠. 그래서 대통령이 협치도 하지 않고 소통도 하지 않고 또 우리 정치가 지금 싸우는 정치, 적대정치로 가고 있거든요. 그래서 이것을 극복하겠다, 혼자 하는 정치보다도 여럿이 함께 하는 정치로 바뀌어야 되고 협치의 정치로 바뀌어야 되겠다는 의미에서 합의제 민주주의 정치, 더불어 함께 하는 정치로 가는 제도로 바꾸자, 하는 것이 하나 있고요. 그 당시 87년도 헌법을 개정하면서 제도라든지 독재 방지에 대해서 악센트를 두다 보니까 상대적으로 기본권 문제라든지 국민의 생존권 문제, 이런 것을 등한시 했거든요. 그래서 이번에 그런 부분을 좀 보완해서, 이제 87년도 헌법을 완성하는 그런 것으로 가자, 이런 의미에서 저는 헌법개정에,

□ 백운기 / 진행
네, 알겠습니다. 장영수 교수님 의견 들어볼까요?

□ 장영수
네, 개헌의 의미를 생각하기 위해서는 먼저 헌법이 뭐냐부터, 결국 개헌이라는 것은 헌법을 바꾸는 거니까 이 헌법을 먼저 생각을 해야 되는데 이 헌법이라고 하는 것은 국가질서의 어떤 최고 규범입니다. 사실 국가권력을 가지고 있는 여러 국가기관들이나 혹은 정당, 여당, 야당, 이렇게 서로 국민을 위해서 일한다고 얘기를 하고 민주주의를 실현한다고 얘기하는데 결론이 서로 다른 경우 많지 않습니까? 그랬을 때 기준이 될 수 있는 것은 결국은 최고법인 헌법입니다. 이 헌법이 어떻게 정해져 있느냐에 따라서 국가질서의 방향이 달라지는 것이고 개헌을 한다는 얘기는 결국 그러한 기준 자체를 이제는 좀 바꿀 때가 되었다, 이런 얘기가 되는 거고요. 그럼 왜 바꿔야 되느냐. 김형준 교수님께서는 30년이라고 하는 시간은 중요하지 않다고 말씀하셨는데 저는 그것도 중요하다고 생각을 합니다. 현실의 변화가 결국 규범의 변화에 미치는 영향은 우리가 무시할 수 없고요. 미국 같은 경우에 있어서도 200여 년 동안에 전혀 안 변한 건 아니고 어맨드먼트(amendment)라고 해 가지고 수정조항을 통해서 추가된 것들이 있고, 또 한 가지는 미국 같은 경우 판례법 국가이기 때문에 사실 우리하고는 시스템이 좀 다른 부분들도 간과해서는 안 될 겁니다. 우리의 경우에 있어서는 역대 헌법들이 평균수명이 5년이 채 안 되는데 지금 현행 헌법만 30년을, 사실 87년 당시에 있어서도 이게 30년씩 가리라고 생각을 안 했었거든요. 그랬기 때문에 한 두 달여의 개헌과정을 통해서 서둘러서 했는데, 그리고 그때 문제 됐던 것은 “나중에 또 하지 뭐” 이런 식으로 넘겼는데 이게 30년이 오다 보니까 나타나고 있는 문제점들이 꽤나 많습니다. 개중에 하나가 29조 2항처럼 그때 당시에서 이게 유신헌법 때 말하자면 3공화국 말기 위헌결정된 것을 유신헌법에 집어넣은 이른바 대표적인 독소조항이고 이런 것을 없애야 된다는 것을 87년 개정 당시에 다들 인식하고 있었어요. 그런데 너무 일정에 쫓기다 보니까 여당은 여당대로 야당은 야당대로 다음에 논의하자고 하고서는 논의 안 하고 그냥 넘겨버렸거든요. 이런 조항들도 손질을 해야 될 거고요. 그리고 이미 다른 분들 많이 말씀하셨습니다만, 그때와는 다른 규범적인 기준들, 어떤 인권과 관련해서도 그렇고 혹은 분권이나 협치라고 하는 국가질서의 운용방식과 관련해서도 그렇고 달라진 인식이 이제 반영돼야 되는 그런 부분들도 적지 않다고 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 개헌 왜 필요하다고 생각하시는지 네 분 전문가들의 말씀을 들어봤습니다. 말씀을 이렇게 쭉 듣고 보니까 ‘그래. 이제 개헌이 필요한 때가 됐구나.’ 하는 생각이 들기는 합니다. 그런데 방금 장영수 교수님 말씀하셨듯이 30년 간 지탱을 해 왔는데 어떻게 보면 금방 바뀔 것 같은 87년 헌법이 30년 동안 왔던 것은 이 헌법이 그만큼 완전해서라기보다는 너무 그동안 잦은 개헌에 따른 트라우마도 좀 있었지 않나 싶습니다. 그동안 우리 국민들 기억 속에는 개헌해서 뭔가 바람직한 쪽으로 갔던 것은 별로 없었던 것 같아요. 꼭 독재를 강화하기 위해서, 집권을 더 오래 하기 위해서 또는 국민의 기본권을 더 억압하기 위해서 만든 헌법개헌, 개정이었기 때문에 그런 트라우마가 좀 있지 않았나 싶은데, 네 분 말씀 중복되지 않게 한 번 그 부분을 좀 더 여쭤보고 싶습니다. 김종철 교수님, 그러면 30년 간 왔는데 왜 지금 국민들이 이렇게 개헌을 원한다고 보시는지, 아까는 본인께서 생각하신 개헌의 필요성을 말씀하셨다면 이제 왜 국민은 개헌을 원한다고 보시는지 한 번 그 생각을 듣고 싶습니다.

□ 김종철
네, 사회자께서 아주 정확한 점을 지적을 해 주신 것 같습니다. 여러분이 말씀해 주신 것처럼 헌법은 국가와 사회의 기본질서를 규정하는 최고 규범이기 때문에 자주 바뀌는 게 오히려 좋지 않은 측면도 분명히 있습니다. 우리 헌법의 기본원리라고 하면 국민주권주의를 포함하는 민주공화국 원리라고 할 수 있을 텐데 이것은 인간의 기본적 인권을 존중을 하고 그다음에 국민들의 자치, 정치과정에서 뿐만 아니고 경제, 사회, 문화, 모든 영역에서의 자율적인 결정에 의한 자기의 삶을 영위하는 것, 그리고 어떤 특정인이나 특정 계급이나 특정 정치세력, 정당이 국가권력을 독점하지 못하도록 하는 반독재의 사고, 그러자면 권력이 분립되어야 되고 권력 간에도 견제와 균형이 작용돼야 하고 이런 모든 대의기관들이 또 권력작용에 대해서 주권자인 국민들이 끊임없이 정치적 의사들을 전달해 내고 또 국가권력의 남용에 대해서 이번 촛불혁명처럼 견제해 낼 수 있는 그런 것들은 인류의 보편적인 가치를 가지고 있는 것이고 우리 헌법은 그것을 제헌헌법 이래로 계속 고유하게 가져오고 있습니다. 이것은 함부로 바뀔 수 없는 것이고 지켜져야 하는 것이죠. 그런데 최근의 87년 민주화 이후에도 아까 저희들이 말씀드린 일부 권력구조사회의 문제라거나 기본적 인권과 관련된 여러 가지 부분들에 있어서 아직은 좀 불완전한 미완성의 부분들이 있어서 인권보장이나 민주공화국의 정신에 입각한 민주주의 실현에 있어서 아쉬운 부분이 없지 않았던 것이죠. 이 부분들에 대한 국민들의 필요성들이 공감을 얻어가고 있다고 보여 지고, 한마디로 말하면 국민들이 좀 더 국정에 직접적으로 참여하고자 하고 자율적으로 경제, 사회, 문화적인 모든 문제들에 대해서 해결하고자 하는 그런 의지들이 개헌 운동과 연계되고 있지 않나, 이렇게 생각합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 이상수 대표님은 정치를 오래 하셨기 때문에 무엇보다도 국민들의 목소리를 쭉 들어오셨을 것 아닙니까. 국민들이 어떤 헌법을 원하는 것 같습니까?

□ 이상수
최근에 문재인 대통령이 당선돼서 대통령 되신 다음에 국민들이 좀 기대도 갖고 있지만 아직도 우리 사회의 저변을 보면 아주 문제가 많은 것 같습니다. 희망, 역동성, 많이 사라졌죠. 사회적인 편차도 아주 심하잖아요. 그리고 우리가 사회적인 간극을 뛰어넘을 수 있는 사다리도 없지 않습니까? 그래서 국민들의 생활이 상당히 피폐해있는데 국민들이 개혁을 하자고 하죠. 검찰개혁도 하고 경제개혁도 하고 재벌개혁도 하자고 하는데 사실 우리나라에서 지금 제가 보기에 경제권력은 재벌이 장악했다고 생각합니다. 그런데 그 경제권력을 우리가 컨트롤하는 것은 정치거든요. 그래서 경제개혁을 하기 위해서 정치개혁을 할 수밖에 없는데 정치개혁이라는 것이 뭐냐 하면 제도를 고치는 거죠. 제도의 정점에 있는 것이 헌법 아니겠습니까? 그래서 헌법을 고치고 국가의 기본적인 틀을 바꾸지 않으면 우리나라의 미래가 없다, 이렇게 또 얘기하시는 분도 많이 있고요. 우리가 촛불민심에서 나타난 것 보면 단순히 현재의 집권자를 갈아치우자고 하는 것보다도 앞으로 희망 있고 좋은 나라를 만들어 주라는 얘기인데 그런 희망이 있는 사회를 만들려면 제도를 고쳐야 되는데 제도 중에서는 정치제도가 가장 중요하고 거기 핵심에 헌법이 있다는 생각입니다.

□ 백운기 / 진행
네, 장영수 교수님.

□ 장영수
네, 저는 이렇게 생각을 합니다. 실제 이게 헌법이 국민적인 지지 측면에서 본다면 역대 어떤 헌법보다도 국민적인 지지 속에서 탄생한 헌법 맞습니다. 하지만 한 20년 지나면서부터, 그러니까 한 10년 전부터는 그래도 개헌이 필요하지 않느냐는 얘기가 정치권이 아니라 학계에서부터 먼저 나왔습니다. 그때 한국헌법학회, 한국공법학회에서 공식적으로 그러한 토론회하고 어떤 연구소 같은 것을 만들기도 했었고 또 10년 전에 2007년에 노무현 대통령 원포인트개헌 주장이 나왔었고 거기에 대해서 국민들이 논란이 있었지만 사실 호응이 낮지는 않았었습니다. 그럼에도 불구하고 시기적으로 좀 부적절하다고 해서 덮었는데 그때부터 개헌에 대해서 긍정적인 생각들은 쭉 뿌려져 왔었고 그리고 거기에다가 이 시점에 있어서 특별히 불을 붙인 것은 두 가지라고 생각을 합니다. 하나는 최순실 사태에서 나타났던 제왕적 대통령제의 문제, 이것은 사람의 문제이기도 하지만 제도의 문제이기도 하다, 그렇다면 제도적인 부분을 고쳐야 되지 않느냐, 이게 하나고 또 다른 하나는 김종철 교수님 말씀하신 것하고 연결이 되는데 국민들이 이번에 촛불시위를 통해서 이른바 주권의식이라고 하는 것을 자각하면서 내가 주권자고 내가 이런 것을 해 낼 수 있고 해냈다, 여기서부터 헌법이라고 왜 못하겠냐, 이런 자신감, 이게 또 크다고 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 김형준 교수님 의견 들어보겠습니다.

□ 김형준
제가 도리어 여쭤보겠습니다. 대한민국 헌법 하면 제일 먼저 떠오르는 단어가 뭘까요?

