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[KBS 공감토론] 제헌절 기획 ‘개헌 논의의 올바른 방향과 과제’ 2편 : 지방분권과 기본권 개헌
입력 2017.07.25 (07:23) KBS공감토론
[KBS 공감토론] 제헌절 기획 ‘개헌 논의의 올바른 방향과 과제’ 2편 : 지방분권과 기본권 개헌
▒ 패널 (가나다순) ▒

김종철 교수 : 연세대학교 법학전문대학원
김형준 교수 : 명지대학교 교양학부
이상수 변호사 : 나라살리는헌법개정국민주권회의 대표
장영수 교수 : 고려대학교 법학전문대학원



□ 백운기 / 진행
여러분 안녕하십니까. KBS <공감토론> 백운기입니다. KBS <공감토론>은 지난주부터 매주 금요일 3주간 계속해서 개헌특집 기획대담을 보내드리고 있습니다. 지난주에 개헌논의의 최대 쟁점이라고 할 수 있는 정부형태와 권력구조 개편 문제를 집중적으로 살펴봤고요. 두 번째 시간인 오늘은 선거제도 개편방안과 개헌으로 헌법에 담아내야 할 기본권과 지방분권 정신에 대해서 생각해 보겠습니다. 이슈다운 이슈! 토론다운 토론! KBS <공감토론> 시작합니다!

□ 백운기 / 진행
개헌특집 토론 함께 하시는 패널 분들 소개해 드리겠습니다. 노동부장관 지내신 나라살리는헌법개정국민주권회의 대표 이상수 변호사 모셨습니다. 안녕하십니까?

□ 이상수
네, 안녕하십니까?

□ 백운기 / 진행
한 주간 잘 계셨죠?

□ 이상수
네, 잘 지냈습니다.

□ 백운기 / 진행
반갑습니다. 명지대학교 교양학부 김형준 교수 나오셨습니다. 안녕하십니까, 교수님?

□ 김형준
네, 안녕하세요.

□ 백운기 / 진행
오늘 엄청 더웠죠?

□ 김형준
너무 더웠습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 고려대학교 법학전문대학원 장영수 교수 나오셨습니다. 안녕하십니까?

□ 장영수
네, 반갑습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 반갑습니다. 연세대학교 법학전문대학원 김종철 교수 함께 하십니다. 안녕하십니까?

□ 김종철
네, 안녕하세요.

□ 백운기 / 진행
네, 지난주에 정말 열띤 토론해 주셨는데요. 오늘도 우리 청취자들이 알기 쉽게 또 개헌 논의에서 우리 국민들이 소외되지 않게 좋은 말씀 해 주시기를 부탁드립니다. 함께 인사 나누시고 시작하죠.

□ 패널
안녕하세요.

□ 백운기 / 진행
지난 주 토론에서 사실 선거제도 개편방안까지 논의를 해 보려고 했는데요. 워낙 열띤 토론이 되다 보니까 진도를 거기까지 못나갔습니다. 권력구조와 정부형태 워낙 중요하고 또 쟁점이 많았던 소재였죠. 오늘 선거제도 개편에 대한 토론부터 시작해 보도록 하겠습니다. 개헌 논의하고 선거제도 개편 논의는 사실 좀 맞물려 돌아간다고 볼 수가 있겠죠. 헌법상 권력구조를 개편하려면 국회의원 선거제도도 또 거기에 맞춰서 변해야 되니까요. 사실 선거법은 헌법과는 별개로 정하는 문제지만 전체적인 틀에서 개헌과 맞물려 있다고 봐야 되겠습니다. 문재인 대통령도 엊그제 5당 원내대표와 만난 자리에서 “정치권의 개헌 논의 과정에 국민 의견을 충실히 수렴해서 반영하고 선거제도 개편도 함께 논의하는 것이 바람직하다”라는 의견을 제시했죠. 지난 5월 19일입니다. 우선 선거제도를 논의하기 전에 네 분께서는 현행 우리 선거구제의 가장 큰 문제는 뭐라고 생각하시는지 먼저 그 평가를 듣고 그리고 개선방안을 한 번 생각해 보았으면 좋겠습니다. 이상수 변호사님, 선거도 많이 치러보셨고 그랬는데 우리 선거제도 현재 가장 큰 문제 뭐라고 보십니까?

□ 이상수
한마디로 얘기해서 지금 우리 선거제도가 단순다수제의 소선거구제도거든요. 그래서 예를 들면 30%, 40%를 얻어도 당선이 되고 나머지 60%, 70%는 사표가 되고 말지 않습니까? 이거 참 문제죠. 또 승자독식구도도 정말 문제죠. 그래서 이것을 고쳐야 된다고 보고요. 이것을 고치지 않으면 정말 소수자의 진입은 사실상 무마하고, 더 나아가서 특정 정당이 과두적으로 계속 정치를 지배할 수 있다, 이런 점이 있기 때문에 투표하고 그다음에 득표의 비례성이 갖춰지는 제도, 이런 것으로 가야 된다고 생각합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 장영수 교수님께서는 선거제도 문제 어떻게 보십니까?

□ 장영수
네, 선거라고 하는 것이 결국 국민의 의사에 맞는, 국민의 의사에 합치되는 대표자를 뽑는 것인데 대통령 선거의 경우에 있어서는 결선투표제가 아무래도 문제가 될 거고요. 그리고 국회의원 선거의 경우에 있어서는 국민 의사가 의석수로 정확하게 전환이 되느냐, 다시 말하자면 득표율과 의석수 사이에 편차가 발생하는 이런 것들이 현실적인 문제인데 여기에서 가장 중요한 변수는 정당이라고 봅니다. 결국 이 정당이 국민의 의사를 제대로 대변하고 국민의 신뢰를 얻는다면 그러면 이 문제를 풀기가 조금 더 쉬워질 텐데 지금 현재 이게 두 개가 서로 악순환이 되고 있는 그런 상황이 아닌가 싶습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김종철 교수님, 선거제도 문제 어떻게 보십니까?

□ 김종철
네, 선거는 국민의 대표를 뽑는 거지 않습니까? 그러니까 국민의 대표라는 것은 국민들의 다양성을 반영해 낼 수 있는 대표 구성이 되게 하는 게 제1의 원리라고 볼 수 있고요. 아시다시피 우리 사회가 지금 매우 다원화되고 복잡화 되었지 않습니까? 이것을 다양성을 받아들여줄 수 있는, 즉, 비례적으로 반영해 줄 수 있는 선거제도의 구성은 전 세계적인 현상이라고 볼 수 있고 민주주의 발전의 하나의 과정이라고 볼 수 있어서 소선거구제 국회의원 선거제도는 일정 부분 개정돼야 될 필요성에 거의 공감대가 형성돼 있는 것으로 이해가 됩니다.

□ 백운기 / 진행
네. 선거제도 하면 김형준 교수님이 사실 우리나라 대표적인 위치에 계신데, 어떻게 문제점을 지적하십니까?

□ 김형준
네, 지금 이 대표님 말씀하신 부분에 조금 첨언을 하면 우리가 88년도 제13대 총선부터요. 보이지 않게 지역패권정당체제가 만들어졌어요. 그러니까 그 당시만 해도 영남, 호남, 그리고 충청이 나름대로 서로 지역을 분배하게 되는, 그러니까 결국은 그것이 소선거구제에 입각한 단순다수제다 보니까 특정 지역에서 특정 정당이 몰표를 가져가고 전부다 독식을 하는 이러한 것들이 계속해서 유지될 수밖에 없었는데 실은 이러한 선거제도가 어떻게 영향을 미치느냐 하면 선거제도라는 것은 과정의 측면이 있고 결과의 측면이 있어요. 결과의 측면은 나중에 말씀을 드리겠지만 과정의 측면, 특히 공천과정 속에서 굉장히 절대적으로 영향을 미친다는 겁니다. 예를 들어서 당의 지배력이 있는 세력들이 공천과정을 다 장악하더라도 결국은 특정한 지역에서 몰표를 얻다 보니까 여전히 우리가 지금 가장 문제가 되고 있는 계파정치를 양산시키는 데 있어서 아주 결정적인 역할을 했다, 그래서 우리 선거제도가 이것을 어떻게 막아낼 것이냐, 과정, 결과만이 아니라, 지금 얘기하는 비례성의 문제만이 아니라 과정성에 있어서의 민주성까지도 우리가 이번 개헌을 하면서 같이 고려해야 될 부분이라고 저는 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네, 네 분 모두 현재 선거구제에 문제점이 있다고 지적을 하셨는데 이상수 대표님께서 정리해 주신 대로 사표문제, 가장 심각한 거죠. 사표문제는 역시 소선거구제에서는 정말 불가피한 측면이 있는 것 같습니다. 1개의 지역구에 1명만 국회의원을 선출할 수 있기 때문에 당연히 사표가 많이 발생할 수밖에 없는데 예를 들어서 19대 총선 같은 경우를 보면 과반수이상 지지를 얻지 못하고도 당선된 국회의원 수가 54명이나 되더라고요. 그런 경우에 당선되지 않은 후보들한테 찍은 표가 더 많다는 건데 그 표가 다 사표가 되는 문제 아닙니까? 그런 점에서 소선거구제 문제가 있다고 볼 수가 있는데, 그러면 어떻게 선거구제를 바꾸는 것이 좋을까요. 이상수 대표님.

□ 이상수
우선 지금 말씀하신 사표를 방지하기 위해서는 세 가지 정도를 생각해 볼 수 있겠어요. 우선 소선거구제도인 단순다수제를 없애고 가능하면 비례대표제를 늘리는 방법이 하나의 방법일 것이고요. 두 번째는, 결선투표제를 도입해서 당선될 수 있게 높이는 것, 30% 이상 되는 것이 아니고 최소한 51%까지 올라가서 당선되도록 하는 것, 그것은 또 국민도 거기 기대에 부응해서 투표에 많이 참석하니까 그것도 하나의 방법이 될 것이고요. 마지막으로는 중대선거구제를 도입하면 그나마 사표가 좀 막아질 수 있지 않을까 하는 생각을 갖기 때문에 저는 우리 선거구제도를 바꿔서 비례성을 높이는 제도로 가야 된다, 비례성을 높이는 방법으로 가기 위해서는 우선 국회의원 수를 현재는 비례대표 수가 적은데 최소한 국회의원의 2분의 1 정도는 저는 비례대표제로 가야 된다, 이런 생각을 갖고 있고요. 그다음에 단순다수제인 소선거구제도를 좀 고쳐서 농촌은 단순다수제로 가더라도 도시는 중대선거구제로 가는 것이 옳지 않은가, 이런 생각을 갖습니다.

□ 백운기 / 진행
복합적으로 한 번 검토를 해 볼 필요가 있다. 네, 장영수 교수님 아까 결선투표제는 대통령제에서 말씀을 해 주셨고 그리고 국회의원 선거와 관련해서는 득표율과 의석수의 편차를 좁히는 것이 필요하다, 이렇게 말씀하셨는데 대통령 선거 문제는 별도로 한 번 논의를 해 보기로 하고요. 국회의원 선거구제 문제만 일단 한 번 개선방안을 생각해 보죠.

□ 장영수
일단 결선투표제도 최후의 수단으로 고려는 할 수 있다고 생각하지만 실제 지금 현재 다당제 구도 하에 있어서는 결선투표를 도입했을 때 아마 상당히 많은 결선투표가 있게 되고 그로 인한 비용이나 혼란은 감수해야 될 겁니다. 그러니까 그 부분에 대한 합의가 일단 있어야 될 거고요. 그리고 비례성을 높이고 비례대표제를 확대하는데 저는 찬성합니다. 다만, 전제가 결국은 이것은 정당 보고 찍는 것이기 때문에 정당이 좀 더 잘하고 국민의 신뢰를 얻어야 된다는 그 전제를 확보하는데 이제 노력을 해야 될 거고요. 반면에 중대선거구 문제에 대해서 저는 반대입니다. 왜냐하면 이 중대선거구라고 하는 것이 예컨대 2개 정당이 경합하는 지역에서 2명을 뽑으면 사실 경쟁 없이 두 사람 다 되는 거고 3명의 후보가 경합하는 지역에서 3명 뽑으면 역시 또 경쟁 없이 세 사람 다 되는, 이것을 가장 악용했던 시스템이 양당제 하에서 2명씩 뽑도록 했었던 유신체제였거든요. 결국 이른바 유정회라고 하는 것을 통해 가지고 3분의 1은 여당으로 확보해 놓고 나머지 3분의 2는 중선거구를 통해 가지고 서로 반씩 나눠 갖는, 이렇게 하다 보니까 국회에서 안정적으로 3분의 2 다수를 확보하는 그런 시스템을 가져갔었거든요. 이런 문제들, 국민의 의사가 아무리 한쪽은 80%고 한쪽은 5%, 6%라 하더라도 똑같이 한 석씩, 이것은 문제가 있다고 봅니다. 마지막 세 번째는, 조금 전에 이 대표님께서 말씀하셨던 도시지역과 농촌지역을 서로 선거제도를 달리 하자, 이 부분에 대해서는 그게 나름의 합리적인 결과를 가져올 수도 있겠지만 아마 헌법재판소에 가면 당장 위헌이라는 얘기가 나오게 될 것 같습니다. 지금 같은 소선거구제 하에 있어서 인구불균형이 2대 1을 넘어서면 위헌이다, 이런 판인데 아예 선거구제를 서로 달리 해 가지고 더 큰 차이를 가져온다, 이게 합헌이라고 되기는 조금 어려울 것 같습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 지금 이상수 대표님 하고 싶은 말씀 계시겠지만 일단 이렇게 하시죠. 네 분 중대선거구와 관련해서 입장을 먼저 한 번 들어보시고요. 그리고 자유롭게 토론하시는 걸로 그렇게 하겠습니다. 일단 중대선거구와 관련해서 이상수 대표께서는 한 번 도입해 볼만한 가치가 있다, 이런 입장이시고요. 장영수 교수님께서는 반대하는 입장입니다. 김종철 교수님은 중대선거구제와 관련해서 어떤 입장이십니까?

□ 김종철
네, 저 개인적으로 중대선거구제는 원칙적으로 반대하는 입장을 가지고 있습니다. 기본적으로 국민대표의 사회다원성에 따른 비례성을 확보하는 제도로는 비례대표제가 정답이고요. 중대선거구제도 역시 소선거구제와 마찬가지로 지역 대표성을 강하게 고려하는 그런 선거 제도여서 그 구조적인 문제는 가지고 있고 사실 중대선거구제는 선거제도에서 굉장히 이질적인 옵션입니다. 지역구가 굉장히 커지고요. 선거비용도 만만치 않게 되고 또 역설적으로 선거제도, 정당, 정부형태 다 연결돼 있는 건데 중대선거구제로 하면 정당제도 발전에 조금 역행하는 그런 부분이 있습니다. 왜냐하면 중대선거구에는 한 당에서 여러 후보를 내서 경쟁을 하게 하거든요. 경쟁이 좋은 면도 있지만 그 당이 가지는 통합성이나 이런 것을 해치는 그런 부작용도 또 만만치 않거든요. 정당정치의 발전에 조금 역행할 수도 있는 그런 구조여서 저는 반대하는 입장을 가지고 있습니다.

□ 백운기 / 진행
김형준 교수님 입장 듣기 전에 우리가 중대선거구제 한 적도 있었지 않습니까?

□ 김형준
네, 1973년부터 시작한 제도인데요. 73년 유신시대부터 처음 시작을 했고요. 1인 2구제로 시작을 했었습니다. 조금 전에 우리 장 교수님 말씀하신 것처럼 그 당시는 3분의 2를 유정회 국회의원을 선출을 하다가 81년 11대 국회, 12대 국회 때는 중선거구제를 그대로 도입을 하면서 유정회 제도를 폐지하고 비례대표제를 결합하는, 그게 85년도 12대 총선까지 이루어졌고요. 이게 88년도 제13대 국회부터는 소선거구제로 다시 바뀌고 거기에 비례대표제를 결합시키는 형태로 바뀌었습니다. 그런데 우리는 48년부터 60년, 1대부터 5대까지는 소선거구제만 있었고 비례대표제가 없었어요. 그러다 보니까 우리가 엄밀하게 따지면 웬만한 선거제도는 다 실험을 한 겁니다.

□ 백운기 / 진행
그러네요.

□ 김형준
네, 소선거구제도 있었고 또 중대선거구제도 있었고 비례대표제도 있었고, 지금은 중대선거구제를 말씀하시는 분들은 두 가지를 강조하고 계신 겁니다. 하나는 비례성에 대한 문제를 얘기를 하는 것이고요. 두 번째는, 조금 전에 제가 말씀드린 이러한 지역주의를 좀 타파하자, 이 두 가지 때문에 계속해서 나오고 있는 것인데요. 대선거구제를 택하고 하면 정당정치가 훼손된다는 그것은 정설은 아니에요. 왜냐하면 스웨덴 같은 경우는 전 권역을 29개의 대선거구로 나누고 그리고 비례대표제를 채택을 하고 있고 아주 굉장히 잘 진행되고 있어요. 그런데 문제는 뭐냐면 우리 같은 경우 중대선거구제를 채택을 했을 때 두 가지의 문제점이 발생될 수가 있습니다. 제일 첫 번째는 뭐냐면 이 중대선거구제가 그렇다면 반드시 한 선거구에 한 명만 내놓을 수가 있느냐는 거죠. 그러니까 이것이 일본이요. 1995년도에 선거제도를 중대선거구제에서 권역별 비례대표제로 바꾸기 이전에 2인~6인의 중대선거구제를 실시한 적이 있었습니다. 그런데 일본 자민당 파벌정치의 가장 핵심은 바로 중대선거구제의 핵심적, 그래서 예를 들어서 한 선거구에 한 사람만 나가게 하겠다, 그것은 제가 볼 때 제한을 한다는 것은 조금 위헌적 요소가 있을 수 있기 때문에 이 문제가 하나 나올 수가 있는 것이고요. 두 번째는 뭐냐면 이런 문제가 나올 수가 있습니다. 최고 득표한 사람과 가장 낮게 득표한 사람의 차이가 너무 많이 나는 것이죠. 예를 들어서 40%를 1위가 차지했는데 나머지는 조금씩 예를 들어서 5%, 6%, 7% 가져갔을 때 이 대표성과 책임성에 대한 문제를 어떻게 해결할 것이냐에 대한 문제도 여전히 남게 된다, 그래서 실은 정의화 국회의장 시절에 의장 산하에 선거제도개혁위원회를 가지고 한 석 달 동안 치열하게 논쟁을 벌였었어요. 그때도 결론은 우리 실정에 이 중대선거구제를 예를 들어서 비례성 문제는 권역별 비례대표제로 돌릴 수도 있고 그리고 소선거구제와 우리가 오랫동안 가져왔었던 전통을 가져간다면 중대선거구제보다는 독일식이든 일본식이든 권역별 비례대표제를 해서 지역구와 비례대표의 비율을 2대 1 정도로 바꾸는, 그렇게 되면 상대적으로 중대선거구제에서 요구하는 효과성을 가져올 수가 있다, 라고 결론을 내린 적은 있습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 그러면 김형준 교수님, 중대선거구제에 대한 입장은 어떤 입장이십니까?

□ 김형준
저는 시종일관 그 중대선거구제, 그런데 이 문제를 가지고요. 대통령제를 채택한 나라에서 중대선거구제를 채택한 나라가 있나요? 그것 왜 그러냐 하면 제도의 조화성이라는 문제가 있는 거거든요. 그래서 저는 중대선거구제보다는 조금 전에 말씀드린 것처럼 우리가 만약에 한 보 양보한다면 저는 비례대표제도 원래는 폐지론자였는데 그게 순수대통령제로 간다고 한다면 우리가 1대부터 5대까지 했었던 소선거구제로만 하자고 얘기했었는데 다양한 여러 의견을 하고 여성의 대표성 문제, 이런 것을 감안한다고 한다면, 우리가 비례대표는 63년도에 처음 도입한 거거든요. 그렇다고 한다면 이 비율을 조정을 해서 권역별 비례대표로 가는 것이 하나의 대안이 아닐까 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
알겠습니다. 일단 중대선거구제에 대한 네 분의 입장을 들어보면 이상수 대표님만 빼고 나머지는 다 반대하셨는데, 한 번 주장을 펼칠 기회를 드리겠습니다.

□ 이상수
네, 우선 헌법위반이라는 주장은 나는 동의할 수 없는데요. 하나 예를 들어볼게요. 강원도에는 3개 군에서 한 사람 뽑는 제도가 지금 있습니다. 그런데 만일에 중대선거구제도를 해 가지고 한 지역에서는 세 군이 그대로 한 사람 뽑고 강원도가 지금 17개 군이 있다고 생각되는데 나머지 14군에서는 중대선거구제도로 한다고 한다면 선거에서 뽑는 국회의원 수는 똑같습니다. 그리고 또 뽑히는 비율로 봐서도 인구의 편차가 안 나기 때문에 그것이 헌법위반이라는 생각은 들지 않고요. 두 번째, 정당제도상 문제가 있다고 하는데 저는 오히려 지금처럼 말입니다. 소선거구 단순대표제를 하면 특정 지역에서는 특정 정당이 싹쓸이를 해 버립니다. 다른 정당은 거기서 존립할 수가 없어요. 그러니까 일종의 소수정당은 사실상 계속 배제되는 그런 상태, 그 지역의 패권을 갖고 있는 정당은 싹쓸이하는 상태, 소수가 되더라도. 이런 폐단이 생기는 것이죠. 그래서 저는 문제가 있다, 그리고 나아가서 이 제도는 지역구도를 타파할 수 있습니다. 거듭 얘기하지만. 그러니까 모든 정당이 특정 지역에서도 사표 없이 최소한의 숫자를 당선시킬 수 있거든요. 저는 그런 면에서도 좋은 제도일 수 있다고 생각하고 있고요. 단지 문제가 뭐냐 그러면 일본에서 한때 중선거구제도를 실시하다가 다시금 소선거구제도로 선회한 적이 있어요. 지금 그렇게 선회하고 있는 것으로 알고 있어요. 그런데 그 가장 큰 이유는 중선거구제도를 하면서 한 당이 같은 당에서 후보를 둘, 셋을 내니까 후보끼리 경쟁을 하는 거예요. 후보끼리 경쟁하면서 후원회를 조직하고 하니까 막대한 선거비용이 들어서 금권정치가 횡행하는 겁니다. 그것 때문에 일본에서는 문제가 있어서 다시 소선거구제도로 간 것이지, 다른 문제가 있어서 간 것은 아니라고 봐요. 저는 그래서 지금 우리나라 같은 경우도 예를 들어서 비례대표제로만 하자고 하는 사람들이 있는데 그것은 지역대표성이라는 면에서 문제가 있을 수가 있어요. 국회의원들이 지역도 대표해야 될 것 아닙니까? 전체를 다 비례대표제로 하면 그것은 문제가 있거든요. 그래서 그런 의미에서는 일부를 소선거구제로 하면서 일부를 비례대표제로 하는 것이 나는 온당하다, 이렇게 생각하는 것이죠.