□ 백운기 / 진행
그 전에는 다른 게 생각이 났는데 작년, 올해에 가장 많이 들었던 게 ‘대한민국은 민주공화국이다’

□ 김형준
그렇습니다. 대한민국 헌법 제1장 1조 ‘대한민국은 민주공화국이다. 대한민국의 주권은 국민에게 있고 모든 권력은 국민으로부터 나온다’ 이게 1조 1항, 2항이란 말이에요. 그리고 이런 부분들이 위협을 받았을 때 이것이 제도에서 오는 것이냐, 아니면 조금 전에 우리 장 교수님 말씀하신 것처럼 권력자의 잘못된 판단에서 나온 것이냐고 봤을 때 이제는 이 두 가지를 다 같이 고려를 할 수밖에 없다고 인식이 발생되는데요. 제가 학생들에게 이런 얘기를 합니다. 헌법의 목차를 한번 보라는 거예요. 그러면 제일 먼저 우리 전문이 나오지 않습니까? ‘유구한 역사와 전통이 빛나는 대한민국’으로 시작하는 전문이 나오고 그다음 나오는 것이 우리가 보통 총강이 나옵니다. 그리고 2장은 국민의 권리와 의무가 나오고 제3장이 국회가 나옵니다. 그리고 제4장이 정부가 나오는 거고 5장이 법원이 나와요. 그럼 왜 이런 식으로 돼 있느냐면 정부가 중심이 아니라는 거죠. 훨씬 더 상위개념은 기본권을 포함해서 국민의 대표기관인 국회의 역할과 기능들이 굉장히 강조됐어야 되는데도 불구하고 제가 정치학자 입장에서 본다면 우리가 헌법개정 논의를 하면 우리 세 분 전부다 법학하고 법학을 전공하신 분들인데 헌법은 마치 법학을 하시는 분들의 그러한 고유영역처럼 생각하는 경우가 좀 많아요. 그렇지 않습니다. 정치영역과도 직결될 수밖에 없는 부분인데, 제가 이 목차를 말씀을 드리는 이유는 뭐냐 하면 그러고 나서 나중에 가면 어떻게 나오느냐 하면요. 지방자치라는 그런 규정이 나오는데요. 딱 두 조항밖에 안 나와요. 아니, 어떻게 이 엄청난, 지금 시대정신이 지방하고 분권하고 중앙정부와 지방정부의 나름대로의 조율을 통해서 국가발전의 원동력을 삼아야 됨에도 불구하고 지금 대한민국의 헌법에서는, 지방자치라는 표현도 실은 잘못된 거예요. 지방정부라는 표현이 오히려 정확한 표현입니다. 그렇게 얘기한 것처럼 우리 사회에서 앞으로 성장을 담보시키고 좀 더 미래지향적으로 갈 수 있는 부분들을 이제는 어느 정도는 우리가 아주 냉정하게 바꿔야 할 시점이 왔고 더 나아가서 제가 이 말씀 드리는 것은 뭐냐 하면 저는 정세균 국회의장님께서 이틀 전에, 우리 다 참여를 했었는데요. 이런 말씀을 하셨어요. 개헌에 관련돼서 성공을 하려면 크게 세 가지 조건이 필요한 것 같다, 첫 번째는 여하튼 간에 대통령이 생각과 의견을 무시할 수는 없는 것 아니냐, 대통령이 어떤 생각을 갖고 있느냐를 우리가 충분히 의견을 들어봐야 된다, 두 번째는, 이게 지금 이번 개헌이요. 단순한 정부조직 문제가 아니라 선거제도문제와도 직결돼 있습니다. 그렇다면 이 선거제도는 우리가 얘기하는 비례성의 문제만이 아니라 지금 엄청나게 갈등지향적인 이 부분을 또 우리가 얘기하는 선거에서의, 특히 지역주의 문제가 대한민국의 갈등을 굉장히 심화시킨 부분이 있지 않습니까? 이런 것들을 우리가 헌법에서, 다른 나라도 선거제도와 관련된 것을 헌법에 규정하는 경우가 굉장히 많아요. 그것을 통해서 우리가 그동안 갖고 있었던 사회갈등요소를 어느 정도는 해소시키면서 시대정신이라고 할 수 있는 분권화로 가져갈 수 있는 이러한 시점에 왔기 때문에 더 이상 현재와 같은, 제가 말씀드린 것 아까 우리 이 장관님 말씀하신 것처럼 대한민국의 87년도 민주화를 유형으로 나누면 김영삼, 김대중 대통령 때는 민주주의를 했는데 권위주의적 민주주의였어요. 그리고 노무현 대통령, 이명박 전 대통령, 그리고 박근혜 대통령은 이게 대결적 민주주의였습니다. 민주주의인데도 불구하고 끊임없이 극단과 배제정치로 진영의 논리로 빠져서 충돌했거든요. 이제 우리가 갈 수 있는 것은 합의민주주의가 민주주의 3.0 시대를 열 수 있는 유일한 길인데 그것을 이번 헌법개정을 통해서 우리가 성취해야 된다, 그런 면에서 봤을 때 절대적으로 필요하다고 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네, 개헌의 필요성에 대해서 쭉 의견을 들어봤는데요. 김종철 교수님 어떤 말씀하시고 싶으신 건지.

□ 김종철
네, 저희들이 말씀을 드리다 보니까 개헌 주제니까 개헌이 마치 만병통치약인 것처럼 이런 말씀으로 좀 흐르는 것 같아서 정치개혁이나 경제사회개혁을 위해서 개헌이 중요한 수단이다, 그 점은 공감이 되는데 또 헌법을 모두 바꿔야 되는 것처럼, 현행 헌법이 가지고 있는 역사적 성취, 인물이나 또 중요한, 오히려 지켜져야 할 부분들도 마치 바꿔야 될 것처럼 오해하실 것 같아서 개헌은 저희가 정치개혁이나 사회경제개혁을 하기 위한 하나의 수단이지, 만병통치약이나 모든 것들을 다 바꿔야 할 것은 아니다, 하는 말씀을 시청자 분들께 말씀드리고 싶습니다.

□ 백운기 / 진행
지당하신 말씀입니다. 적절한 지적입니다. 그리고 완벽한 헌법이라는 것은 있을 수가 없지 않습니까?

□ 김형준
첨가하면 저는 이런 글을 쓴 적이 있는데요. 헌법은 서류가 아니라 정신이다, 그러니까 쓰여 있는 하나하나의 조문이 아니라 그 헌법의 정신을 우리가 어떻게 받아들이느냐는 그런 틀 속에서 우리 김 교수님 말씀과,

□ 김종철
이것을 또 다른 식으로 말하면 말씀해 주신 것에서 드러나듯이 저희들의 정치사회생활은 법으로 이루어지는 부분이 한 부분이 있고 정치나 도덕이나 윤리에 의해서 이루어지는 이 두 부분이 항상 맞물려서 돌아가야 되거든요. 그러니까 제도부분 뿐만 아니고 의식이나 문화를 같이 병행해서 바꾸어야 되는 그런 문제들이 있다는 것을 저희들이 유의할 필요가 있을 것 같습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 그러면 이번 개헌토론 첫 번째로 가장 관심 있는 주제, 권력구조와 정부형태에 관해서 한 번 생각해 보겠습니다. 먼저 우리 시민들의 의견을 한 번 들어보려고 합니다. 우리 시민들은 개헌의 필요성에 대해서 어떤 생각을 가지고 있는지, 그리고 우리 현실에 적합하다고 생각하는 정부형태는 무엇이라고 생각하시는지 저희가 한 번 들어봤는데요. 직접 들어보시죠.

(시민 인터뷰)

□ 백운기 / 진행
네, 개헌의 필요성에 대한 생각도 조금 서로 다른 부분이 있으신 것 같고요. 또 정부형태와 관련해서도 의견들이 조금씩 엇갈리는데, 장영수 교수님, 권력구조와 정부형태, 우리가 흔히 그렇게 부르지 않습니까? 권력구조는 뭐고 정부형태는 뭐고 개념을 한 번 정리를 해 주시겠습니까?

□ 장영수
네, 권력구조라고 하는 것은 결국 국민에 의해서 선출된 대통령이나 국회의원으로 구성된 국회를 비롯해서 국가기관들의 구조, 이것을 권력구조라고 얘기를 할 수 있을 거고요. 그런데 나라마다 대통령 선출방식이나 아예 대통령이 없는 나라도 있고 그리고 국회를 구성해서 그 국회의 권한이나 활동범위, 이런 것들도 다르고 정부의 구성방식도 다르고, 이랬을 때 권력구조가 나라마다 상당한 차이를 보이고 있는데 이것을 몇 가지 유형으로 나누어 놓은 것이 정부형태다, 대통령제 정부형태라는 것은 대통령을 기본적으로 국민이 직선하면서 정부를 담당하는, 의원내각제라면 국민이 뽑아놓은 국회에서 정부 내각을 구성하는, 혹은 이원정부제라면 그 두 가지를 믹스해 놓은 이런 형태로서 크게 유형을 나눠놓은 것이죠.

□ 백운기 / 진행
네. 그러면 오늘 우리가 만약에 대통령제, 내각제 또 이원정부제, 이런 부분에 관해서 토론을 하려고 한다면 정부형태에 관한 토론이 되는 거군요?

□ 장영수
그렇죠.

□ 김형준
제가 좀,

□ 백운기 / 진행
네, 김형준 교수님.

□ 김형준
개념 정의를 좀 말씀드려야 될 것 같은데요. 대통령제냐 내각제냐, 이것을 큰 틀 속이라고 한다면 대통령제는 원래 권력분산을 기본으로 하는 거예요. 그러니까 예를 들어서 견제와 균형 얘기를 많이 듣지 않습니까? 대통령하고 국회하고 사법부가 서로 체크앤밸런스, 견제와 균형을 하는 권력분산이 기본 원리고 그리고 내각제는 권력을 융합하는 겁니다. 그러니까 내각하고 실질적으로 정부가 같이 함께 의회가 돌아간다는 얘기를 해요. 그럼 권력분산이라는 것을 대통령제라고 했을 때 우리는 지금 논의를 하면서 혼동이 오는 게요. 지금 대통령제하고 내각제라는 것을 만들어 놓은 다음에 그다음에 다음 차원에 갔을 때 뭐가 나오느냐 하면 두 가지 축이 나와요. 하나는 같은 대통령제를 하면서 분권형으로 갈 거냐 아니면 집중형으로 갈 거냐 하는 축 하나하고 또 하나는 이것을 4년 중임제로 할 거냐 또 5년 단임을 할 거냐, 이 두 축이 나오기 때문에 이것을 여론조사를 하더라도요. 4년 중임제냐 낫느냐 내각제, 이렇게 물어보는 것은 잘못된 거라는 거예요.

□ 백운기 / 진행
이 토론이 만만치 않은데,

□ 김형준
굉장히 복잡해집니다. 그래서 그 부분에 대해서 정부형태를 얘기할 때 우리가 어느 쪽에 핀을 갖다 들이대느냐, 라는 부분 속에서,

□ 백운기 / 진행
제가 김형준 교수님 말씀은 충분히 이해가 되는데요. 그런데 지금 일반적으로 생각했을 때 우리가 흔히 대통령제, 대통령제 하면 너무 권력이 집중돼 있는 형태, 그리고 내각제를 하자는 것은 권력을 좀 분산시키자는 형태, 이렇게 생각하는 게 일반적인 생각인데요. 김형준 교수님은 오히려 대통령제가 권력분산이다, 그게 바로 입법사법행정의 견제와 균형으로 지금 대표되는 것 중의 하나가 대통령제라는 말씀이잖아요.