□ 김형준
이 대표님 말씀, 일본 정치 관련돼서 조금 추가 말씀을 드리면요. 금권정치에 대한 문제보다 심각했던 것은 계파정치였어요. 예를 들어서 지금 2~6인의 중선거구제를 채택을 하면서 다나카파, 나카소네파, 각각 내는데 문제는 뭐였느냐면요. 거기에 숨은 함정이 있습니다. 2인~6인을 가져가면서 일본은 어떤 조항을 했었느냐면 여러 명이 나오니까, 제가 말씀드린 것처럼 너무 낮은 득표를 한 사람은 문제가 발생돼서 15% 봉쇄조항을 만들었어요. 그러니까 15% 이상을 넘지 못하면 다시 재선거를 하게끔 돼 있거든요. 그러니까 아주 자민당이 교묘하게 만든 조항이었어요. 그러다 보니까 1차 선거에서 이기고 2차 선거에서 다시 또 공천을 내 가지고 이기게 되면서 자민당이 장기독재를 하는데 있어서 아주 결정적인 역할을 했는데 문제는 뭐냐면 금권정치 위에 계파정치가 있으니까 계파정치가 자연히 금권정치와 연결이 될 수밖에 없었다, 그래서 이 계파정치를 어떻게든 간에 이것을 봉쇄하고 막을 수 있는 유일한 길은 결국은 이러한 제도를 바꿔야 된다고 하는 그런 결론이 돼서 95년도에 처음에는 지역구 300, 그리고 비례대표 200으로 하는 권역별 비례대표제로 바꿨었습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 잠깐만요. 지금 일단 입장이 3대 1이다 보니까요. 한 번씩 반론할 기회를 드리는 게 공평할 것 같고 일단 팩트와 관련해서 제가 한 번 정리를 해 드리겠습니다. 방금 이상수 대표님 말씀하신 것 가운데 강원도 내 지역구는 19개가 맞고요. 그리고 감정적으로 봤을 때는 네 분 계시지만 여기서 선거 치러보신 분은 이상수 대표님밖에 안 계시기 때문에 감정적으로는 이상수 대표님 말씀이 맞을 것도 같지만 이것은 다른 문제니까 이해하고 토론해 주십시오.

□ 이상수
네, 다나카 수상 예를 들면서 계파정치 때문에 그런 결과가 왔다고 하는데 보기 나름인데요. 계파정치 때문에 금권정치가 된 면도 있다고 볼 수 있지만 다른 측면에서 보면요. 한 지역구에서 자민당 후보가 계파 때문인지 어쨌든지 간에 세 사람의 후보가 나왔다고 칩시다. 그럼 할 수 없이 세 사람이 경쟁하게 되고 당내에서 경쟁이 되는 것이죠. 계파 간의 경쟁이든 어쨌든 간에. 그러면 당내에서 경쟁하게 되면 당내에서 경쟁하면서 후원회를 별도로 만듭니다. 일본 같은 경우 후원회 만들면 엄청난 돈이 들어간다고 그래요. 그리고 이제 후보가 돈을 쓴다는 겁니다. 그래서 이것 안 되겠다고 해서 그런 의미에서도 이것 다시금 소선거구제도로 가자고 해서 저는 회귀했다고 보거든요. 그러니까 그것은 보는 관점의 차이인데 그런 원인도 있다는 것을 저는 강조하는 겁니다.

□ 백운기 / 진행
네, 김종철 교수님.

□ 김종철
네, 저는 보충 말씀 드리는데 아까 오해의 소지가 있어서요. 비례대표제는 다 대선거구제입니다. 전국 선거구에서부터 해 가지고 권역으로 하더라도 다 대선거구가 될 수밖에 없죠. 보통 저희가 소선거구, 중선거구제 하는 것은 상대 다수대표제에 있어서 지역구 규모를 어떻게 할 것이냐, 이런 부분이어서 사실은 선거제도 논의할 때 소선거구제냐 비례대표냐, 이런 구분보다는,

□ 백운기 / 진행
그렇죠.

□ 김종철
사실은 다수대표제냐 비례대표제냐, 다음에 소선거구, 중선거구, 이런 것은 선거규모 문제여서 혼선이 일어날 수가 있습니다. 그래서 논의할 때 그 점이 좀 선명해졌으면 하고요. 저는 아까 중선거구 말씀을 드린 것은 지역대표형 그런 구조 하에서 다수대표제 하에서의 선거구의 폐단, 중선거구의 폐단을 말씀드린 것이라는 것을 보충으로 말씀드립니다.

□ 백운기 / 진행
네, 장영수 교수님.

□ 장영수
네, 같은 얘기 반복돼서 조금 다른 시각을 하나 더 말씀을 드린다면 실제로 지금 현재의 공직선거법에 따른 선거구 획정은 인구비례에 따르게 돼 있거든요. 그런데 인구비례를 너무 엄격하게 하다 보니까 농어촌지역 같은 경우는 지역대표성이 계속 문제 되고 있지 않습니까? 그랬었을 때 이런 지역대표성의 문제를 가장 간명하게 해소하는 방법은 오히려 상원을 두는 것이다, 지역대표로서 상원을 구성함으로써 하원은 인구비례로 계속 가고 상원은 지역대표로서 그 문제를 해소하는, 이게 오히려 더 합리적인 방안이 아닌가, 그 쪽을 말씀드리고 싶습니다.

□ 백운기 / 진행
그러면 양원제냐 단원제냐 하는 것도 한 번 토론을 해 봐야 되겠는데요.

□ 김형준
그런데 그것을 하는 방법을 제가 15년 전에 발표한 제 논문에 의하면 지금 얘기하신 상원제를 채택하면 좋겠으나 하원이라고 하는 지금 현재의 국회도 엉망진창인데 또 다른 상원을 만들 수 있느냐는 문제가 많았었어요. 그래서 실은 인구가 지금 우리가 헌법 41조 2항에 의하면 200인 이상으로 돼 있는데 이것을 어떻게 좀 조정을 해 가지고 비례대표를 늘리는데 그 비례대표도 지금 문제가 뭐냐면 권역별 비례대표제를 채택을 하더라도 이것을 또 다시 권역의 인구비례로 따지면 안 되지 않느냐, 그러니까 지역구는 철저하게 인구비례해서 따지고 그리고 늘어난 비례대표에 대한 권역은 인구정수와 상관없이 지금 상원의 요소를 도입을 해서 분별해서 조율을 마치자는 것을 제안을 한 적은 있었습니다. 그러니까 지금 상원을 통해서 할 것이냐 아니면 비례대표 의석을 확대해 가지고 권역별 비례대표제를 채택을 하는데 권역에 배당된 의석수를 인구등가성보다도 지역대표성을 등가성을 넣느냐에 따라서 변화될 수 있는 여건은 좀 있다고 말씀 드리고 싶습니다.

□ 이상수
저는요. 장영수 교수님 얘기처럼 하원은 그냥 완전히 소선거구제도로 해 가지고 지역대표성을 강조하고 아예 상원을 또 둬서 상원은 지역대표성을 강조하는 것으로 하고요. 하원은 그냥 일반적인 비례대표라고 할까요? 그렇게 하는 것으로 하는 것도 방법인데 저는 그 제도도 도입하지만, 아니, 그 제도도 도입을 할 수 있지만 나는 근본적으로 두 분의 얘기를 다 수용해서 상원은 상원대로 두면서 지역대표성을 강조하는 그런 제도로 가서 만일에 행정부하고 국회 하원이 일정 교착상태에 빠질 때 상원이 도와주는 제도, 이렇게 가는 것이 좋을 것 같고요. 나는 장영수 교수님 얘기처럼 일부는 소선거구제로 가고 일부는 비례대표로 가서, 또 그 면에서도 조화를 이루고 나는 전체를 다 도입하면 좋겠다는 생각이 들어요.

□ 백운기 / 진행
그러면 말씀 나온 김에 양원제에 대한 의견 한 번 들어보겠습니다. 김종철 교수님은 어떻게 생각하십니까?

□ 김종철
네, 이게 굉장히 복잡한 문제여서 여러 가지 전제조건이 붙어야 하긴 하지만 저는 양원제 도입의 필요성이 있다고 생각을 합니다. 지금 개헌과정에서 상당한 공감대가 형성된 것이 오늘 주제이기도 합니다마는, 지방분권이거든요. 지방분권을 제도화하는 대표적인 제도가 양원제라는 점이 장점이 될 것이고요. 또 다른 하나는 우리 헌법이 미래지향적인 요소를 담아야 하는데 통일시대 부분이라든가 사회의 다원성이 더 심화될 것을 고려를 한다면 상원을 두어서 의회도 분권과 협치가 이루어질 수 있는 그런 구조로 만들 필요성은 충분히 있다고 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
그런데 김형준 교수님, 지난주에 저희가 권력구조와 정부형태에 관해서 토론을 했을 때 대체로 내각제는 조금 이르다는 데에 의견이 많이 모아지셨고요. 대통령제는 분권형에 관한 의견들이 많이 계셨는데 양원제와 분권형 대통령제와의 관계에서는 어떻게 평가를 할 수 있을까요.

□ 김형준
일단 미국의 대통령제, 분권형 대통령제는 대통령의 권한을 예를 들어서 분산시키는 부분인데요. 그렇다고 한다면 지금 상원과 하원 중에서, 만일 채택이 된다면요. 어느 쪽에서 선택한 사람이 결국은 책임총리가 될 수 있느냐 문제도 나올 수 있는 것이죠. 물론 하원이라는 것이 보통 훨씬 더 이런 국민의 대표성을 강화한다는 의미에서 보면 하원에서 선출하는 것이 맞겠죠. 분권형 대통령제가 채택이 된다고 한다면 대통령은 국민이 직접 뽑고 그리고 총리는 의회에서 뽑는데 의회 중에서도 하원에서 뽑는 거로 돼 있는 거죠. 왜냐하면 여러 가지 형태로 봤을 때요.

□ 백운기 / 진행
하원이 더 대표성이 있다고 봤고.

□ 김형준
그렇습니다. 왜냐하면 그렇게 조정을 할 수 있는 부분들이 있는 것이죠. 그래서 실은 제가 선거제도라든지 여러 가지 정당제도 또 헌법 같은 것을 얘기를 하면서 가장 강조하는 것은 뭐냐면 좋다고 모든 것을 다 가져올 수는 없다, 그러니까 이게 실질적으로 어떤 때 보면 이게 이러한 제도와 제도 사이에 있어서 이 연구는 수십 년간 한 연구제도예요. 예를 들어서 대통령제를 채택을 할 때는 양당제가 오히려 효율적이고 내각제를 채택할 때는 다당제가 효율적이라는 것은 이것은 일반화 된 이론이지만 물론 나라마다 문화마다 성격이 다 다르기 때문에 그럴 수 있죠. 그런데 상하원제도를 시킨다고 하면 제가 볼 때 이것은 훨씬 더 순수대통령제로 가는, 미국식 대통령제로 가는 요소가 훨씬 강하게 작동되는 게 아니냐, 그런 의미에서 저는 계속 강조하지만 순수대통령제를 통해서 4년 중임으로 하고 상하원을 도입을 한다든지 그리고 또 분권화 통해서, 미국 같은 경우 연방제도가 우리처럼 지금 분권화로 한다고 하면 지방자치를 포함해서 지방경찰, 여러 자치 문제 포함해서 이 전체적인 모델은 결국은 미국식의 모델로 가는 것이 아닌가, 라는 생각을 저는 개인적으로 해 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네, 장영수 교수님.

□ 장영수
그런데 우리가 여기서 고려를 해야 될 것이 연방제의 경우에 있어서는 주를 대표하는 상원을 두는 것이 일반적입니다. 그런데 연방제가 아니면 그런 것이 없느냐, 그렇지는 않습니다. 일본 같은 경우도 나름으로 참의원, 중의원이 있지만 오히려 제가 조금 더 주목하고 싶은 것은 프랑스입니다. 프랑스의 경우에 있어서 연방제 국가 아니거든요. 하지만 그 지역대표로서 상원을 두고 있고 그 상원이 나름의 역할을 하고 있는 것은 널리 잘 알려져 있고요. 그런 맥락에서 본다면 우리가 분권, 어떤 지방분권이라고 하는 것을 조금 더 강조하는 입장에 있어서는 결국 지방분권이라고 하는 것이 개개의 지방자치단체 내지는 지방정부들이 중앙정부에 일대일로 맞서는 것은 사실상 불가능하거든요. 그랬었을 때 이들의 대표가 모여 있는 상원이라고 하는 하나의 국가기관이 있게 된다면 지방자치단체들 내지는 지방정부들을 대표해서 중앙정부와의 관계를 조율하는데 매우 큰 역할을 할 수 있을 것이다, 그렇게 보는 거죠.

□ 백운기 / 진행
네. 이상수 대표님.

□ 이상수
저는 지금 대통령제냐 내각제냐 하는 문제하고 그다음에 양원제하고 논리 필연적으로 연관성이 있다고 보지는 않거든요. 그런 관점에서 봐서는 안 된다고 생각하고요. 제가 상원이 있어야 되는 이유 중에서 가장 중요한 이유는 지금 소선거구제도를 도입하더라도 그것은 지역대표성에 기초한 것이거든요. 그 지역을 대표하는 사람 아닙니까? 그런데 소선거구제도 하에서 지역대표성을 두다 보면 인구가 많은 특정지역에 국회의원이 많이 뽑힐 것 아니겠습니까? 그러면 그 특정지역의 이해관계에 따라서 국가정부가, 국가정책이 움직일 가능성이 있다는 얘기죠. 그러면 인구가 적게 사는 농촌지역 사람들은 누가 대표하느냐, 이런 문제가 나올 수 있어요. 과거에 제가 국회의원을 하면서 보니까 그때는 농촌 의원들이 과다대표가 됐어요. 적으면서도 수가 많아 가지고 무슨 정책을 펴다 보면 농촌정책이 우세해요. 이것 안 되겠다는 생각이 들더라고요, 그때요. 그런데 지금 현재는 반대로 이대로 간다면 수도권이나 이렇게 인구 많은 지역, 영남이나 이런 지역에서 국회를 좌지우지할 수 있어요. 그래서 상원을 둬서, 상원은 인구와 관계없이 모든 주에 예를 들어서 두 사람씩 둔다고 한다면 공정하게 어떤 문제를 놓고 어느 특정 지역도 보호 받는 그런 의미에서 국회 운영이 가능하지 않겠습니까? 저는 그런 의미에서 상원이 필요하다, 이런 생각을 갖는 것이죠.

□ 백운기 / 진행
네, 선거제도와 관련된 토론을 하고 있습니다. 양원제냐 단원제냐 하는 얘기까지 우리가 생각을 해 봤는데요. 사실 선거제도 개편방안에 관해서 토론을 하는 것은 이게 권력구조나 정부형태를 정하는 방법이기도 하지만 우리 국민의 기본권과도 사실은 맞닿아 있는 문제라고 생각합니다. 국민이 행사한 귀중한 한 표가 사표가 되지 않고 제대로 반영될 수 있도록 하는 가장 합리적인 제도가 뭐냐, 하는 것을 고민해 보는 거니까요. 그런 점에서 한 가지 석패율제도 한 번 고민해 보고 싶습니다. 지금 석패율제도도 도입할 필요가 있다, 이게 너무 아쉽지 않느냐, 그런 데서 나온 얘기인데 사실 여기에 관해서는 반론도 있죠. 이렇게 도입이 되면 거대정당 다선의원들은 완전히 안정적인 재선할 수 있는 그런 통로가 될 수도 있다, 그런 비판도 있는데요. 김형준 교수님, 석패율제도.

□ 김형준
네, 석패율제도 설명 좀 드리겠습니다. 석패율제도를 채택하고 있는 나라는 일본입니다. 일본은 16개 권역으로 나눠서 권역별 비례대표제를 채택을 하는데요. 석패율제도를 하려면 두 가지 조건이 만족돼야 되는 건데요. 첫째는 이중입후보제를 허용을 하는 겁니다. 그러니까 다시 얘기해서 지역구에도 나갈 수 있고 비례에도 나갈 수 있는 이런 부분들이 있고요. 두 번째 조건은 뭐냐면 우리는 지금 비례대표를 보면 순위가 나오고 순위 한 사람만 지금 올리게 돼 있지 않습니까? 그런데 그게 아니라 석패율제도를 할 때는 동일한 순위의 다수 후보를 올릴 수가 있는 거죠. 그러니까 예를 들어서 우리 같은 경우에 과거에 보면 새누리당이 호남지역에서는 굉장히 약세지 않습니까? 그러니까 호남 광주에서 출마한 모든 지역구 의원을 동일한 순위에 다 올려버리는 거예요. 그러고 나서 그중에서도 가장 득표를 많이 한 사람을 가져가게 되는, 이게 석패율제도입니다. 이렇게 되면 두 가지 효과를 가져올 수가 있는데 하나는 정말 불모지대에서 후보를 만들어 낼 수 있다는 부분들이 있는 것이고요. 두 번째는 서로 그 후보들 간에 경쟁을 통해서 질이 높은 이런 나름대로의 선거문화를 만들 수 있다는 부분이 있는데 일본 제도에서 도입을 해 가지고 하다 보니까 이게 문제가 95년도에 권역별 비례대표제, 중선거구제에서 권역별 비례대표를 만들 때 당시에 계파보수를 어떻게든 간에 배려해야 되겠다, 라는 생각 속에서 실은 이 석패율제도가 숨어 있었던 거예요. 원래 순수 목적은 그게 아니었는데. 그러다 보니까 계파보수들을 가장 순위에 올려놓고 지역구에 떨어져도 올라갈 수 있는 부분, 이러한 부분이 석패율과 비슷하지만 조금 다른 것은 독일에서 채택을 하고 있는 것은 석패율은 아니지만 비례대표 명부하고 지역구 명부하고 같이 동시에 올려놓는 그런 제도는 있습니다. 그것은 콜 수상이 지역구에서 한 번도 된 적이 없어요. 그런데 비례대표제에서만 돼 가지고 된 적이 있거든요. 이게 일본하고 지금 독일하고의 차이점이라고 볼 수가 있는데 큰 핵심은 동일 순위에 다수 후보를 올려놓을 수 있다, 이게 석패율제도의 핵심이라고 볼 수 있습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 이해가 됐습니다. 그런데 김형준 교수님 입장은 어떠신가요.

□ 김형준
저는 이것은요. 자꾸만 여러 개를 갖다놓는데 석패율제도를 한다는 것은 조금 전에 말씀드린 것과 같이 우리가 기억에 지역주의를 타파하기 위한 거라면 지역주의를 타파하기 위한 다른 여러 가지 방식이 있는데 거기에 또 다시 석패율까지 넣는다는 것은 의미가 없다, 그러니까 권역별 비례대표제를 제대로만 하면 비례대표는 가능하다고 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네, 장영수 교수님 의견은 어떠신가요.

□ 장영수
네, 지금 김형준 교수님께서 얘기하신 것하고 크게 다르지 않은데 결국 문제의 본질은 국민의 의사를 정확하게 반영하는 것이고 그리고 그렇게 정확하게 반영하기 위해서는 방금 소개했었던 독일식의 시스템만 가지고도 충분하다, 그렇게 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김종철 교수님.

□ 김종철
네, 지엽적인 주제고요. 김 교수님 말씀하신 것처럼 미시적인 어떤 가치를 위해서 제도를 많이 비트는 대표적인 사례라고 보고요. 원칙대로 비례성 강화하는 제도가 있는데 다른 고려들을 하는 것은 좀 적절하지 않다고 봅니다.

□ 백운기 / 진행
이상수 대표님.

□ 이상수
저도 석패율제도를 찬성하지는 않지만 약간 보충해서 설명을 한다면 일본 같은 경우에 지역적으로 아주 불리한 지역이 있는데 그런데 정당의 대표가 소선거구제도에 출마하지 않습니까? 그러면 자기희생을 하면서 출마하는 거거든요. 그러니까 당신이 설사 소선거구제도 하에서 나가서 떨어지더라도 석패율제도를 둬 가지고 다른 데 여러 사람이 같이 등록을 하게 해서 가장 득표율을 많이 얻은 사람이 차지하는 제도를 두면 적지에서 싸우면서도 사실상 보호해 주는 그런 제도가 되지 않겠습니까? 그런 데서 나온 제도기 때문에 근본적으로 선거법 제도를 고친다고 한다면 이 제도는 별로 그렇게 실효성이 없다고 생각합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 선거제도와 관련해서 한 가지만 더 생각하고 잠깐 쉬었다 가겠습니다. 비례대표제 의원수를 늘리느냐 줄이느냐 하는 방법입니다. 김형준 교수님, 어떤 게 바람직하다고 보십니까?

□ 김형준
지금 이 부분은 수없이 논쟁이 됐었는데요. 권역별 비례대표제라고 하는 것, 우리는 지금 전국 단위 비례대표제입니다. 그러니까 선거가 끝나고 나면 전국에서 얻은 득표를 가지고 그것에 의해서 나눠지는데 권역별 비례대표제를 채택을 한다는 것은 몇 개의 권역으로 나눈 겁니다. 예를 들어 수도권, 충청권, 영남권, 호남권, 이런 식으로 나누는 거거든요. 그러다 보니까 이 권역별 비례대표제를 채택하는 대표적인 나라가 독일하고 일본으로 돼 있어요. 물론 배분방식은 다릅니다. 그런데 여하튼 간에 권역별 비례대표제를 채택을 해서 조금 전에 제가 말씀드린 지역주의를 타파하려고 한다면 전제조건이 있어요. 비례구의 의석을 대폭적으로 늘려야 되는데 지금 독일 같은 경우는 지역구와 비례구의 비율이 1대 1로 돼 있습니다. 그러니까 비례구가 굉장히 많은 거죠. 일본 같은 경우는 95년도에 처음 도입했을 때 200석 대 180석, 300대 200이었어요. 300이 지역이고 200이 비례였다가 바뀌었습니다. 그 이후에는 300석이 지역구고 180석으로 바뀌었지만 그래도 180석은 많죠. 지금 우리나라는 253석이 지역구고요. 47석이 비례기 때문에 5.38대 1로 돼 있는 것이죠. 그래서 최소한도 권역별 비례대표제로 한다고 한다면 이게 2대 1 정도는 돼야 된다, 1대 1이 아니라. 그렇다고 한다면 지금 300인이지 않습니까? 지역구는 200인으로 하고 100명을 비례로 하자는 것은 여러 학계라든지 전문가들이 많이 지적을 했는데 이것은 지금 국회의원들의 이해관계가 아주 첨예하게 대립되고 있기 때문에 지역구 수를 지금 250에서 200으로 줄인다고 생각을 해 보십시오. 너무나 많은 의석수가 줄기 때문에 그것을 과연 정치개혁특위 같은 데서 허용이 되겠느냐, 라고 하는 그러한 벽에 지금 부닥쳐 있다고 말씀을 드립니다.

□ 백운기 / 진행
국회의원 정수 축소에 관해서도 토론을 해야 될 문제인데 이것까지 가면 너무 복잡해지니까 오늘 이 부분은 빼겠습니다. 비례대표 의원 수 조정과 관련해서 이상수 대표님은 어떤 의견이십니까?

□ 이상수
저는 최소한 국회의원 수의 절반은 비례대표제로 가야 된다고 생각하고요. 국민들이 그런 데 데 대해서 상당히 반대하시는데 저는 우리 국회 전체 예산이요. 정읍시 예산보다도 오히려 적습니다.

□ 백운기 / 진행
그렇습니까?

□ 이상수
그러니까 사실 국민들이 너무 민감하게 반응을 보이고 있어요. 저는 그래서 국회의원도 세비를 줄이고 여러 가지 특권도 내려놔야겠지만 국민들께서도, 우리나라 국회의원 수가 다른 나라에 비해서 많지 않습니다. 그래서 좀 수는 늘려 주면서 비례대표제가 전체 의원 수의 한 절반 정도 되게 하는 것은 나는 온당하다고 생각합니다.