□ 김형준
제가 말씀드린 것은 그래서 지금 혼선을 피하기 위해서는요. 그렇기 때문에 대통령제를 우리가 만약에 채택을 한다고 한다면 그 대통령제가 성공을 하기 위해서는 분명한 것은 대통령의 권한을 견제시킬 수 있는 국회의 기능을 같이 강화시켜주는 방향으로 가지 않으면 상당히 어려움에,

□ 이상수
그런데,

□ 백운기 / 진행
네, 이상수 대표님 어떻게 생각하십니까?

□ 이상수
개념을 좀 달리해서요. 바라보는 관점의 차이인데 지금 말씀하신 것처럼 내각제는 분명히 집행권하고 입법권이 융합돼 있거든요. 바꿔 얘기하면 국회와 행정부의 정당을 매개로 한 융합적인 체제라고 한다면 대통령제는 그런 관점에서 본다면 집행권과 입법권이 분리돼 있거든요. 그런 의미에서는 지금 말씀하신 것이 맞아요. 그런데 또 달리 보면 권한을 갖고 있다는 그런 측면에서 볼 때는 대통령제가 권한을 혼자 갖는 거예요. 그런데 또 내각제는 권력을 나누어서 분점하는 것이고 한 개인이 하는 것이 아니고 정당이 하는 거거든요. 그런 관점에서 차이가 있는데 그것은 중요하지 않으니까요. 내용으로 가지고 얘기를 해야 돼요.

□ 백운기 / 진행
네, 김종철 교수님 의견은 어떠십니까?

□ 김종철
네, 좀 더 보충 말씀을 드리면 정부형태가 정치권력인 의회와 행정권 간의 관계를 중심으로 주로 논의가 일상적으로 된다면 권력구조는 조금 더 큰 구조에서, 정치권력 외에도 사법권력이 있지 않습니까? 또 주권자인 국민이 있는 것입니다. 정치과정 속에서 표현의 자유가 굉장히 중요해진 이유가 국민들의 여론이 대의기관들이 전달되는 구조 속에서 국민이 사실상 권력적인 요소들을 보이는 것이거든요. 예를 들어서 광장에서 촛불시위를 통해서 의사가 표현되는 것이 탄핵절차로 연결되는 이런 과정은 굉장히 중요하다는 겁니다. 권력구조 면에서는 그래서 의회와 정부권력, 행정부 권력 간에, 대통령 간의 관계, 이 부분을 중요시 하는 우리의 일상적인 용어로서의 정부형태 외에도 이 권력 자체에 대해서 국민들이 견제하는 시스템으로서의 권력구조, 그다음에 국민들을 대신해서 헌법적 가치에 바탕해서 사법권이 이 정치시스템을 통제하는, 대표적인 게 위헌법률심사제도나 헌법소원제도 같은 헌법재판제도죠. 혹은 일반 법원에서도 형사사건이나 행정사건이나 민사사건을 통해서 각 권력관계들을 혹은 개인 간의 관계들도 사회적으로 경제적으로 힘이 큰 쪽과 작은 쪽을 이렇게 규율을 하는 것이거든요. 그래서 권력구조는 단순히 대통령과 국회 간의 관계를 넘어서서 사법권의 관계, 그다음에 이 모두를 또 재정적인 측면에서 통제하는 감사제도의 문제, 그리고 크게 보면 대의기관 전체하고 국민들 간의 관계, 이것들을 총괄적으로 보는 게 권력구조의 측면이다, 이렇게 봐야 될 것 같습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 이상수 대표님.

□ 이상수
제가 특위에서 활동을 하면서 보니까 4년 중임제냐, 분권형이냐 이렇게 의견들이 나눠지지만 전부다 일치하는 것이 하나 있습니다. 뭐냐 하면 분권과 협치입니다. 분권하자, 협치하자는 데에 반대하는 사람은 없어요. 그럼 어떻게 하는 것이 분권이냐 어떻게 하는 것이 협치냐, 이게 문제거든요. 그런데 그 싸움이 거기서 일어나는데,

□ 백운기 / 진행
분권과 협치를 가장 잘할 수 있는 정부형태가 무엇이냐.

□ 이상수
네, 이제 그게 바로 중요하죠.

□ 백운기 / 진행
네, 알겠습니다. 토론이 제대로 되기 위해서는 일단 패널들 간의 개념이 좀 정리가 잘 돼야 될 것 같은데, 김형준 교수님 말씀하신 것 제가 충분히 이해는 되는데,

□ 김형준
그런데 왜 이 말씀을 드리느냐 하면요. 지금 보세요. 4년 중임이라는 게 과연 대통령의 권한을 분산시킬 수 있느냐고 문제제기를 한 번 해 보십시오. 저는 그게 꼭 보장받지는 않는다고 봐요. 만약에 정말 우리가 4년 중임이라는 것 조사를 하면 가장 높게 나와요. 왜냐하면 5년 단임을 해 가지고 대통령이 뭘 할 수 있겠느냐고 얘기를 해요. 이게 충돌이 되는 거예요. 그러니까 분산하고 4년 중임제가 충돌이 됐을 경우 이것을 어떻게 완화할 것이냐는 문제들을 같이 우리가 좀 종합적으로 봐야 된다, 하나만 달랑 해 놓고 나서 이게 퍼즐을 맞추려고 하면 집이 안 만들어져요. 그러니까,

□ 백운기 / 진행
지금 말씀하신 부분은 우리가 정부형태를 논의하면서 이제 대통령제, 내각제 또 이원정부제, 분권형 대통령제라고도 하죠. 그런 부분에 관해서 논의할 때 장단점별로 한 번 설명하면서 정리하도록 그렇게 하는 것이 좋을 것 같습니다. 잠깐 쉬었다 가죠. KBS <공감토론> 오늘은 개헌특집 시리즈 첫 번째로, 권력구조와 정부형태에 관해서 집중적으로 생각해 보고 있습니다. 이상수 전 장관, 연세대학교 김종철 교수, 고려대학교 장영수 교수, 명지대학교 김형준 교수 함께 하고 계십니다.

□ 백운기 / 진행
개헌에 관한 우리 국민들의 뜨거운 관심 문자 아주 많이 들어오는 걸로 반영이 됩니다. 청취자 분들 보내주신 문자 소개해 드리고 토론 이어가겠습니다.
휴대전화 뒷자리 6860 쓰시는 분입니다. “지적하신 대로 헌법을 바꾸면 모든 것이 다 해결될 것이라고 생각하는 분들이 정치권에서 개헌을 다루는 게 아닌가 안타까운 생각이 듭니다. 법은 모든 경우의 수를 다 조문으로 만들 수 없기 때문에 그런 대로 인정할 만한 법이 만들어졌으면 인간적인 양심으로 지키는 게 더 중요하다고 생각합니다.”
9555 쓰시는 분 “법 앞에서는 권력도 내려놓아야 하는데 현재 우리나라 법은 권력 앞에 법이 무릎을 꿇으니 그렇게 되지 않도록 법이 개정돼야 한다고 생각합니다.”
9944님 “문 대통령께서 국회 상황을 보면 입국하기 싫었을 것 같습니다. 외교국방만 챙기기도 힘든데 국회가 합의해서 총리를 선출해서 내치를 맡기는 게 더 나을 것 같습니다. 분권형 대통령제 찬성합니다.”
3991님 “개헌은 필요하다고 봅니다. 그러나 충분한 시간을 갖고 심도 있게 논의를 거쳐서 국민들의 지지를 받아야 된다고 생각하고 무엇보다도 헌법이 어떻든 간에 이를 잘 지키고 잘 따를 줄 아는 우리 국민들의 수준이 더 앞서야 된다고 생각합니다.”
닥터리고 쓰시는 분 “과거에서 미래로 가는 개헌이 이번 개헌입니다. 미래에서 한국이 어떤 국가로 성장할 수 있는가를 이번 개헌의 주요 주제의 하나로 봐야 한다고 봅니다.”
3539님 “아무리 좋은 헌법을 개정한다고 해도 정치권과 모든 국민이 헌법을 준수하지 않으면 큰 의미가 없을 것입니다. 헌법 개정은 모든 국민들의 공감을 이루는 방향으로 진행되고 보완됐으면 좋겠습니다.”
네, 문자로 참여해 주신 청취자 여러분께 감사드립니다.
그러면 정부형태에 관해서 한 번 토론해 보겠습니다. 지금 개념에 관해서 조금 차이는 보이셨지만 일단 대통령제냐 내각제냐, 분권형 대통령제냐, 이 부분이 가장 뜨거운 쟁점이 아닌가 싶습니다. 그런데 사실 30년 간 지나오면서 여러 번 개헌에 대한 시도도 있었고 또 공감대가 모아졌는데 그것들이 어떻게 보면 다 정부형태와 관련된 것들이 아닌가 싶습니다. 내각제를 약속하면서 김대중 정부가 탄생했을 때도 사실은 그 약속을 지키기 위해서는 내각제 개헌이 필요하지 않았습니까, 이상수 장관님? 그리고 또 노무현 대통령 당시에 원포인트개헌을 하려고 했던 것도 대통령제에 대한 변경이었으니까 그 부분이 가장 큰 관심이 될 수밖에 없는데, 이상수 대표님 생각하시기에 정부형태 지금 대체적으로 내각제는 조금 사라지는 방향으로 가고 있지 않습니까? 어떻습니까?

□ 이상수
저는 우선 현재 5년 단임제, 이것은 극복해야 된다고 생각합니다. 소통이 안 되고요. 권력이 사유화 돼 가지고 농단되는 것도 저는 5년 단임제, 더 나아가서는 제왕적 대통령제이면서 승자독식 구도라고 생각합니다. 정말 51%는 권력을 전부 갖게 되고 49% 얻은 사람은 권력을 하나도 갖지 않기 때문에 권력을 얻기 위해서 정말 죽기 살기로 싸우거든요. 제가 국회에 있으면서 보니까요. 국회가 민생을 위한 국회가 아니에요. 한마디로 말해서 다음 선거를 위한 베이스캠프입니다. 다음 선거를 위해서 싸우는 거예요. 그러니까 적대정치가 판을 치고 있고 거기에다가 지역구도라든지 진영논리가 작용하니까 완전히 싸움판이고 정말 탱자를 심어도 유자가 된다는 말도 있지만 좋은 국회의원 누가 들어가도 탱자가 되고 맙니다. 나는 그래서 이것 고쳐야 되겠다, 이제 혼자 하는 정치제도? 그것은 아니다, 함께 더불어 하는 것, 이런 것이 중요하다고 생각합니다. 지금 당장 우리 현재 정치를 보면 싸울 것 같으면서도 안 싸우고 지금 또 극복하고 나가지 않습니까? 저는 현재 이 4당 체제가 괜찮다고 봅니다. 그런데 단지 문제는 상대방의 선의의 기대하고 그냥, ‘이렇게 잘 흘러가겠지’ 하는 것은 나는 문제가 있다고 보고요. 아예 더 제도화하자, 아예 제도화해 가지고 연정도 할 수 있게 만들자, 그럴 때만이 불안정하지 않고 같이 싸우지 않고 서로 갈라 갖고 하는 정치가 될 것이다, 하는 그런 의미에서 5년 단임제보다는 차라리 분권형으로 가는 것이 좋겠다,

□ 백운기 / 진행
분권형.

□ 이상수
그리고 내각제는 가장 이상적인 책임정치라고 하지만 우리나라에 맞지 않는 것이 국민이 우선 별로 좋아하지 않는 것 같고요. 두 번째는 내각제는 정당을 매개로 하는 것인데 우리나라는 정당이 그렇게 아주 정체성을 갖는 그런 정당이 아니기 때문에 문제가 있고요. 그래서 내각제는 아직 이르고 그래도 분권형으로 가는 것이 그나마 낫다, 바꿔 얘기하면 통일, 외교, 안보는 대통령제로 하고 내치는 정말로 내각제식으로 해 가지고 쉽게 얘기하면 대통령제하고 내각제하고 합쳐놓는 것입니다. 합쳐서 하는 것이죠.

□ 백운기 / 진행
그러면 일단 오늘 함께 하시는 패널 네 분이 생각하시는 가장 바람직한 정부형태는 뭐라고 생각하시는지 먼저 한 번 듣고 토론을 해 봤으면 좋겠습니다. 이상수 대표께서는 분권형 대통령제를 가장 선호하시는 거죠?

□ 이상수
그렇습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 김종철 교수님은요?

□ 김종철
네, 금방 이상수 대표님께서 말씀하신 부분 중에 반은 공감을 하고 반은 이견이 있습니다. 공감하는 부분들은 지금 현재 우리 정부형태가 효율적으로 작동하지 못한다, 그리고 대통령이나 정치권력이 조금 사유화되고 부패된 측면들이 있다, 이런 부분은 현상적으로 존재하는 것이거든요. 그래서 저는 공감을 합니다마는, 그 원인을 헌법상 정부형태인 대통령제에서 나오는 것이다, 라고 하는 진단에 대해서는 저는 공감하기 힘듭니다. 권력이 사유화되는 것은 행정권을 남용해서 생기는 거거든요. 특히 국가권력의 첨병에 있는 법집행기관들, 검찰이나 경찰, 그다음에 국세청, 국가정보원, 이게 지금 대표적인 개혁의 대상이 되고 있지 않습니까? 그런데 가만히 들여다보면 이것은 어느 정부형태나 그 행정권을 행사하는 권력기관이 장악하게 되어 있는 것입니다. 내각제를 한다고 해서 이 기관들을 제대로 독립을 시키는 계획을 하지 않는다면 내각제 수상이 이 권력기관들을 통해서 권력을 얼마든지 사유화할 수 있습니다. 일본의 예를 보거나 이태리 예를 보면 충분히 그렇게 가능하다는, 이것은 정부형태 문제가 아니고 사실은 권력기관의 운영에 대한 우리 입법적 제도가 잘 정비되지 못해서 생긴 문제여서 착시현상이다. 그다음 현행 정부형태의 문제점들로 제왕적 대통령제, 조금 전에 권력의 사유화, 이런 것을 가지고 주로 이야기하는데 제도적으로는 절대 현행헌법이 대통령에게 제왕적 지위를 부여하고 있지 않습니다. 인사권이나 재정권, 여러 면에서 대통령이 집중된 권력을 가지고 있는 비교정치적인 그런 측면은 있지만 그게 다 우리 헌법에 보면 의회의 통제 하에 다 주어지게 되어 있습니다. 대통령의 인사권만 하더라도 헌법에 법률이 정하는 바에 의해서 하게 돼 있습니다. 대통령이 가장 중요하게 할 수 있는 행정부 2인자를 비롯한 행정부의 조각권도 다 국회의 동의를 받아서 하게 되어 있고요.

□ 백운기 / 진행
말씀 중에 죄송합니다. 지금 네 분 돌아가면서 바람직한 정부형태를 먼저 듣고,

□ 김종철
네, 제 요점만 정리해서 말씀을 드리면,

□ 백운기 / 진행
네, 결론을 말씀해 주시면,

□ 김종철
네, 현행제도에서 제왕적 현상이 보여 지는 것은 헌법제도상의 대통령제 정부형태에서 나오는 것이라기보다는 입법적으로 그런 권력기관들의 권력남용에 대한 통제장치나 절차적 정비가 안 돼 있고 국민들의 의식문화가 권위주의적 대통령제에 젖어 가지고 민주적 대통령제에 적합한 권력통제제도의 운영에 대해서 소홀하기 때문이지, 대통령제의 문제는 아니다, 그것은 내각제에서도 똑같은 현상이 지금 구조에서는 똑같이 생길 수 있다, 정부형태의 문제가 아니다,

□ 백운기 / 진행
그러므로,

□ 김종철
그러므로 현행 정부형태 자체의 문제라기보다는 이 부분에 있어서는 하위 정치제도의 선거제도나 정당제도의 개혁을 통해서 상당 부분 달성할 수 있고,

□ 백운기 / 진행
그러면 김종철 교수님은 현행대로 가자입니까?

□ 김종철
현행대로 가자기보다는 현행 대통령제의 골간을 유지하면서 그 문제점들을 아까 김형준 교수님이 말씀해 주시는데 대통령제의 기본은 의회의 권력과 대통령의 권력을 굉장히 적절히 분산해서 서로 상호 견제할 수 있게 하는 것이거든요. 그런데 지금 의회가 그 의회개혁의 걸맞은 노력들을 못하는,

□ 백운기 / 진행
죄송합니다. 말씀이 길어져서. 그러면 객관식으로 여쭤볼까요?

□ 김종철
네, 그러니까 현행 대통령제의 골간을 유지하면서 임기를 보완한다거나 그다음에 의회의 권력을 강화한다거나 사법제도나 감사제도를 강화해서 견제적 민주주의를 강화하는 방법으로의 개헌이 바람직하고 거기에 지방분권까지 획기적으로 진전시킨다면 충분히 현행 정부 형태와 그것이 개량된 모습으로서의 대통령제 하에서 저희들이 원하는 협치와 권력분점을 달성해 낼 수 있다는 게 제 생각입니다.

□ 백운기 / 진행
네, 그러니까 말씀하신 요지는 제가 이해를 다 했는데 아까,

□ 김종철
단답형으로 말하면 대통령제를 유지하면서,

□ 백운기 / 진행
대통령제를 유지한다, 그리고 나머지 부분으로 보완을 해야 된다,

□ 김종철
네.

□ 백운기 / 진행
알겠습니다.

□ 김형준
제가 보완 좀 말씀해도 되겠습니까?

□ 백운기 / 진행
네, 김형준 교수님.

□ 김형준
분권형 대통령제라는 용어가 다른 나라에 존재하나요?

□ 백운기 / 진행
잘 모르겠습니다.

□ 김형준
없습니다.

□ 백운기 / 진행
이원적 집정부제라는 얘기는 들어봤는데요.

□ 김형준
아니, 없습니다.

□ 백운기 / 진행
그것은 없습니까?

□ 김형준
분권형 대통령제는 우리가 만든 용어예요. 국민들에게 “내각제를 원하세요, 대통령제를 원하세요?” 그렇게 하면 거의 70%, 80%가 대통령제를 원합니다. 그런데 의원들의 입장에서 봤을 때는 가장 좋은 제도가 내각제도예요. 그런데 의원들은 내각제를 얘기를 할 수가 없는 상황이에요. 국민들이 엄청난 저항이 있고 국민들이 직접 대통령을 뽑겠다는 부분들, 그래서 만든 용어가 분권형 대통령제입니다. 엄밀하게 따지면,

□ 백운기 / 진행
그런데 저희가 배우기로는 프랑스 5공화국 헌법 같은 경우에는 이원적 집정부제라고 배우지 않았습니까?

□ 김형준
그것은 우리가 얘기하는, 우리와 조금 다릅니다. 그것은 개념이 좀 복잡해질 텐데 이런 얘기죠. 결국은 우리 대통령제가 갖고 있는 것 속에 내각제적인 요소를 혼합하자는 게 분권형 대통령제입니다. 그러니까 지금 이 장관님 말씀하신 것과 마찬가지예요. 대통령제와 내각제를 혼합하는 것인데 저는 결론적으로 얘기를 하면 그것은 우리가 의도한 만큼의 효과를 가져올 수가 없다고 보는 겁니다. 왜냐하면 지금 김 교수님 말씀에 동의하는 이유가 뭐냐 하면 지금까지도 우리가 대통령제가 제대로 작동되지 않은 그 근본적 원인은 대통령제를 채택해 놓고 내각제적으로 운용했기 때문에 문제가 됐다고 저는 봅니다. 그러니까 제 주장은 미국식의 순수대통령제로 가자는 겁니다. 철저하게. 거기에 자꾸 혼합을 시키려고 한다, 제가 거꾸로 물어봅니다. 내치를, 외치를 나누자고 하는데 대통령은 국민이 직접 뽑고 국방과 외교를 맡고 내치는 국회에서 뽑은 총리가 한다? 그게 과연 가능할 거라고 보세요? 예를 들어서 충돌했을 경우에는 어떻게 합니까? 여소야대 상황 속에서 총리가 예를 들어서 야당에서 나온다고 하면 그게 저절로 협치가 이루어, 그것은 제가 볼 때 우리가 해 보지 않은 실험을 가지고 너무나 지나치게 많은 효과를 가져온다, 차라리 순수대통령제를 해서 4년 중임제로 하고 의회의 권한을 강화시키고 선거제도를 바꿔서, 이렇게 해서 자유롭게 정당 간의 교차가 이루어지는 것이 오히려 나은 것이지, 오스트리아 식의 이원집정제를 해 가지고, 저는 저 개인적으로 생각할 때 21세기의 외치와 내치가 구분이 될 수 있을 거라고 생각하시는가, 이런 데 대해서 말씀드리고 싶습니다.

□ 백운기 / 진행
장영수 교수님, 개헌 쉽지 않겠는데요?

□ 장영수
지금 이 문제에 대해서 각자의 입장이 굉장히 강하기 때문에 충돌하는 부분들이 많이 나타나고 있는 것 같습니다. 그런데 일단 원점으로 돌아가 가지고 나라마다 대통령제로 성공하는 나라도 있고 의원내각제로 성공하고 있는 나라도 있고 또 의원내각제가 실패해서 프랑스처럼 이른바 이원정부제로 가서 또 나름대로 안정됐다, 성공했다고 평가하는 나라도 있습니다. 그랬을 때 그 각각의 장단점들이 틀림없이 있거든요. 대통령제는 대통령제대로 어떤 대통령의 리더십 그리고 의회에 있어서의 여러 가지 상황에도 불구하고 국정의 안정을 유지한다, 이것을 일반적인 장점으로 얘기합니다. 의원내각제에 있어서는 민주성과 책임성이 장점이고. 그리고 이원정부제 같은 경우는 그 장점의 결합을 시도하고 있는 것인데 바이마르처럼 단점의 결합으로 나타난 위험성도 있다, 하지만 잘만 하면 프랑스처럼 성공할 수도 있다, 문제는 우리의 경우입니다. 즉, 우리의 현실적인 조건 속에 있어서 가장 바람직한 것이 무엇이고 또 성공확률이 높은 게 뭐냐, 이렇게 얘기를 한다면 일단 성공확률로만 따지자면 대통령제가 높습니다. 왜냐하면 대통령제에 대해서는 수십 년 동안 경험을 하면서, 이 대통령제의 가장 큰 단점이라면 독재화의 문제인데 이 독재화를 어떤 식으로 견제하는지에 대한 노하우를 축적했거든요. 그런데 장기적으로 우리에게 필요한 게 뭐냐고 묻는다면 얘기가 또 달라집니다. 그것은 왜 그러냐면 우리는 무엇보다도 통일을 생각을 해야 되는데 통일 이후의 시스템으로서 남북한의 사회통합을 위해서는 승자독식의 대통령제보다는 오히려 사회통합을 위해서는 각자의 지분을 나눌 수 있는 의원내각제가 훨씬 더 유리하다고 하는 것이 일반적인 평가거든요. 그런데 지금 당장 의원내각제를 도입하기에는 전제조건들이 갖춰져 있지를 못합니다. 일단 정당이 안정돼 있지를 못하고 의원들에 대한 정당들의, 국민들의 신뢰가 너무 낮습니다. 이러다 보니까 의원내각제를 못하는 상황에서 그렇다면 일종에 좀 이런 조건들을 갖춰가면서 의원내각제로 장기적으로 나아가기 위한 징검다리로서 이원정부제 내지 분권형 정부형태를 선택해 보는 것은 어떠냐, 이게 하나의 대안이 될 수 있다고 저는 생각을 합니다. 그리고 용어의 문제와 관련해서 김형준 교수님께서는 달리 표현하셨지만 실제로 프랑스 같은 경우에 반대통령제 혹은 준대통령제라는 표현은 일반적으로 많이 쓰고 있고요. 그리고 이러한 혼합형 정부형태를 무엇이라고 이름 붙이느냐에 있어서는 사실 대통령제, 의원내각제의 문제보다는 결국은 이원정부제 내지는 이원집정부제라고 하는 용어가 국민들에게 낯설어 가지고 이것을 조금 더 친근한 용어로 바꾸기 위해서 분권형 대통령이라고 하는 표현을 쓴 것은 아마 맞을 겁니다. 그런데 문제의 핵심은 그런 용어가 아니라 실제 우리의 경우에서 어떤 것이 더 적합한 것이냐, 최종적으로 한 가지 덧붙이고 싶은 것은 그런데 결국은 국민이 선택하고 결정할 문제다, 결국 대통령제를 주장하는 사람은 주장하는 사람대로 혹은 이원정부제 내지 분권형을 주장하는 사람들은 각각 “이러이러한 점 때문에 이게 우리에게 좋습니다.” 라고 국민들을 설득해야죠. 대통령도 마찬가지고 국회도 마찬가지일 겁니다. 그런데 그것은 어디까지나 설득이지 결국 국민이 결정하면 대통령도 그렇고 국회도 그렇고 따라야 된다, 국민을 이기려 해서는 안 된다, 그게 제 결론입니다.