□ 백운기 / 진행
잘만 하면 많다고 하겠습니까? 네, 김종철 교수님.

□ 김종철
네, 비례대표는 우리 사회 다원성을 반영하는 의회구성과 관련돼서 가치적으로 생각을 해야 하는 문제입니다. 지역대표성을 너무 과도하게 하는 그런 제도로는 국가기능을 효율적으로 반영하지도 못하는 측면도 있고요. 두 가지 측면입니다. 국가가 효율적으로 작동하기 위해서는 지역과 관련된 대표 부담을 의원들로부터 줄이는 그런 부분이 있고 그다음 지역성에 의해서만 하나의 기준에 의해서만 작동하는 부분들을 다양한 사회적 가치기준, 직능기준, 기능기준으로 나누어서 반영할 수 있는 그런 제도라는 거죠. 다만, 전제조건이 있습니다. 정당 당내민주주의가 국민들이 신뢰할 수 있을 정도로 확보되어야 한다는 부분, 이게 좀 부족해서 지금 불신이 좀 있지 않나 이렇게 생각됩니다.

□ 백운기 / 진행
네, 그렇죠. 장영수 교수님 말씀 듣겠습니다.

□ 장영수
네. 저도 결론부터 말씀드리자면 이 대표님 말씀처럼 한 절반 정도는 되는 게 바람직하다고 생각하고요. 그런데 이 문제를 조금 더 근본적으로 살펴보면 국민들의 정치권에 대한 요구 자체가 계속 바뀌고 있거든요. 그런데 정치권은 이러한 변화된 요구를 수용하지 못하고 있고 그로 인해서 다당제의 현상 내지는 무당파가 굉장히, 어떤 정당도 이제 지지 안 한다는 이런 사람들이 굉장히 늘어나는 이런 현상이 나타나고 있고 이런 국민들이 다시금 정치에 대한 관심을 갖고 주권자로서 활동하게 하기 위해서라도 이제 지역의 문제에만 관심을 쏟고 지역주민의 대표가 아니라 전체 국가를 위해서 국민 전체의 대표로 활동하는 비례대표가 늘어날 필요가 있고 또 그 매개로서 정당이 정상화 될 필요가 있다고 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 개헌특집 KBS <공감토론>, 연세대학교 김종철 교수, 명지대학교 김형준 교수, 나라살리는헌법개정국민주권회의 대표 이상수 변호사, 고려대학교 장영수 교수와 함께 하고 있습니다.

□ 백운기 / 진행
전반부에 합리적인 선거제도 개편방안에 대해서 생각해 봤는데요. 청취자 분들 보내주신 문자 소개해 드리고 토론 이어가겠습니다.
청취자 여상영 님 보내주신 문자입니다. “국회의원 수가 너무 많습니다. 저만 이런 생각 하는 것 아닐 것 같은데요. 일본의 비례대표 의원들은 전문성 이수과정이 있어서 상당히 전문적이라고 생각합니다.”
7237 쓰시는 분 “한 가지 생각이 아니라 서로 다른 의견들을 말씀하시니 많은 생각이 듭니다. 인물과 정당에 모두 선거하는 복합선거제도 헷갈리고 어르신 분들도 어렵게 느끼실 수도 있겠죠. 부모님과 선거 때면 늘 의견 나누고 있습니다.”
3699님 “선거구 개편 다당제 발전하는 형국에 예전에 유동형 비례대표 주장했던 소수정당 견해를 수렴하는 것도 합리적이라고 보여 집니다. 독일식 정당명부 비례대표제 괜찮지 않을까요?”
3539님 “내각책임제는 과거 정치경험으로 볼 때 정권 전복 등 근본적인 문제가 있었다고 볼 수 있기 때문에 대통령선거는 대통령 임기를 4년 중임제로 하는 것이 가장 좋은 방법이라고 봅니다. 그리고 국회의원 선거는 현재 방법이 우리 현실에 가장 합리적이라고 생각합니다.”
5820 쓰시는 분 “양당체제로 계속돼 왔으니까 이런 기형적인 선거구와 선거제도가 지속됐겠죠. 이번이 기회라고 생각합니다. 2강2약1소 정당의 다당제 꼭 정착돼서 선거제도 합리적으로 개선했으면 좋겠습니다.”
네, 문자로 참여해 주신 청취자 여러분께 감사드립니다.
다당제가 실현되면 선거제도가 더 좋아질 수 있을까요? 김형준 교수님.

□ 김형준
제가 96년도 한국선거학회 회장 자격으로 일본에 가서요. 당시 95년도의 일본의 선거제도를 총괄했었던 도쿄대 교수와 만난 적이 있었어요. 그런데 자기가 한 얘기는 뭐냐면 어떠한 제도가 됐을 때 그 제도의 효과를 정확하게 과학적으로 분석해서 제공한 것밖에 없다, 그리고 판단을 하라는 거거든요. 지금 우리는 연동형 비례형이라는 것을 많이 얘기를 하고 있는데요. 우리 청취자 분들에게 조금 설명을 드리려고 한다고 하면요. 지난 2016년도 4월 총선에서 당시에 새누리당이 정당득표가 33.5%를 얻었고요. 그리고 더불어민주당이 25.5%, 그리고 국민의당이 26.7%였습니다. 그리고 정의당이 7.2%였는데요. 독일식의 연동형이라는 것은 우리가 갖고 있는 300석 중에서요. 지난 총선에서는 11석이 무소속이었지 않습니까? 그 무소속을 뺀 289석을 우선 정당득표를 가지고 나누는 겁니다. 그게 연동형이에요. 그런 식으로 따지면 어떤 현상이 나타나느냐면 당시에 새누리당은 전체적으로 122석을 얻었는데 시뮬레이션을 해 보면 104석으로 줄어듭니다. 그러니까 18석이 줄어들고요. 가장 많이 줄어드는 게 더불어민주당인데 123석으로 1당이 됐지 않습니까? 그런데 무려 43석이 줄어들고 80석으로 하고요. 가장 혜택을 보는 정당은 국민의당인데 실질적으로 38석을 얻었는데 연동을 하면 83석을 얻어서 45석이 늘어나고요. 정의당은 6석을 얻었는데 16석이 늘어나게 됩니다. 그러니까 이게 뭐냐면 연동형 비례대표제로 한다고 한다면 소수정당한테 절대적으로 유리할 수밖에 없는 것이고 그러면 자연스럽게 다당제가 만들어 질 수밖에 없는 것이죠. 그래서 지금 우리가 얘기하는 다당제의 근본은 현재와 같은 소선거구제, 지금 비례대표가 아니라 비례대표 배분을 어떻게 하느냐에 따라서 다당으로 갈 수도 있고 소선거구제 3당으로 갈 수도 있고, 지금 우리가 채택하고 있는 비례대표의 배분방식은 연동형이 아니라 병립형입니다. 그러니까 지역구가 아니라 비례의석에 한해서만 배분하고 있기 때문에 이게 큰 차이를 보이고 있는 것이다, 라는 것을 먼저 말씀을 드립니다.

□ 백운기 / 진행
네. 그런데 김종철 교수님, 지금 말씀 들어보면 그렇게 하는 것이 표를 더 정직하게 가치를 드러내는 것 아닐까 하는 생각이 드는데요?

□ 김종철
네, 초기에 말씀드렸습니다마는, 사회의 다원성을 의회의 원 구성에도 그대로 비례적으로 반영하는 게 가장 원칙적이고 정의적이죠. 다만, 정치시스템에서 고려해야 될 요소로는 일종에 통치 가능성, 안정성, 효율성의 부분이 있습니다. 보통 다당제와 양당제 간에 정당제도 간에 비교해서 많이 야기되는 게 양당제가 비례성에서는 약간 결함이 있지만 체제의 안정성을 가져와서 책임정치를 하는데 효율일 수는 있다, 이런 평가고 다당제의 경우는 그 반대의 평가를 받는 게 사실이고. 그런데 이것만 가지고 판단할 게 아니고요. 정부형태, 정당제도, 선거제도, 지방분권제도, 이런 것들이 종합적으로 작동해야 되는 매우 복합적인 문제여서 저희들이 종합적인 판단 하에서 이념형적인 이런 정당제의 다당제, 양당제의 비교를 하는 안목이 필요한 것이라고 할 수 있죠.

□ 백운기 / 진행
네, 사실 정당제도, 선거제도 논의할 때 반드시 같이 다뤄야 할 부분이긴 한데요. 오늘은 선거제도만 다뤄보고 기회가 되면 한 번 정당제도도 토론을 한 번 해 보도록 하겠습니다. 이제 지방분권과 기본권 분야로 토론주제를 옮겨볼 텐데요. 지금 지방분권제도와 관련해서 우리 현실에서 거의 미국연방제 수준의 자치분권 개헌까지 가능할 것인가 하는 것이 핵심이 될 것 같습니다. 지금 현재 우리 지방분권에 대해서는 어떤 입장이시고 또 개헌의 방향은 지방분권을 확장하는 차원에서 어떤 쪽으로 이루어지는 것이 바람직하다고 보시는지 총평을 한 번 듣고 토론하겠습니다. 장영수 교수님 먼저 말씀해 주십시오.

□ 장영수
네. 이번 개헌의 화두가 분권과 협치라고 하는 점은 우리 지난주에서부터도 계속 얘기가 됐고요. 그리고 그런 맥락으로 봤을 때 지방분권을 강화시킨다는 방향성 자체에 대해서는 이견이 별로 없는 것 같습니다. 그런데 여기에서 분명하게 해야 될 것은 연방제를 도입하는 것과 연방제 수준의 지방분권을 하는 것은 다른 겁니다. 실제 연방제를 하려고 한다면 우리 연방제 도입하자고 해 가지고 거기에 대한 국민적인 합의를 전제로 해서 시스템 자체를 완전히 바꿔야 됩니다. 그런데 연방제가 아닌 지방분권이라면 지방분권을 강화한다고 하더라도 연방제가 아닌 데에 있어서는 한계가 있거든요. 예를 들어 일각에서 얘기가 되고 있는 지방정부가 국회와 대등한 자치법권을 갖는다, 내지는 독자적인 자치사법권을 갖는다, 이것은 연방제라면 모를까 지방분권 차원에 있어서는 가능하지 않은 얘기거든요. 그리고 더더군다나 혼란스러운 것은 예컨대 우리가 연방제를 도입한다 하더라도 광역자치단체가 연방에 줄을 형성하게 된다면 기초자치단체는 여전히 지방자치단체로 남아야 될 거거든요. 미국 같은 경우도 그런 구조로 돼 있으니까. 그런데 지금 얘기하는 것을 들어보면 기초자치단체조차도 국회와 대등한 자치법권을 갖는다, 이런 식의 얘기가 나오고 있는데 이것은 체계상으로 도저히 납득하기가 어렵습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김종철 교수님 입장은요?