□ 백운기 / 진행
그러면 장영수 교수님께서는 선호하는 정부형태는 분권형 대통령제다, 이렇게 볼 수가 있겠군요. 그러면 일단 네 분 의견을 들어보니까요. 김형준 교수님께서는 미국식 순수대통령제, 장영수 교수님은 분권형 대통령제인데 의원내각제를 염두에 둔 분권형 대통령제라고 볼 수 있습니다. 그리고 김종철 교수님은 현행 대통령제인데 임기는 별개로 한다, 임기는 따로 논의할 필요가 있는 현행 대통령제를 고수할 필요가 있다, 그리고 이상수 대표님께서는 분권형 대통령제, 각자 선호하는 정부형태를 밝혀주셨는데 이제 네 분이 토론을 해 주시는데요. 지금까지 제가 발언시간은 별로 규제하지 않았습니다만, 입장이 서로 다른 부분을 가지고 토론하실 때는 발언시간을 지켜주셔야 공평한 토론이 될 수 있습니다. 1분 30초씩 드리겠습니다. 먼저 이상수 대표님께서 분권형 대통령제를 선호한다고 말씀하셨는데 김형준 교수님께서는 분권형 대통령제는 이런 점 때문에 반대한다고 하셨는데요. 설득을 한 번 해 주십시오.

□ 이상수
보통 분권형에 반대하면서 대통령제를 주장하시는 분들은 나아가서 또 4년 중임제를 주장하거든요. 그런데 미국을 의식하면서 얘기하는 경우가 많아요. 그런데 이런 헌법제도는 제가 볼 때 역사적인 조건 또 환경 같은 것을 따져서 판단해야 될 텐데 미국은 말입니다. 대통령이 이렇게 집권해도 우선 강한 의회가 있고 또 사법권도 굉장히 강하고, 또 연방제 하에서 주정부가 있어서 대통령이 주에 대해서는 관여하지 못하고 또 독립된 위원회가 있어서 독립된 위원회는 독자적으로 돌아가기 때문에 대통령이 되더라도 전권을 행사할 수가 없습니다. 자기 스스로 대통령이 됐을 때 내가 협치를 한다고 생각하지, 혼자 할 수 있다고 보지 않거든요. 그런데 우리나라 같은 경우는 대통령이 되면 모든 것을 다 할 수 있다고 생각하고 국민들도 대통령이 되면 마치 왕을 뽑는 것처럼 생각하는 경향이 있어요. 그리고 특히 우리나라 같은 경우는 여당을 완전히 장악하고 모든 권력기관을 장악하기 때문에 무소불위의 권한을 행사할 수 있는 것이죠. 그래서 우리나라와 같은 이런 상황에서 대통령제를 계속 한다는 것은 강력한 한 개인이 계속해서 정권을 농단하는 그런 결과를 초래하기 때문에 제도를 바꿔서 함께 하는 정치, 더불어 하는 정치를 해야 한다는 것을 저는 강조하고 싶다는 거죠.

□ 백운기 / 진행
네, 김형준 교수님 반론하십시오.

□ 김형준
미국의 대통령제가 우리가 다르다고 지금 많이 얘기를 하고 있는데요. 제도가 운영되는 권력의 원리는 같아요. 지금 장관님께서 말씀하신 것처럼 우리가 상황이요. 아니, 정당이 정당답지 않고 국회가 국회답지 않은데 그런 상황에서 분권형 대통령제를 채택을 한다는 게, 그것은 저는 연목구어라고 봅니다. 왜냐하면 대통령 한마디에 집권당이, 지금 생각을 해 보세요. 지금 여당이 야당 할 때는 정말 정부에 대한 견제를 많이 했었는데 자신이 여당이 되니까 무조건 정부를 옹호하지 않습니까? 우리가 문제가 뭐냐 하면 내각제적인 요소가 있다 보니까 집권당은 무조건 여당을 옹호해야 되고 야당은 무조건 정부를 반대해야 된다, 이게 너무 익숙해 있는 상황이에요. 이런 상황 속에서 또 다시 그 권력을 내치, 외치로 구별해 가지고 가져간다는 것은 제가 볼 때는 그 효율성 면에서 봤을 때 굉장히 어렵고 오히려 그것보다는 철저하게 대통령에게 권한을 주면서도 견제 받는 이런 것이 효율성 면에서 볼 때는 오히려 나은 거다, 그러니까 우리가 어떠한 제도가 나오면 그 제도의 정책적 효과의 부분들을 면밀하게 보는 것과 어떤 익스펙트, 기대를 가지고 보는 것은 분명히 다를 수밖에 없는데, 그래서 국회와 정당이 현재 같은 상태에서는 내각제적으로 포함이 된 분권형 대통령제는 오히려 더 위험해질 수도 있다는 것을 저는 말씀 좀 드리고 싶습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 지금 현재 김형준 교수님, 김종철 교수님께서 같은 입장이라고 할 수가 있고요. 이상수 대표님과 장영수 교수님이 분권형 대통령제 입장이시니까 장영수 교수님 반론 듣고 그다음에 김종철 교수님 의견 듣겠습니다.

□ 장영수
네. 일단 두 가지로 말씀을 드리겠습니다. 하나는 실제 미국과 우리나라의 유사점과 차이점을 얘기를 한다면 결국 정치제도적인 차이도 있고 정치의 문화의 차이도 있거든요. 정치제도는 같게 만들 수 있습니다. 하지만 정치문화가 단기간에 그렇게 바뀌겠느냐. 미국에서도, 제왕적 대통령제라는 말 우리나라에서 처음 만든 것 아닙니다. 미국에서 쓰던 말을 우리가 가져다가 사용하고 있는 거거든요. 미국에서조차도 그런데 우리나라의 경우에 있어서는 이게 더 심각한 것이 어떤 왕조시대의 전통 내지는 독재의 경험, 이런 것에 익숙해 있는 사람들이 아직도 많이 있다는 것이 최근 태극기집회나 이런 것에서 확인되고 있지 않습니까? 이런 상태에서 과연 제왕적 대통령이라는 인식 자체가 문화 자체가 쉽게 불식될 수 있겠느냐, 그게 첫 번째 문제고요. 그리고 두 번째로는 김형준 교수님께서 아까 말씀하셨을 때 과연 이렇게 내치, 외치 나눠지겠느냐, 그런데 지금 우리 이것을 역사적으로 되짚어보면 절대문주주의에 있어서는 입법권, 집행권, 사법권이라고 하는 것도 군주 혼자가 사실상 다 쥐고 있습니다. 그런 것을 필요에 의해서 권력분립을 시킨 거거든요. 그럼으로써 갈등도 많이 생기고 혼란도 많이 있지만 결국은 국민의 인권을 위해서는 이게 필요하다, 권력의 오남용을 방지하기 위해서 필요하다거든요. 지금 현재 우리가 분권과 협치를 얘기하는 것은 분권과 협치가 쉬울 것이기 때문이 아니라 필요하기 때문입니다.

□ 백운기 / 진행
네, 이제 김종철 교수님께 넘기겠습니다.

□ 김종철
네, 지금 논점이 약간 교차하고 있는데요. 대통령제의 성공적인 사례가 미국이라고 해서 저희가 대통령제는 미국식대로만 무조건 해야 된다, 저희는 그런 차원이 아니고 우리는 우리식의 대통령제를 발전시켜 왔습니다. 그러니까 한국형 대통령제가 지금, 특히 87년 이후에 30년의 경험을 축적하면서 여러 가지 부작용도 많았지만 긍정적인 효과를 지금 달성해 왔다는 거예요. 저희들은 좀 더디지만 오랫동안의 경험을 통해서 성취를 해 오고 있는 부분들, 핵심적인 게 뭐냐 하면 최소한 행정권을 가지는 정부수반은 국민들이 직접 뽑고 그것에 대해서 우리가 분명한 단죄를 할 수 있다는 엄청나게 소중한 경험을 얻은 겁니다. 그런데 이 경험은 저는 대통령제가 가지는 장점이고 이 장점을 유지시키는 것이 장 교수님 표현을 빌리자면 지금 우리 현재 상황에 필요한 것이다, 이렇게 봅니다. 그런데 이게 내각제나 내각제에 기반한 이원집정부제 형태를 한다고 하면 이것은 한마디로 하면 국회의원의 국회의원을 위한 국회의원의 정부형태입니다. 이것은 국민들이 직접 정부수반을 뽑지를 않습니다. 간접적으로 정당에서 뽑게 되어 있습니다. 그래서 정당이 과두제로 흐르면 국민들이 이것을 통제할 수 있는 방법이 선거, 의회가 해산되거나 선거가 4년 주기로 돌아오는 그때 방법밖에 없다는, 그리고 정당이 장악되고 있는 상황에서 그것들을 방지할 수 있는 방법이 없다는 겁니다. 국민들이 왜 대통령제를 선호하느냐, 국가권력을 직접 행사하는 권한들에 대해서는 국민들이 직접 선출권을 가지겠다는 것이고 이것은 87년의 성과물이고 30년의 오랜 경험에서 우리가 성취한 것이기 때문에 지금 국민들의 판단이 옳다, 이렇게 보는 것입니다.

□ 백운기 / 진행
네, 네 분 입장 들었는데 서로 손을 드십니다. 그러면 한 분씩 더 반론기회를 드리겠습니다. 장영수 교수님 먼저 말씀하시죠.

□ 장영수
네, 지금 김종철 교수님 말씀하신 것이 분권형이 아니라 내각제에 대한 설명이 돼 버린 그런 부분이 있기 때문에, 분권형이라고 하는 것은 대통령은 국민이 직선하고 그리고 그러한 대통령이 국정의 한 축을 담당하는 것인데 지금 그게 불가능한 것처럼 말씀하셨기 때문에 그 부분에 있어서 오해가 있을까 봐 정정하려고 합니다.

□ 백운기 / 진행
그러면 이상수 대표님께 먼저 좀 여쭤보겠습니다. 이상수 대표님 생각하시는 분권은 어떻게 나누는 겁니까?

□ 이상수
나는 가끔 참 답답한 것이 분권하자, 협치하자고 하면서 실제 내용을 들여다보면 대통령한테 모든 것을 맡기자는 식으로 해서 분권을 반대하는 논리가 되고 만다는 말씀입니다. 저는요. 분권을 진정으로 하려면 그 분권이라는 것은 한 사람한테 권력을 맡기지 말고 여러 사람이 같이 하자는 겁니다, 한마디로 해서. 권력을 동시에 같이 공유하면서 행사하자는 거거든요. 그게 한마디로 해서 분권입니다. 또 그것이 협치입니다.

□ 백운기 / 진행
그럼 누구누구가 나누는 겁니까?

□ 이상수
대통령 혼자 하지 마시고 예컨대 내각제로 한다든지, 그러니까 다시 말씀드린다면 내치는 내각제 식으로 가면서 총리 중심으로 정당 중심으로 간다고 치고 통일외교안보 부분은 직선제로 대통령을 뽑아 가지고 대통령한테 맡기는 것이죠. 그럼 바로 총리와 대통령이 나눠 하는 것이죠. 지금은 말입니다. 우리나라 제도는 총리한테 무슨 책임총리를 한다고 하지만 안 되고 있잖아요. 그러니까 진정으로 총리하고 대통령하고 나누어서 해라, 하려면 제도를 바꿔서 분권형으로 가야 된다는 거죠.

□ 백운기 / 진행
그럼 총리는 다수당의 대표가 되는 겁니까?

□ 이상수
총리는 다수당의 대표로서 내치를 맡게 되겠죠. 대통령은 선출에 의해서 되고 정당을 떠나서 통일외교안보를 맡는 것이 되겠죠.

□ 백운기 / 진행
네. 그러니까 권한을 분산하기 위해서 대통령은 예를 들어서 국민이 직접 선출한 대통령이 외치를 맡고 그다음에 내치는 국회에서 선출한, 그러니까 다수당의 대표가 내치를 담당하고,

□ 이상수
간단하게 설명하면요. 초기에 핀란드가 대통령을 뽑아서, 국민이 대통령을 직접 뽑기를 바라니까 뽑아서 통일외교안보만 맡겼습니다. 그 당시 핀란드는 소련 같은 외국의 침략에 대해서 약간 두려움이 있었거든요. 그런데 대신에 내치는 내각제처럼 총리를 다수당이 뽑도록 해 가지고 내치를 하되, 잘못하면 아웃시키는 거예요, 그때그때. 그러니까 내치에 관해서는 잘못하면 아웃일 수가 있고 외치에 관해서는 상당히 안정이 요구되기 때문에 대통령을 뽑아서 일정한 기간 맡긴다는 그런 제도죠, 한마디로.

□ 백운기 / 진행
김형준 교수님, 이렇게 해서 권한을 좀 나눠보자는 말씀이신데.

□ 김형준
권한이 나눠진다고 협치가 저절로 생긴다면 얼마나 좋겠어요. 아주 극단적 상상력을 한번 동원해 보겠습니다. 대통령은 문재인이고 총리는 야당이 해서 홍준표를 총리로 만들어 놨다고 가정을 한 번 해 보세요. 얼마든지 있을 수 있는 얘기입니다. 그것이 원만하게 돌아갈 수 있을 것이냐, 저는 그럴 경우 대통령이 국민들로부터 직접 권한을 받았는데 이것 지금 의회에서 선출된 총리가 충돌이 됐을 때 플랜B는 뭐냐, 그것에 대한 얘기는 전혀 없어요. 그냥 분산만 시켜 놓으면 이것이 함께 가는 정치가 될 수 있다는 부분인데요. 임페리얼 프레지던시, 제왕적 대통령이 1970년대에 미국에서 나온 용어인데요. 보세요. 미국에는 입법권이 의회한테만 있습니다. 그리고 예산편성권을 의회가 갖고 있습니다. 감사원을 의회가 갖고 있어요. 그럼에도 불구하고 제왕적 대통령을 얘기하는데 우리는 입법권이 지금 정부하고 의회하고 같이 있습니다. 예산편성권 정부가 갖고 있습니다. 그리고 감사원 정부가 갖고 있어요. 이런 막강한 힘을 갖고 있는 대통령제 속에서 거기서 내각제적인 요소 단지 몇 가지만 해서 분산됐다고 그래 가지고 저절로 협치가 이루어진다? 오히려 그것보다는 현재 대통령제 속에서 우리가 부족했었던 입법권 의회에게 주고 감사권 의회에게 주고 예산편성권 의회에 주고 그리고 더불어서 지금도 우리가 인사청문회제도 더 강화시키면 그것이 분산이 되는 거예요. 그렇게 하는 것이 오히려 효율적일 수 있다고 저는 보는 겁니다.

□ 백운기 / 진행
네, 김종철 교수님.

□ 김종철
네, 총론에서는 김형준 교수님하고 이상수 대표님 말씀에 공감하는 바가 있지만 각론에서 조금 시정이 필요한 부분이, 우리나라 헌법에 입법권을 정부하고 국회가 공유하고 있지 않습니다. 정부가 법률안 제출권은 있지만 입법권은 엄연히 국회에 있고요.

□ 김형준
아니, 미국에는 제출권조차가 없죠.

□ 김종철
네, 그러니까 여하튼 그것을 입법권을 공유한다고 할 수가 없죠. 그다음에 예산편성권도 정부가 예산편성해서 제출하는 권한이 있지 예산확정권은 엄연히 의회가 가지고 있습니다. 다만, 이 부분에 있어서는 의회권력이 더 강화돼야 된다는 필요성은 있지만 사실관계 측면에서,

□ 백운기 / 진행
우리 헌법에 입법권은 국회에 속한다고 명시하고 있죠.

□ 김종철
네, 다음에 이원정부제에 대해서 우리 이상수 대표님은 너무 조금 관념적이시지 않나. 핀란드나 오스트리아의 경우는 전문가들의 분석에 의하면 제도적으로는 그렇게 돼 있지만 현실적으로는 그렇게 분권적으로 작동하지 않습니다. 오스트리아 같은 경우는 소위 외교국방에 대해서는 대통령이 행사하고 그다음에 일반 행정에 대해서는 총리가 한다고 돼 있지만 대통령이 1년 정도 공백이 되어도 아무도 아쉬워하지 않을 정도로 대통령의 지위가 유명무실화 돼 있어요. 그것은 왜냐하면 이 분야의 전문가인 우리 박명림 정치학교수의 분석에 의하면 유럽은 집단안보체제로 되어 있어서 외교국방과 관련돼서 독자적으로 소국들이 할 수 있는 기능이 별로 없다는 겁니다. 여하튼 거기에 있어서 정부형태로 제도적으로는 그렇게 돼 있지만 운영은 내각제적으로 운영된다는 것을 분명히 해야 될 것 같아요. 이것은 사실관계에 관한 문제가 있기 때문에 저희들이 분명히 해야 될 것 같습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 장영수 교수님 발언 순서지만 이상수 대표님 잠깐,

□ 이상수
쉽게 이해해서도 지금 국민들은 대통령 혼자 하지 마시고 총리는 좀 경제전문가를 뽑아서 총리가 전담해서 하면 좋겠다는 얘기를 하는데 실제로 그렇게 안 됐잖아요. 대통령이 “그렇게 하겠습니다.” 해 놓고 책임총리를 뽑아놓고도 자기가 다 하지 않습니까? 한마디로 그런 제도를 바꾸자는 얘기입니다. 정말 총리는 내치를 하되, 진짜 전문가가 와서 제대로 하다가 안 되면 또 국민이 아웃시킬 수 있죠. 대통령은 국민이 뽑아 가지고 통일외교 전담시킨다는 그런 의미의 얘기입니다. 그런데 아까 대통령제를 주장하신 분 두 분 다 분권형이 관념적이라고 말씀하시고 또 그것이 가능하겠느냐고 하는데 저는 반대로 학자들이 너무 관념적인 것 같아요. 제가 얘기하고 싶은 것은 이래요. “지금 현재 모든 사회가 융합적으로 가는데 경제하고 통일하고 구분해 가지고 통일문제는 대통령이 맡고 경제는 내치로 총리가 맡을 수 있습니까?” 라고 하는데 저는 충분히 가능하다고 봅니다. 가능하고요. 문제는 주도권을 누가 쥐느냐는 문제입니다. 결정권이 아닙니다. 통일문제는 대통령이 주도권을 갖고 하시고 경제문제는 총리가 하도록 하고 또 만일에 문제가 생기면, 우리는 제도를 뒀어요. 정책심의위원회를 둬 가지고 통일문제가 생기면 통일심의위원회에서 같이 논의해 가지고 결정하는 겁니다. 그러니까 나는 그런 문제를 극복할 수 있는 수단이 있기 때문에, 혼자 하면 안 된다는 거예요. 혼자 하는 제도를 바꿔야 됩니다.

□ 백운기 / 진행
네, 알겠습니다. 장영수 교수님 의견 듣겠습니다.

□ 장영수
지금 분권형이라고 하는 것에 대해서 선입견들이 상당히 많은 것 같습니다. 그리고 오해도 많고요. 사실 조금 전에 김종철 교수님이 얘기했었던 오스트리아 같은 경우는 엄밀하게 얘기하자면 분권형이 아닙니다. 왜냐하면 조문상으로는 분권형처럼 돼 있지만 관례상으로 대통령으로 선출된다면 자기가 이제 대통령 역할 안 하겠다, 그러니까 헌법이 사실상 사문화되면서 의원내각제로 운영되고 있는 게 오스트리아의 현실입니다. 그렇기 때문에 그것을 그런 식으로 말을 하는 것은 적절치가 않고, 그런데 핀란드 같은 경우에 있어서는 헌법개정이 중간에 1997년인가 있었는데 그 전과 후가 상당히 다릅니다. 그 전에는 대통령의 권한이 굉장히 강력했다가 주변에 의원내각제 국가들에 비해서 우리가 좀 뭐가 그렇지 않느냐고 해 가지고 헌법을 개정하면서 대통령의 권한을 많이 축소시켰습니다.

□ 백운기 / 진행
그 이유가 특별히 있었습니까? 조금 경제적으로 어려웠나요?

□ 장영수
그런 것은 아니고 EU의 영향이 제일 컸었다, 이런 식으로 얘기를 하고 있습니다.

□ 이상수
초기에는 소련이나 다른 나라의 외침에 대한 걱정이 많았는데 점차 그런 것이 없어지면서 대통령의 권한을 약화시키는 제도로 바뀌었죠.

□ 백운기 / 진행
그랬군요. 네, 계속해 주십시오.

□ 장영수
그런데 그럼에도 불구하고 외교권이나 이런 것들이 예컨대 프랑스 같은 경우에 있어서는 외교나 국방에 관한 것은 대통령, 이런 식으로 딱 정해졌다면 핀란드 같은 경우는 협의해서 해라, 다시 말하면 그것조차도 따로 하는 게 아니라 같이 협의해서 결정해라, 이런 식이고 프랑스가 조금 대통령의 권한이 강한 편이라면 핀란드가 약한 편이고 혹은 포르투갈 같은 나라는 그 중간에 있는 편이고요. 물론 구체적인 운영에 따라, 미국 같은 경우도 그렇지 않습니까? 강한 대통령, 약한 대통령 해 가지고 의회의 관계가 달라지는 것처럼 프랑스나 포르투갈이나 이런 나라들도 그때그때의 대통령의 카리스마에 따라 달라지긴 합니다. 하지만 여기에 있어서 우리가 어떤 하나의 확정된 모델을 가지고 분권형은 이거다, 라고 생각할 필요는 없습니다. 그러니까 그 점을 분명하게 하고 싶습니다.