□ 김종철
네. 지방분권을 헌법 원리론적인 가치론적인 차원에서 보면 우리 헌법에서 제일로 내세우고 있는 가치가 민주공화국으로서의 가치인데 민주공화국에서는 개개 시민들이 정치적으로 평등하고 자율적으로 정치적 과정에 참여해서 자치를 실현하는 것을 중요한 가치로 삼습니다. 그것은 중앙집권적인 데서는 자치의 영향력이 줄어들게 되겠죠. 그런 면에서 지방분권은 민주공화국을 실현하는데 현대민주주의에서 굉장히 중요한 가치로 인정이 되고 있고요. 우리나라의 상황에서는 또 다른 특수성이 있습니다. 우리가 과도하게 중앙집권화 돼 있는 세대에 있다 보니까 지금 개헌논의의 중점이 되는 것처럼 권력의 집중사항이 생기게 되는데 그것은 중앙정치시스템의 리스크가 너무 커지게 되는 거죠. 국정농단이 있었더라도 우리가 이번에 안정적으로 촛불혁명이라고 일부에서는 그 표현에 이의를 제기하긴 하지만 그런 헌법정신에 입각한 변화를 이루어낼 수 있었던 것은 일정 부분 지방자치가 어느 정도 성숙단계로 나아가는 과정에 있다 보니까 그 리스크가 약간 분산된 측면이 있는 것이거든요. 이게 저는 더 획기적으로 진전이 된다면 중앙정치시스템에서의 일부 운영의 잘못이건 혹은 제도의 잘못을 충분히 분산시켜서 효과적으로 우리가 대응을 해 갈 수 있는 그런 장점이 있다고 생각합니다. 크게 정리하면 민주공화국 정신에 입각한 자치를 실현하는데 지방분권을 확대하는 것이 유리하고 지금 또 우리 정부형태 문제나 이런 문제에서 생기는 조금의 문제점들을 더 극복하는 데에도 지방분권이 매우 유리한 것이다, 그래서 모든 부분들이 공감대를 많이 보이고 있는 부분이 아닌가, 이렇게 생각을 할 수 있습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 김형준 교수님 입장 들어볼까요?

□ 김형준
네, 실은 우리 헌법 보면 8장에 지방자치라고 돼 있습니다. 그런데 이 부분은 딱 두 조항이에요. 117조, 118조, 두 조항으로만 돼 있는데 일단 지방자치를 지방정부로 바뀌어야 된다고 보고요. 보통 연방제를 채택하고 있는 미국 같은 경우에는 지방정부가 갖고 있는 한 5가지 정도의 권한이 있습니다. 제일 첫 번째 권한이 조금 전에 장 교수님 말씀하신 것처럼 자치입법권을 갖고 있느냐는 부분 하나하고요. 또 하나는 자치경찰권을 주느냐, 지금 대통령께서는 지난번에 자치경찰권을 부여하겠다고 하는 그 의사를 밝혔어요.

□ 백운기 / 진행
일단 국정과제에서 방침을 얘기했죠.

□ 김형준
국정과제에서 밝혔습니다. 그다음에 자치교육이요. 지금도 되고 있지 않습니까? 교육감이 각 시도별로 되고, 중요한 게 자치과세권인 거죠. 그 과세를 얼마큼, 예를 들어서 미국의 노스다코타 같은 경우에는 세금이 없어요. 왜냐하면 너무 못 살기 때문에. 그리고 더 나아가서 주마다 다 달라 가지고요. 예를 들어서 캘리포니아라든지 아니면 뉴욕 같은 데는 철저하게 지방의회 의원들은 돈을 받지만 못 사는 데는 아예 철저하게 100% 봉사하는 거예요.

□ 백운기 / 진행
그러면 미국의 그런 노스다코타 같이 세금을 안 받는 데는 어떻게 재정을 꾸려나갑니까?

□ 김형준
그것은 다른 방식이겠죠. 그다음에 중요한 게 자치적으로 컨스트럭션, 지금 우리는 모두 국토교통부 쪽에 허가를 받아야 되는데 이것을 철저하게 자신이 중심을 가져갈 수 있게끔 해 줄 수 있느냐, 그러니까 이 범위를 우리가 어느 정도까지 허용을 할 것이냐에 대한 문제가 남아 있는 것이죠. 그래서 저는 장 교수님 말씀에 동의를 하는 게 이게 연방정부가 아니기 때문에 연방 수준의 최소한의 자치권을 가져갔을 때 저는 자치경찰이라든지 또는 자치교육이라든지 이런 부분들, 또 중요한 것은 지금 시도지사가 인사권이 굉장히 제약을 받고 있습니다. 이것을 100% 다, 인사는 여하튼 지방공무원에 대한 인사권을, 예를 들어서 공무원에 대한 인사권을 지금은 중앙에서 통제를 하고 있는데 이것까지 다 허용을 해 주는, 그러니까 이 범위를 우리가 어떻게 잡을 것이냐가 아마 이번 개헌에서의 핵심적 사항이 되지 않을까 라는 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 이상수 대표님.

□ 이상수
저는 지금 우리 지방자치가 다시 재개된 것이 한 30년 되거든요. 그래서 자치능력이 상당히 향상됐어요. 그래서 정말 지방분권에 대한 요구가 대단하게 지금 펼쳐지고 있지 않습니까? 실제로 지금 보면 정부하고 지방정부의 양상이 수직적이고 종속적으로 돼 있거든요. 저는 그래서 이 양상이 수평적이고 협력적으로 바뀌어야 된다, 하는 생각을 갖게 되거든요. 그래서 지방분권을 해야 되는데 지방분권을 하지 않으면 저는 세 가지 폐해가 있다고 생각합니다. 우선 모든 행정이 느리게 진행돼요. 중앙이 모든 행정권력을 쥐고 있으면서 관여하기 때문에 과부하에 걸려 있어요. 실제로 국가가 해야 될 일은 못하고 지방행정이 해야 될 일을 관여하는 겁니다. 우리 세월호에서 봤지만 세월호 참사 때 아마 지방정부가 바로 안전에 대한 문제에 있어서 결정권을 가지고 신속하게 투입됐다면 피해를 줄일 수도 있었을 거예요. 그런데 중앙정부, 안전센터의 입장을 기다리면서 못했지 않습니까? 이런 것만 보더라도 지금 현재 제도는 행정이 너무 느리게 진행된다는 생각을 갖기 때문에 아까 말씀드린 것처럼 자치경찰제도를 둬서 그 지역의 치안, 소방, 이런 문제는 그 지역에서 맡도록 하는 것도 이제 방법이겠죠. 두 번째, 현재 제도는 어떤 폐해가 있느냐면 실제로 지방의 사정을 제대로 이해를 못해요. 중앙정부가 이해하겠습니까? 저는 그래서 보충성의 원칙이라고 해서 일단 지방정부의 일은 지방정부가 맡고 지방정부가 못 맡을 때 국가가 관여하는 제도, 이게 보충성의 원리인데 이런 보충성의 원리를 도입해서 1차로 가장 잘 알고 가장 가까이서 바라보고 있는 행정부가 일을 맡아야 된다, 이런 생각을 저는 갖죠. 그래서 저는 이번 헌법에서 정말 지방행정권, 자치입법권 또 자치재정권을 충분하게 확대시킬 필요가 있다, 이런 생각을 갖고 있어서 그 점에 대해서는 이따 구체적인 얘기를 할 때 제가 말씀드리겠습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 일단 지방분권을 강화할 필요가 있다는 데는 네 분 패널께서 전부 의견이 같다는 것을 보여 주셨습니다. 그러면 지금 김형준 교수님 말씀하신 대로 현재 지방자치헌법 조문 규정돼 있는 117조, 118조를 보면 어떻게 보면 그동안에 우리가 지방자치를 불화시켰다는 것에 만족해서 안주한 느낌이 있지 않나, 그런 생각도 듭니다. 이제는 좀 더 실질적인 지방정부시대를 열어갈 필요가 있지 않느냐, 라고 하는 건데 그러기 위해서는 필요한 것들이 많이 있죠. 입법권도 필요하고 무엇보다도 재정입니다. 지금 지역별로 편차가 심한 상황에서 지방정부를 꾸려서 운영을 한다고 했을 때 과연 그 차별은 또 어떻게 할 수 있을 것인지, 중앙정부에 예속되거나 의존할 수밖에 없을 텐데 그런 문제는 또 어떻게 해야 될지, 이런 부분들을 감안하면서 고민을 해야 될 텐데 성공의 조건이라고 그럴까요? 그런 것을 봐 가면서 개헌을 해야 되는데, 장영수 교수님, 어떤 게 필요하다고 보십니까?

□ 장영수
일단 저는 용어의 문제와 관련해서는 지방정부라는 용어에 그렇게 목을 맬 필요는 없다고 생각을 하는데요. 예컨대 영미의 경우에 있어서는 지방정부, 로컬 거서먼트라는 표현이 일반적이지만 독일 같은 경우에는 오히려 자치행정이라는 …라는 표현이 일반적이거든요. 그렇지만 독일이 지방분권이 약한 것은 절대로 아닙니다. 오히려 독일은 지방자치가 세계적으로 가장 잘되고 있는 나라 중의 하나거든요. 오히려 용어보다는 내용이 문제인데 지금 우리나라의 지방자치를 이른바 후견적 지방자치라고 많이 부릅니다. 30년 간 중단됐던 지방자치를 부활시키면서 사실 초기에는 불안요소들이 많이 있었거든요. 지방의회나 지방자치단체장의 활동에 대해서 국민들이 우려하고 있었기 때문에 중앙정부에서 이것을 관리 감독해야 된다, 그런데 문제는 이게 수십 년이 지나면서 많이 개선되었는데 아직 옛날제도를 그대로 가지고 있다, 그런 점에 있어서 분명히 분권을 강화하고 어떤 자치의 범위를 확대하는 그런 변화는 필요하다고 생각이 되는데 문제는 이게 너무 또 급진적으로 가면 또 다른 문제가 있습니다. 여기서 두 가지만 말씀드리겠습니다. 하나는 지금 그런 식으로 따졌을 때 보다 이상적인 제도인데 우리 현실이 안 따른다고 얘기하는 것 중에 하나가 의원내각제입니다. 의원내각제 못하는 이유 중에 가장 큰 게 이 국회를 어떻게 믿어서, 국회의원들을 어떻게 믿어서, 이렇게 얘기를 하는데 지방자치도 똑같거든요. 그러면 지방의원들은 더 나으냐, 지방의회나 지방자치단체장은 확실하게 믿을 수 있느냐, 그것도 아니거든요.

□ 백운기 / 진행
요즘 같으면 더 어렵죠.

□ 장영수
그런 점들을 감안해서 단계적으로 가야지 이것을 너무 급진적으로 가서는 안 된다는 게 첫 번째고요. 그리고 두 번째로는 자치재정이나 자치입법이나 이런 것을 강조하면서 지역별로 독자성을 살린다는 얘기를 굉장히 강조를 합니다. 물론 필요합니다. 그런데 이게 자칫 하면 헌법상의 원칙, 특히 국민의 기본권을 침해하는 것이 돼 버릴 수가 있거든요. 예를 들자면 헌법 제31조 2항에서 국민의 기본권은 법률에 근거해서만 제한할 수 있는데 법률과 상관없이 각 지방자치단체에서 자치법으로서 전부다 제한할 수 있다, 현재로서는 안 됩니다. 그런데 만약에 됐을 경우는 그 오남용의 문제 같은 것 터지면 아마 만만치가 않을 거고요. 자치재정도 그렇습니다. 이게 조세법률주의하고 바로 맞물려 있는 부분인데 그러면 지방세를 자율적으로 결정하고 인상하고 한다는 것은 결국 국민의 재산권하고 바로 직결되는 문제인데 이 저항이 상당히 클 수 있는데 이 부분을 너무 한 면만 보고 접근해서는 곤란하다, 그렇게 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 이상수 대표님.