□ 백운기 / 진행
알겠습니다. 바람직한 정부형태를 놓고 토론해 봤습니다. KBS <공감토론> 함께 하고 계십니다.

□ 백운기 / 진행
청취자 분들 문자 소개해 드리고 토론 이어가겠습니다.
휴대전화 7656 쓰시는 분 “옳은 일을 하려고 하면 대통령 힘이 약하고 비리나 나쁜 쪽에는 대통령 힘이 너무 센 것 같습니다. 과거에 내각제도 해 봤지만 나라가 쑥대밭 되지 않았습니까? 대통령제 이제 자리 잡으려고 하는데 둔갑 좀 하지 않았으면 좋겠습니다.”
6362님 “토론 들으면서 배워야 되겠습니다. 분권과 협치할 수 있는 무엇이 알맞은 정부형태인지 집중하면서 토론 계속 들어보겠습니다. 제도도 중요하지 통치자의 가치관도 중요하고, 그렇지만 그 사회를 구성하는 국민의 의식이 더욱 중요하다는 생각입니다.”
0898님 “국회도 잘못하면 해산하는 법을 꼭 만들어야 합니다. 무능한 국회의원 너무나 많습니다. 국회의원 국민소환제 꼭 했으면 합니다.”
김종욱 청취자님 “대통령 중임제로 했으면 좋겠고요. 대통령 선거할 때 러닝메이트로 국무총리를 같이 선출해서 국방외교안보는 대통령이, 내치는 총리가 책임지는 것으로 하면 좋겠다고 생각합니다.”
6499 쓰시는 분 “국민의 주권과 권리를 수호하는 권력과 특권을 분산해야 합니다. 국민이 동의를 한 헌법개정이 필요합니다.”
8351님 “내각제 일본 보면 모릅니까? 내각제는 선거도 임기가 없고 국회를 해산할 수 있습니다. 1년도 안 돼서 잘립니다. 그러니 권력기관이 줄을 서지 못합니다. 대통령제는 군주제입니다. 미국 이외에는 다 실패했습니다. 대통령제는 그 당시 유럽국가가 모두 왕권제였기 때문에 왕 대신 만든 거라고 생각합니다. 역사가 오래 된 한국하고는 맞지 않습니다.”
3699님 “개헌논의, 진보정권 10년 이후 보수정권 10년, 대내외 정책 지속성 사라졌고 지금은 개혁의 초입에 있습니다. 전 정부의 지속성을 추구하는 새로운 헌법이 반드시 필요하다고 봅니다.”
끝으로 박건호 청취자님 “더불어 정치, 말은 좋지만 사실 아직 우리 국민들은 과정의 협치보다 해답을 주는 정치, 리더십 정치를 바라는 것 같습니다. 국민 눈치도 좀 보면서 통치를 하기 바라고요. 우리 현실에서는 4년 중임대통령제가 답인 것 같습니다.”
네, 문자로 참여해 주신 청취자 여러분 감사드립니다.
정부형태 권력구조에 대해서 토론을 집중적으로 하고 있는데요. 오늘 선거제도도 논의를 하려고 했는데 시간이 충분할지 모르겠습니다. 만약에 오늘 다 매듭짓지 못하면 이다음 번 토론에 또 이어서 하도록 하고요. 정부형태와 관련해서 조금 더 얘기를 해 보죠. 지금 네 분 패널께서 대통령제에 관해서는 전부다 의견이 같으시고요. 장영수 교수님, 이상수 대표님께서는 분권형을 선호하시고 또 김형준 교수님은 순수한 미국식 대통령제가 차라리 낫다, 김종철 교수님은 현행 대통령제를 그대로 하되, 임기는 다르게 해 보자는 입장이죠.

□ 김종철
저도 미시적으로 의회의 권력을 좀 더 강화시키고 견제권을 더 강화시키는 그런 방향으로 개헌요소는 있다고 봅니다.

□ 백운기 / 진행
그러면 분권형에 가까운 대통령제입니까?

□ 김종철
분권형에 가깝다기보다 저는 순수,

□ 백운기 / 진행
순수에 가까운?

□ 김종철
좀 더 강화된 그런,

□ 김형준
2007년도 1월 달에 노무현 전 대통령이 원포인트개헌을 얘기를 했습니다. 이게 두 가지 차원에서 우리가 오늘 논의와 연결이 되는데요. 하나는 뭐냐면 우리가 선거주기가 맞지 않는다, 5년 단임으로 하다 보니까 국회의원 선거가 맞지 않고, 그러다 보면 매번 여소야대가 되다 보니까 국정이 굉장히 불안정하게 돼서 이 선거주기를 좀 맞췄으면 좋겠다, 그래야지 안정성, 이것은 대통령의 권한 집중과는 전혀 상관없는 다른 차원에서의 문제였단 말이죠. 그래서 지금 선거제도가 우리가 개헌이 나오면서 연결될 수밖에 없는 이유가 뭐냐 하면 정부형태가 어떤 형태가 되는가하고 선거제도는 정당체제와 직접적으로 연관이 될 수밖에 없습니다. 그래서 대통령제를 채택을 하면서 양당제가 좋으냐 다당제가 좋으냐 라는 그런 논의가 하나가 있고 내각제 속에서는 다당제가 되더라도 얼마든지 연정 형태가 되기 때문에 그렇게 크게 문제가 되지 않고 그렇게 되는 이유가 뭐냐면 선거제도가 비례대표를 강화시키는 연동형이라는 그런 선거제도 형태가 다반사가 되기 때문에 쉽게 해서 다당체제가 오고 거기서 서로 연정이 온다는 거죠.

□ 백운기 / 진행
교수님, 잠깐만요. 지금 선거제도로 넘어가기 전에 정부형태와 관련해서 한 번만 더 집어볼 게 임기가 걸려 있지 않습니까?

□ 김형준
네, 그렇습니다.

□ 백운기 / 진행
그 부분 잠깐 얘기하고 선거제도로 가죠. 그러면 지금 분권형을 하더라도 현행 5년 단임제는 바뀌는 게 낫겠다고 생각하시는지, 왜 그렇다고 보시는지, 그리고 그렇다면 임기는 어떻게 하는 게 좋겠는지 이 부분을 들어보고 선거제도로 갔으면 좋겠습니다. 이상수 대표님은 분권형으로 가더라도 현행 5년 단임은 바뀌어야 된다고 생각하십니까?

□ 이상수
물론이죠. 5년 단임제는 정권의 연속성도 정책의 연속성도 기하기가 쉽지 않고요. 그 자체가 지금 선거법하고 맞물려 가지고 완전히 독식체제로 가기 때문에 바뀌어야 된다고 보는 것이죠.

□ 백운기 / 진행
어떻게 바뀌는 게 좋겠다고 생각하십니까?

□ 이상수
저는 분권을 하기 위해서는 지금과 같이 대통령 혼자서 모든 것을 다 이렇게 좌지우지하는 제도는 이제 극복돼야 된다, 더불어 함께 해야 된다, 쉽게 얘기해서 우선 집행권도 대통령하고 총리하고 나눠서 가져라,

□ 백운기 / 진행
임기는요.

□ 이상수
저는 대통령의 임기는 6년 단임을 하는 사람도 있고 또 4년 중임제 하는 사람도 있고, 그 임기는 저는 별로 중요하지 않다고 생각합니다. 물론 대통령하고 총리하고 확실히 경계를 짓고 권한을 나누는 것이 중요하지, 저는 임기는 별로 문제 안 된다고 생각하고 아까 말씀하시기를 무슨 주기가 다르니까 문제가 있다고 하는데 저는 오히려 주기가 달라 가지고 분점이냐 단점이냐 하는 것이, 또 의미가 다 있어요. 그래서 굳이 얘기한다면 대통령제를 취하면서 다당제를 취한다는 것은 조금 문제가 있습니다. 대통령제 하에서는 보통 양당제를 추진하죠. 그리고 우리가 분권형에서는 다당제를 추구하고 연정을 추구한단 말씀입니다. 그런 의미에서는 내가 볼 때 대통령제를 주장하면서도 다당제를 주장하는 것은 제가 볼 때는 자체 모순이죠.

□ 백운기 / 진행
네, 그러면 임기는 그렇게 중요하지 않다고 말씀하셨는데, 아까 말씀하신 것처럼 외치를 담당하는 대통령은 국민이 직접 선출하고 예를 들어서 내치를 담당하는 총리는 다수당의 대표가 된다고 한다면 양당제가 성립이 됐을 때 대통령과 총리가 당직이 다를 수도 있겠군요?

□ 이상수
그렇습니다.

□ 백운기 / 진행
그래도 큰 문제는 없다고 보십니까?

□ 이상수
문제가 없는 것은 아니고 그런 문제는 어떤 제도를 하든지 다 생깁니다. 그런데 오히려 생겼을 때 극복하는 방법은 저는 분권형이 낫다는 얘기를 하고 싶어요.

□ 백운기 / 진행
그렇게 하더라도 권한을 분산시키는 것이 더 중요하다. 네, 임기문제 같이 한 번 생각해 보겠습니다. 김형준 교수님.

□ 김형준
네, 저는 임기는요. 순수대통령제를 채택을 하고 있다면 저는 당연히 4년 중임제를 하고 그리고 국회의원과 대통령의 임기, 선거주기를 마치면서 저는 이 기회에 대한민국 국회의원의 임기를 2년으로 줄였으면 좋겠습니다. 그래서 중간에 나름대로 얼마든지 국회가 문제가 있다면 2년 정도 지나고 나서 바꿀 수 있다, 이게 굉장히 혼돈이 온다고 생각하는데 그렇지 않아요. 미국은 물론 상원이라는 것이 있기 때문에 그렇게 가능하고 상원은 6년이고 하원은 2년이지만 제가 왜 이 말씀을 드리느냐면 주기를 마친다는 얘기는 뭐냐 하면 책임성을 확실하게 부를 수 있는 제도적 장치가 마련된다고 보는 것이죠. 그러니까 지금 예를 들어서 대통령이 잘못했다고 하면 4년 후에 바꿀 수 있는 부분들이 있어야 되는데 지금은 5년 단임이다 보니까 자신은 다음에 출마를 하지 않은 상태에서 나름대로 권력을 마음대로 휘두르려고 하더라도 그 부분에 대해서 나는 상관없을 수 있다는 생각을 갖게 된단 말이죠. 그런 의미에서 보면 왜 제도의 조합성이라는 것을 우리가 연구를 할 수밖에 없느냐 하면 결국은 대통령제를 채택을 한다면 순수대통령제로 가는 것이 좋고 대통령 임기는 4년 중임으로 하고 그리고 국회의원의 임기는 거기에 걸맞게 2년 정도로 하는 것이 제가 생각하고 있는 기본적 생각입니다.

□ 백운기 / 진행
그런데 김형준 교수님 말씀 듣다 보니까 좀 의문점이 드는 게요. 미국식 순수대통령제가 바람직하다고 생각하신다면 의회도 미국식 상하 양원제로 임기도 4년으로 하는 것이 더 바람직하다고,

□ 김형준
미국은 하원이 2년이고요. 상원이 6년으로 되어 있어요. 거기는 왜냐하면 연방제라는 독특한 부분이 있기 때문에 아무리 인구수가 적다고 하더라도 50개 주에는 2명의 상원의원을 주고 그리고 하원은 철저한 인구비례에 의해서 나눠주게 돼 있는데,

□ 백운기 / 진행
그러면 우리는 단원제로 하고 2년마다,

□ 김형준
저는 단원제 2년으로 했으면 좋겠다는 게 제 개인적 생각입니다.

□ 백운기 / 진행
네, 알겠습니다. 장영수 교수님.