□ 이상수
저는 약간 좀 다른 견해를 갖고 있는데요. 저는 지방분권을 위해서 반드시 두 가지가 앞으로 고쳐져야 된다고 생각하는데요. 우선 지방입법권에 대해서 방금 말씀하시기를 헌법위반 같은 것이 될 수도 있다고 이렇게 얘기를 하셨는데 저는 조례가 경우에 따라서는 법률에 반하는 재정도 가능해야 된다고 생각합니다. 감히요. 그 이유는 뭐냐 그러면 지방의 고유한 사업일 경우 그리고 정말 지방마다 다양한 그런 정책을 펴야 될 경우, 이런 경우에 국가나 다른 타 지방자치단체에 영향을 미치지 않는다면 그런 경우에 한해서는 조례로서 법률에 약간 어긋나는 그런 조례를 자기 지방에서 실시하겠다고 하면서 자기 지방의 의회에서 통과시킨다고 한다면 못할 것이 없는 것이 아니냐, 저는 그런 입장에서 정말 지방입법권이 확대되기를 바라는 바고요. 두 번째는 지방재정권에 관해서도 국가의 사무하고 지방사무를 잘 관찰해서 현재의 지방사무하고 국가사무가 만일에 한 3대 7이라면 그 비율로서 재정은 인정해 줘야 되는 것이 아니냐, 그러니까 국세와 지방세의 배분을 국가의 행정과 지방행정의 포션에 맞게끔 할 필요가 있다, 그런데 지금 현재는 국가가 거의 모든 행정을 다 맡는다고 하면서 위임사무 같은 형식을 취하면서 실제 재정은 국가가 8, 지방자치단체는 2, 이렇게 주는데 그것은 문제가 있다는 생각이 들기 때문에 앞으로 국가와 지방재정의 균형적인 배분도 깊이 고려할 필요가 있다, 이런 생각을 갖고 있고요. 마지막 문제가 뭐가 있냐 그러면 이렇게 하다 보면 지역균형을 깨뜨릴 수가 있다, 지역 간의 문제. 이것은 국가에서 그런 문제에 관해서는 재정조정제도를 둬서 극복해야 된다고 생각하기 때문에 급하게 나가야 되지는 않지만 방향성은 그런 방향으로 나가는 것이 필요하지 않느냐, 하는 생각을 저는 갖습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 김종철 교수님 의견 듣겠습니다.

□ 김종철
네. 이것은 맞고 틀린 문제가 아닐 수도 있지만 청취자들이 오해하실 것 같아서, 우리 이 대표님 말씀 중에 그런 취지는 아니었으리라고 생각을 합니다마는, 법률에 어긋나는 것은 위법이고 헌법취지에 어긋나는 거죠. 그러니까 말씀은 자치입법권에서 법률에 준하는 효력을 인정을 해 가지고 상호충돌영역이 생기지 않도록 조정하는 그런 지위를 자치입법권이 준다, 이런 취지로 저는 이해를 하고 싶고요. 법체계상 그것은 있을 수 없는 일이고, 저는 지방분권을 이야기할 때 민주공화국 정신에 입각해서 볼 때 저희들 개개인이 다 시민이지 않습니까? 이중적 지위를 가지는 겁니다. 국민으로서 전체 국가의 구성원으로서의 지위와 그다음에 생활공동체에서의 지방자치 공동체의 주민으로서의 지위를 가지는 거죠. 그런데 주민으로서의 지위에서 자기 생활에 관한 결정권을 자치권을 행사할 것인지, 국가공동체 차원에서 행사할 것인지를 저는 스스로 정하는 게 민주공화국의 근본이라고 봅니다. 그런 면에서 저는 지방분권이 지금 너무 소홀히 다루어져 온 게 우리의 현실이고 다른 나라의 경우에서도 현대민주주의 발전과정에서 보면 이게 계속 확대되어 오는 것이 일반적인 경향입니다. 그래서 이것은 지방분권이 강화되어 가는 방향으로 가는 것은 피할 수 없다고 보고요. 그 실현방법으로서 금방 말씀하신 부분들에 있어서 자치입법권에 있어서 지금보다는 법률과의 관련성에 있어서 자율성을 더 확보해 주는, 그러니까 핵심적인 자치사무와 관련된 자치영역에 있어서는 자치입법권의 우위성을 인정을 해 주고 다음에 이 대표님 말씀하셨지만 자치상무에 상응하는 재정자립도를 확보할 수 있는 제도정립을 하는 것은 그 원칙에서 당연히 오는 것이라고 생각하거든요. 이 부분 관련돼서 헌법적 차원에서 제가 말씀을 드리면 이것을 실현하는 방법은 헌법에서 중앙정부와 지방정부 간의 권력배분과 관련된 기본원칙을 선언하는 건데 보통 보충성의 원칙이라는 게 있습니다. 자치적으로 해결할 수 있는 부분들에서는 우선적으로 해결하게 하고 그것들이 작동하지 않는 부분에 있어서는 전 국가적으로 작동하게 하는 그런 원칙이 보충성의 원칙인데 전 세계적으로 지방분권을 강화하면서 보충성의 원칙을 헌법에서는 하고 그에 따라서 권한배분이 이루어지게 하는 그런 개헌들은 일반적으로 이루어지고 있는 것으로 이해하면 되겠습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 이상수 대표님 반론,

□ 이상수
제가 간단하게 얘기하면요. 지금 김 교수님께서 말씀하시기를 법률에 위배되는 조례는 만들 수 없는 것이 아니냐, 이렇게 얘기했는데 그것은 기존의 헌법체제에서 그렇다는 것이고요. 우리가 헌법이 바뀌어 가지고 헌법에 만일에 특수한 경우는 조례가 법률하고 똑같은 효력을 가진다고 규정할 수도 있고요. 그러니까 그것은,

□ 김종철
제 말씀이 그 말씀입니다.

□ 이상수
헌법을 개정,

□ 김종철
그런데 표현이,

□ 이상수
아니,

□ 김종철
표현이 법률에 어긋나는 이런 것은 연방제국가에서는 있을 수가 없는 거죠.

□ 이상수
그러니까 내가 얘기하고 싶은 것은요. 헌법을 개정하자는 차원에서 우리가 지금 논의하고 있는 것 아니겠습니까? 그래서 우리가 헌법을 개정해서 그런 조건에 해당되는 부분에 관해서는 가끔 조례가 법률을 뛰어넘는 그런 조례도 가능할 수 있겠다는 얘기를 제가 하는 겁니다.

□ 백운기 / 진행
그러면 상위법률, 하위법률의 개념을 헌법으로 또 다시 조정할 수도 있다, 이런 말씀이시군요.

□ 이상수
그 상위법률, 하위법률, 그 개념 자체가 헌법의 체제에서 나온 얘기인데 가끔 이런 경우도 있어요. 더 강하게 주장하는 사람은 모든 경우에, 다 일정하게는 조례하고 법률하고 같은 효력을 부여하자는 견해도 심지어 나오고 있습니다. 그러니까 저는 아까 네 가지 조건, 고유한 사무일 경우 정말 지방에 특별한 영향을 미치는 것, 다른 국가나 다른 단체에 영향을 주지 않는 범위 내에서 그 지역에만 해당되는 문제에 관해서는 조례가 법률하고 동등하게 또는 더 우월하게 만들 수 있다는 것을 헌법에 천명하면 된다는 얘기죠.

□ 백운기 / 진행
네, 알겠습니다. 김형준 교수님 의견 듣겠습니다.

□ 김형준
분권 강화하고 자치 확대하는 것에 대해서는 다 동의를 하지 않습니까? 그런데 저는 이 과정 속에서 획일화를 좀 벗어나면 좋을 것 같아요. 자연스럽게 그렇게 될 것이다. 그러니까 미국의 민주주의를 얘기했던 토크빌이 미국의 민주주의가 왜 이렇게 강한지를 가지고 ‘미국의 민주주의’라는 두 가지를 얘기했었거든요. 하나는 풀뿌리 민주주의고 자신 지역의 문제를 자기네들 스스로 해결할 수 있는 민주주의가 강하기 때문에 미국의 민주주의가 아마 꽃을 피운 것 같다는 것을 했고 그러니 교육제도에 대한 문제를 얘기를 했었습니다. 그래서 저는 대학의 선발 문제 같은 경우도 보면 지금 교육부가 모든 것을 다 좌지우지하고 있는데 이 지방교육 차원에서도 저는 확대한다는 차원에서 선발권 자체도 지방마다 다르게 할 수도 있는 부분도 있지 않을까 라는 부분이 있어서 제가 조금 전에 말씀드린 것처럼 각 주마다 다 다르거든요. 로컬택스가 다르고 또 어떤 경우는 이런 경우가 있습니다. 예를 들어서 누가 결석이 됐을 때 어떻게 뽑느냐, 미국 같은 경우는 주마다 달라요. 어떤 데는 그냥 의회에서 뽑는 경우, 재보궐선거 하지 않습니다. 의회에서 뽑는 경우가 있고 어떤 때는 지명을 직접 주지사가 하는 경우가 있을 수 있고 이렇게 다양성을 줄 수 있는 권한이 저는 헌법에서 보장이 되면 좋지 않겠는가, 이번에 만약에 개헌이 된다면. 그런 말씀을 드립니다.

□ 백운기 / 진행
네, 지방분권 어떻게 개헌에 담을 수 있을 것인가 생각해 봤는데요. 사실 이렇게, 이렇게 하다 보니까 좀 아쉬운 생각이 많이 듭니다. 더 깊이 들어가 보고 싶고 이렇게 한다면 헌법은 어떻게 바꾸는 것이 더 좋을까, 이런 것까지 들어가 보고 싶은데 일단 전반적으로 개헌의 틀을 생각해 보는 그런 토론이라고 생각해 주시면 좋겠습니다. 예를 들면 지금 지방분권과 관련해서 헌법전문이라든지 또는 총강이라든지 이런 부분에 천명하는 방안도 지금 논의되고 있지 않습니까? 그래서 ‘대한민국은 중앙정부와 지방정부로 구성되는 지방분권국가이다’ 이렇게 천명하는 것도 방법일 수 있는데 이런 부분 한 번 우리가 다음 주에 토론할 때 한 번 얘기하시로 하고요. 앞으로 개헌특위에서 또 시안이 만들어지지 않겠습니까? 그러면 한 번 더 구체적으로 토론하는 그런 자리를 만들어 보도록 하겠습니다. 지방분권 문제는 이 정도로 정리하고, 기본권으로 넘어가 보도록 하겠습니다. KBS <공감토론> 개헌특집 토론 함께 하고 계십니다.

□ 백운기 / 진행
청취자 분들 보내주신 문자 소개해 드리겠습니다.
휴대전화 뒷자리 2240 쓰시는 분이요. “대한민국이 일일생활권인데 지방분권이 필요한지 의문입니다. 일단 5선 이후에는 출마 금지하면 좋겠습니다. 그리고 국회제도나 개헌은 제헌의회를 만드는 게 맞다고 봅니다. 또 수도권 국회의원이 많으니 지방투자나 개발은 등한시되고 기형적인 인구집중을 유발하는 악순환이 반복됩니다. 지방분권 중요하지만 늘 고민할 것은 향반처럼 지방유지가 갑질하는 구조가 돼서는 안 됩니다.”
3699 쓰시는 분 “거대자본이 주도해서 별 탈 없이 지금까지 유지해 온 거대한 미합중국 상하원 선거제는 한계에 들어갔다고 보는 것이 저의 견해입니다. 유럽식 선거구제를 더 많이 고찰해야 하지 않을까 생각합니다.”
0621 쓰시는 분 “국회의원 되고 싶은 분들은 지금도 국회의원 수가 적다고 하겠죠. 대다수 국민들은 지금 여기서 더 증원하면 안 된다고 생각합니다.”
9098님 “어떤 선거구로 어떻게 뽑느냐, 국민의 입장에서 공평하면서 꼭 뽑혀야 할 사람이 당선되고 오직 국민만을 바라보고 정치를 할 수 있는 풍토에 적합한 선거제도가 만들어지기를 바랄 뿐입니다.”
5035님 “양원제든 단원제든 국회의원 수를 현재보다 더 줄여야 한다고 생각합니다.”
1949 쓰시는 분 “미국의 한 주 면적보다 좁은 것이 우리나라 국토면적인데 이것을 17개 도와 광역시로 나눠서 자치권을 강화하면 동네 정치가 됩니다. 우리나라는 중앙집권제가 통일성이 있는 등 훨씬 효과적일 것 같습니다.”
네, 문자 보내주신 청취자 여러분 감사합니다.
장영수 교수님, 물론 지금 저희가 소개해 드린 문자가 오늘 보내주신 분들 다 소개해 드리는 것도 아니고 발췌해서 소개를 하고요. 또 문자 참여 안 한 분들의 의견도 많이 있겠지만 지금 이렇게 정리된 것을 보면 면적과 관련해서 과연 지방자치가 지방분권이 필요한가 하는 의문을 주신 분이 두 분이나 계시거든요. 그러니까 일일생활권인데 지방분권이 필요하냐, 또 우리나라 국토가 이렇게 좁은데 이것을 다 나눠서 또 자치권 강화하면 동네정치 되는 것 아니냐, 이런 얘기하시는데 어떤 말씀 주시겠습니까?