□ 장영수
저는 분권형으로 하더라도 대통령은 4년 중임이 낫겠다. 김형준 교수님 말씀하신 것처럼 실제로 대통령이 무책임제가 되는, 다시 말하자면 다시 한 번 선거를 통해서 그 임기 동안 제대로 했는지 못했는지를 국민에게 평가 받도록 하는, 이것은 특별히 중요성을 갖는다고 보고요. 다만, 그렇게 했을 때 국회의원의 임기를 2년으로 하면 이것은 상당한 문제가 있지 않을까 우려가 되는 것이 예컨대 미국 같은 경우에 있어서는 선거운동기간에 제한이 없습니다. 사전선거운동기간이라는 게 특별히 없습니다. 그렇게 하더라도 알아서 하고 만약에 낙선하자마자 바로 선거운동 시작한다면 거기서 그게 오히려 문제 있는 사람으로 평가되는 그런 것이 될 테니까. 그런데 우리나라는 그것을 못하고 있거든요. 선거운동기간 제한해 가지고 이렇게 하는데도 불구하고 불법선거운동이 계속 문제가 됩니다. 만약에 우리나라의 국회의원 임기를 2년으로 한다면 임기 내내 다음 선거에만 신경 쓰는 그런 상황이 벌어질 우려가 매우 높다, 그렇게 생각이 듭니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김종철 교수님, 임기에 관한 생각이요.

□ 김종철
네, 임기는 권력구조를 형성하는데 매우 중요한 기능을 합니다. 우리나라에서 그것을 지금 너무 소홀히 다루어왔기 때문에 문제고요. 지금 현재 정부형태 논의할 때도 너무 대통령이 중심이 되는 행정권의 분권에 대해서 많이들 관심을 가지는데 사실은 의회의 개혁과 의회의 분권에 대해서도 관심을 가져야 합니다. 대통령제를 원활히 하기 위해서는 의회의 권한이 굉장히 강력해져서 대통령을 견제할 수 있어야 하고 의회가 효과적으로 작동해야 하거든요. 효과적으로 작동하기 위해서는 의회가 일정 규모를 유지를 해야 하고, 그런데 그러다 보면 의회도 권력이 집중될 수 있기 때문에 의회의 분권이 필요합니다. 그래서 저는 우리가 새로운 제도설계를 한다면 의회개혁에 대한 국민들의 열망도 크고 저는 양원제가 돼야 된다고 생각을 하고 그렇게 되면 저는 임기도 하원은 우리 김형준 교수님처럼 2년 정도 하고 상원은 6년으로 하거나 이런 임기의 차이에 의한 견제와 균형이 작동할 수 있게 그렇게 바꾸는 게 필요하다는, 한 가지 더 말씀을 드리면 임기와 관련돼서 중요한 것은 사법권에 관한 것입니다. 사법권이 이 부분들에 대해서 안정적으로 통제할 수 있도록 사법권을 담당하는 기관의 임기는 더 늘어나야 하는 그런 고려들이 종합적으로 이루어져야 한다는 것이죠. 그리고 너무 대통령 임기에만 국한된 논의는 좀 위험할 수 있다는 말씀을 드립니다.

□ 백운기 / 진행
알겠습니다. 네, 이상수 대표님.

□ 이상수
쉽게 얘기해서요. 지금 현재 선진국 25개 국가를 보면 대통령제를 하는 나라는 세 나라밖에 없습니다. 미국하고 스위스하고 아랍연방공화국만 그렇게 하고 전부다 내각제나 분권형을 하고 있어요. 그게 지금 역사적인 현실입니다. 그리고 지금 보세요. 지금 우리나라 대통령 여섯 사람이 이렇게 전부다 불행한 과거가 있어요. 이게 대통령제도에 분명히 문제가 있는 겁니다. 아까 말씀하시기를, “제도가 문제입니까? 사람이 문제입니다.” 하지만 그 말씀도 맞지만 저는 사람보다는 제도가 더 중요합니다. 그래서 대통령제를 바꿔야 되는데 바꾸지 않고 오히려 5년 단임제를 8년 단임제로 만들어 버리는 그런 제도로 가자고 하는 것은 저는 납득할 수가 없어요. 그래서 이제는 뭡니까? 정말 대통령제를 좀 바꿔서 제가 많이 강조하지만 나눠서 하는 것, 같이 하는 것, 이런 정치제도로 바꿔야만 우리나라 문제가 해결될 수 있다는 얘기를 저는 강조하고 싶어요.

□ 백운기 / 진행
네. 오늘 첫 번째 개헌토론, 선거제도까지 한 번 논의를 해 보려고 했는데 개념 부분에서부터 서로 의견들이 많이 다르셨고 또 첫 시간이라서 그 부분까지는 못 나갔습니다. 그렇지만 권력구조와 정부형태, 가장 중요한 부분이었으니까요. 오늘은 정부형태 토론하는 걸로 만족하고 다음 시간에는 그러면 합리적인 선거제도는 뭐라고 보시는지 그리고 또 30년 만에 개헌해서 헌법에 담아내야 할 우리 기본권은 어떤 것이 있는지 또 지방분권 중요한 가치인데 그런 부분도 한번 생각해 보도록 하겠습니다. 이제 마무리를 해야 될 시간이 됐는데요. 오늘 첫 시간인데 국민들이 왜 개헌을 바라는지 앞부분에서 다 설명을 해 주셨고요. 또 오늘 모이신 네 분 패널은 어떤 형태의 개헌이 필요하다고 생각하시는지도 말씀을 해 주셨는데, 개헌논의를 현재 정치권이 주도해서 진행하고 있습니다. 국민들이 빠져서 좀 아쉽다는 느낌도 있는데, 어떻게 개헌이 이루어지는 것이 가장 바람직하다고 보시는지 한 말씀씩 제언을 해 주시면 오늘 마무리 발언으로 삼도록 하겠습니다. 1분씩 제가 드리겠습니다. 이상수 대표님 시작해 주십시오.

□ 이상수
저는 이번 개헌만큼은 국민이 바라는 헌법을 국민이 참여해서 만들었으면 합니다. 지금 정치권에 맡겨서는 자기들 입맛에 맞는 개헌만 하고 말 가능성이 있기 때문에 국민이 바라는 것이 뭔가를 찾아내서 국민참여 하에 개헌을 했으면 좋겠습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 감사합니다. 김종철 교수님.

□ 김종철
네, 기본적으로 공감하는 말씀입니다. 개헌의 내용과 관련돼서는 저희가 오늘 정부형태를 중심으로 논의를 했지만 더 큰 부분들이 조금 빠져 있는 것이 국민들이 이런 정치과정에 있어서 대의기관들 어떻게 효과적으로 통제할 것인가에 대한 고민들을 담아내는 정부형태여야 한다는 것인데요. 저는 여러 정부형태 중에서 의회에 대해서 국민들이 직접 구성하게 하는 것, 그다음에 행정권을 가지는 정부의 수반을 직접 국민들이 선택하게 하는 정부형태, 대통령제가 아직은 우리나라에서 국민적인 정당성을 확보하고 있고 역사적 실질에도 맞는 것이다, 이렇게 보고 있습니다. 방법적으로도 국민이 주도를 해야 하는데요. 사실은 이 헌법이 내 것이다, 주권자인 국민이 내 것이다, 라는 의식을 가지는 것만큼 권력통제에 대해서 작동하게 되는 중요한 자산이 없습니다. 그런 면에서도 국민들이 참여하는 개헌이 이번에는 반드시 이루어져야 한다고 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 고맙습니다. 장영수 교수님.

□ 장영수
네. 저는 분권과 협치라고 하는 화두에 대해서 다시 한 번 말씀드리고 싶습니다. 이것은 우리가 이렇게 될 수 있다, 된다가 아니라 이것은 과제이고 당위입니다. 다시 말하자면 이렇게 해야만 되는 거죠. 권력집중이라고 하는 것을 우리가 생각을 한다면 그 분권의 의미가 보다 뚜렷해질 겁니다. 사실 권력을 집중시켜 놓으면 일하기는 편하죠. 그런데 그런 식으로 했을 때 우리가 가장 큰 장점으로 볼 수 있는 대표적인 사례가 개발독재일 겁니다. 결국 강력한 힘으로 강력한 리더십으로 밀어붙여 가지고 그 중간에 무슨 이의가 있고 반대가 있고 혹은 소수자에 대한 피해가 있고, 그런 것을 다 무시하고 밀어붙이는, 그런데 그게 민주주의는 아니지 않느냐는 것이고 더더군다나 오늘날에 와서는 시대적인 변화, 어떠한 민주적인 통합, 이런 것들을 생각했을 때 결국 분권을 통한 민주화는 더 이상 미룰 수 있는 일이 아니다. 그리고 분권을 선택했을 때 협치라고 하는 것은 당연히 따라다닐 수밖에 없는 한 세트이고 결국 협치를 성공시켜야만 분권도 성공한다, 그렇게 얘기할 수 있을 것 같습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 고맙습니다. 김형준 교수님.

□ 김형준
네, 실질적으로 이 대표님 말씀하신 것처럼 이번 개헌은 국민이 참여하는 개헌이 되었으면 좋겠다는 얘기를 모두가 공감을 하는데요. 이주영 개헌특위위원장님께서 앞으로 어떻게 하면 국민들이 이 개헌논의에 참여를 할 수 있을 것이냐에 대한 제도적인 방안을 제시를 하셨어요. 소개를 하면 국민과 함께 하는 상향식 개헌의 취지에 맞게 공모를 통해서 개헌국민대표, 한 5천 명 정도를 선발하신다고 합니다. 그리고 이들을 초청해서 개헌쟁점에 대해서 숙의토론을 실시하고 그리고 직접적으로 개헌의견을 청취해서 개헌국민대표 인증을 통해서 소속감을 부여하겠다, 그래서 지금 가안이지만 매주 토요일 오후 2시부터 6시까지 국회 잔디광장이라든지 지방의 중요한 장소에서 실시를 한다고 해서 수도권, 충청권, 영남권, 호남권으로 나눠 가지고요. 또 10월 달부터 시작해서 11월까지 이렇게 다 돼 있습니다. 그리고 실질적으로 국민들이 개헌에 관련돼서 관심이 있다고 한다면 자신의 의견을 표명할 수 있는 여러 가지를 만들어서요. 국민개헌 자유발언대도 운영을 한다고 하고 있기 때문에 정말 국민대토론과 함께 이게 실시가 된다면 그동안 87도에서는 우리 정치권에서만 있었다고 한다면 분명하게 국민들이 참여할 수 있는 길이 열릴 수 있을 거라고 저는 보고요. 저희들이 오늘 토론을 하면서 협치와 분권을 반대하는 게 아닙니다. 협치와 분권이라는 것이 시대정신이고 반드시 따라야 한다는 데 대해서는 공감을 하지만 그것을 이룰 수 있는 가장 효과적인 방법이 뭐냐에 대해서 논의했다고 저는 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네, 정리를 잘해 주셔서 감사합니다. KBS <공감토론> 오늘은 개헌토론, 그 첫 번째 시간으로 개헌논의의 기본방향 쟁점 진단해 봤고요. 바람직한 정부형태는 무엇인지 생각해 봤습니다.
오늘 토론 함께 해 주신 네 분의 개헌특위 자문위원, 연세대학교 법학전문대학원 김종철 교수님, 명지대학교 교양학부 김형준 교수님, 나라살리는헌법개정국민주권회의 대표 이상수 변호사님, 고려대학교 법학전문대학원 장영수 교수님, 네 분께 감사드립니다. 수고하셨습니다.

□ 패널
감사합니다.

□ 백운기 / 진행
다음 주 금요일 다시 뵙겠습니다. 전화와 인터넷, 문자로 참여해 주신 청취자 여러분께도 감사의 말씀드립니다.
사사건건
정지