□ 장영수
네. 동네정치 되는 것은 맞더라도 동네정치도 필요하다, 그렇게 말씀드리고 싶고요. 지금 청취자 여러분들 말씀하시는 것 들어보면 벌써 우리 국민들이 보는 눈이 굉장히 날카롭고 수준이 높다, 이런 것은 느껴지는데 조금 더 부탁을 드린다면 이런 문제를 어떤 하나의 관점에서만 보는 게 아니라 여러 관점에서 볼 필요가 있다, 다시 말하자면 아까 여러분들 얘기하셨습니다마는, 지금 우리가 위험을 분산시키기 위해서라도 동네정치도 필요한 거고 또 다른 한편으로서는 풀뿌리 민주주의라고 얘기한 것처럼 거기서부터 배워나가기 위해서라도 필요한 것이고, 이게 중앙정치만큼 비중이 큰 것은 아니라 하더라도 그러니까 필요 없다는 아니다, 그런 관점도 함께 생각해 주시면 좋을 것 같습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김종철 교수님도 한 말씀 주시려고요.

□ 김종철
아니, 계속 강조 드렸던 말씀 더 드리고 싶은데요. 삶의 주제는 우리 개인들이지 크기가 아닙니다. 그래서 작은 나라들 얼마든지 연방제도 할 수 있고 지방자치는 우리 삶에 필요한 아주 근접한 일상생활에 관련된 것들이 사실은 다 누가 결정하느냐의 문제인데 내가 목소리를 좀 더 낼 수 있는 그런 단위에서 한다면 그게 훨씬 더 우리 삶을 윤택하게 할 수 있는 부분이 많다고 생각합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 말씀 감사합니다. 사실 저희가 오늘 선거제도, 지방분권, 기본권, 이렇게 100분 간에 담기에는 너무 그릇이 작습니다. 그러나 개헌특집토론을 통해서 일단 개헌에 관한 우리 국민들의 관심을 높여 가고요. 또 전반적으로 개헌이 어떤 방향으로 갈 필요가 있는지 하는 것에 대해서 네 분 전문가들의 의견을 국민들에게 들려드림으로 인해서 또 개헌에 대한 이해도 높이고 그렇게 하기 위해서 만든 토론이니까요. 잘 부탁드리겠습니다.
이제 기본권으로 한 번 넘어가 보겠습니다. 지금 헌법에도 기본권과 관련된 조항들이 많이 있습니다마는, 만약에 개헌을 하게 된다면 어떤 부분에 기본권 보강이나 수정이 필요하다고 보시는지 한 번 의견을 듣겠습니다. 이상수 대표님.

□ 이상수
87년도 헌법, 그러니까 현행 헌법이죠. 헌법이 그 당시 군부독재를 막겠다, 독재정치가 더 이상 출연하지 않도록 하겠다는 것 때문에 대통령 5년 단임제에만 치중하고 사실 국민이 바라는 생존권적인 기본권, 국민의 삶을 개선하는 그런 부분에 관해서는 소홀히 한 감이 있어요. 그래서 87년도에 헌법을 완성한다는 의미에서도 실질적으로 우리 사회가 보다 나은 사회로 나가는 그런 기본권적인 조항에 관심을 갖자, 하는 입장에 있는 겁니다. 그런데 또 거기에 대해서 어떤 사람들은 현재 기본권 조항을 잘 확대해석해서 적용하면 되는 것 아니냐, 이렇게 생각하는 사람들이 있어요. 그런데 재밌는 것은 2014년도 스위스의 경제포럼에서 남녀평등에 대한 순위를 한 번 매겨봤어요. 그런데 우리나라가 143개국 중에서 117위였습니다. 정말 말이 안 되는 것이죠. 부끄러운 일이죠. 우리 헌법 보세요. 차별금지조항 중에서 딱 성별 하나 더 있습니다. 성별. 그 외에 없어요. 그 정도로 지금 현재 우리 기본권에 대한 여러 가지 분야가 어떤 의미에서는 미흡합니다. 그런 의미에서 여성들은 계속 줄기차게 주장하는 것이 예를 들어서 고용, 노동, 임금, 복지 부분에 관해서도 성평등을 보장하는 규정을 집어넣자, 또 예를 들어서 출산, 양육, 복지, 이런 부분도 차별을 없애는 의무조항을 두자, 이런 얘기를 하고 있거든요. 타당해요. 제가 하나의 예를 들었는데. 그래서 기본권 전 분야에 대해서 건강권, 생명권, 정보기본권, 이번에 다 손질해야 됩니다.

□ 백운기 / 진행
네. 사실 87년 헌법이 대통령 임기 연장을 막는데 치중하다 보니까 인권 부분, 기본권 부분이 소홀한 측면도 있다고 하셨지만 김형준 교수님, 그동안에 또 인권이나 기본권에 대한 우리 인식도 엄청 높아졌죠?

□ 김형준
많이 바뀌었습니다. 가장 대표적인 게 국가인권위원회를 헌법상의 헌법적 기관으로 하자는 부분도 있는데요. 이상수 대표님에 조금 더 추가적으로 말씀을 드리면 자유민주주의와 평등민주주의라는 이 두 축이 움직이고 있어요. 민주주의는 자유와 평등이라는 두 축이 있는데요. 우리는 그동안 자유민주주의라는 얘기를 많이 했는데 북유럽 중심은 평등민주주의 얘기를 많이 하고 있는 겁니다. 양성평등의 성평등인데요. 그래서 이번 개헌을 통해서 기본권 사항에서 반드시 포함시켰으면 좋겠다는 것이 여성의 대표성을 강화시킬 수 있는 것을 헌법에 넣었으면 좋겠다는 생각이 드는데요. 99년도에 프랑스가 헌법을 개정을 합니다. 그런데 프랑스 개정된 헌법 3조는 어떻게 돼 있느냐 하면 ‘국가는 여성의 정치참여를 진작하기 위해서 적극적으로 노력할 수 있다’ 라고 규정을 하고요. 그리고 4조에는 ‘이를 위해서 정당이 적극적으로 노력할 수 있다’ 고 명시를 했어요. 이것을 토대로 해서 2000년, 당시 사회당 정부가 선거법을 개정을 했는데요. 여기 남녀동수제를 도입을 합니다. 그러니까 공천을 할 때 남녀가 동수로 하지 않을 경우에는 받아들이지 않는다는 것을 실질적으로 하고 있는 거죠. 물론 하원까지는 가지 못했지만 지방의회선거에서는 이 부분이 절대적으로 적용이 됐고요. 특히 우리 풀뿌리 민주주의, 지금 우리 지방분권 얘기도 나왔지만 이 풀뿌리 민주주의의 핵심은 여성이어야 됩니다. 그런데 지금 보면 여성들의 참여가 지방의회에서 상당히 적기 때문에 이 부분을 강화시켜서 여성의 대표성을 제고시켜서 실질적인 양성평등을 어떻게 만들 것이냐는 부분들이 이번 기본권 개정사항 속에 포함됐으면 좋겠다는 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 장영수 교수님, 기본권 어떤 방향 강조하고 싶으십니까?

□ 장영수
권력구조의 경우와는 달리 사실 기본권 문제에 대해서는 이해의 충돌이 상대적으로 적은 편입니다. 그렇기 때문에 합의하는데 큰 어려움은 없으리라고 보는데, 다만, 형식의 문제와 어떤 새로운 조항의 추가 문제, 혹은 29조 2항과 같은 기존 독소조항이라고 평가되는 것들을 정비하는 문제,

□ 백운기 / 진행
29조 2항은 뭐죠?

□ 장영수
29조 2항은 지난번에 한 번 말씀드렸었는데 3공화국 말기에 월남전 파병 병사들에 대해서 정상적인 국가배상을 하지 않고 아주 소액의 보상만 하고 끝내도록 하는 이런 조항이 있어 가지고 당시에 대법원에서 위헌결정을 받았는데 그 조항을 헌법에 집어넣어서 더 이상 위헌이라고 못하게 만들어 놓은 그 조항이 현행 헌법까지 내려오고 있는 겁니다. 그리고 새로운 기본권 조항과 관련해서 굉장히 다양한 요구들이 많이 나오고 있는데 문제는 너무 많은 조항들이 나오다 보니까 또 체계적으로 잘 안 맞는 것이라든지 충돌되는 것들, 심지어는 기본권이라고 하는 것은 근본적으로 인권이지 않습니까? 그런데 인권이 아닌 동물의 권리, 이런 것까지 집어넣자고 주장하는 사람들도 있을 정도로 혼란이 있기 때문에 이런 부분들에서 잘 정비하는 것이 필요하겠다, 생각을 하고 그리고 어떤 의미에 있어서는 인권을 실질적으로 뒷받침하는 게 결국은 국가조직 아닙니까? 결국 국가권력이라고 하는 것이 문제되는 것은 지금 그동안에 있어 가지고 제왕적 대통령제가 문제됐던 것도 결국 대통령이 잘못하니까 그 피해는 국민에게 가더라, 국민의 인권을 침해하더라, 라는 문제이기 때문에 이것은 서로 떼어서 볼 게 아니라 엮어서 함께 보고 인권을 실질적으로 보장하는 것이 곧 국가권력을 합리화시키는 것이고 또 국가권력을 분권화해 가지고 오남용 가능성을 줄이는 것이 또한 인권보장이기도 하다, 그 점을 강조 드리고 싶습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김종철 교수님.

□ 김종철
네, 객관적이고 중립적인 현상 파악이 제일 중요합니다. 예를 들어서 비교 헌법적으로 보면 기본권에 관한 조항들의 내용이나 체계를 보면 선진국이라고 하는 미국이나 프랑스나 독일의 헌법에 비해서 우리 헌법이 그렇게 모자란다고 하기 힘든 구조입니다. 물론 이상수 대표님께서 말씀하신 새로운 가치의 구현 그리고 그럼에도 불구하고, 헌법에서 보장하고 있음에도 불구하고 현실생활 속에서 입법이 미비했다든지 여러 가지 이유로 효과적으로 보장되지 못하고 있는 부분들 다시 한 번 강조하는 그런 의미에서 저는 기본권 부분의 보장이나 수정이 필요하다고 보지만 사실은 헌법에 어떤 내용이 들어간다고 해서 그게 바로 그대로 보장되는 수준이라기보다는 장 교수님이 말씀해 주신 것처럼 그것을 입법적으로 잘 뒷받침해 주고 행정적으로 잘 뒷받침해 줘야 되는 것이거든요. 사실은 우리가 미국 헌법이나 다른 나라 헌법보다 매우 훌륭한 기본권 관련 조항들을 가지고 있음에도 불구하고 현실적으로는 그 나라들에 비해서 인권이나 기본권 보장 수준이 낮게 되는 이유는 사실은 정치가 제대로 작동하지 못하고 입법이 미비하고 행정이 제대로 인권 친화적으로 되지 못해서 생기는 문제다, 이 점을 잘 기억을 해야 되고요. 그렇다고 개헌할 필요가 없다, 이런 차원이 아니고 개헌이 계기가 되면 충분히 해야 되는데 장 교수님 말씀해 주신 것처럼 이전의 권위주의시절에 도입되었던 것 중에 87년에 미리 정비하지 못한 부분들이 있습니다. 대표적인 게 아까 이중배상금지조항 같은 것들이고요. 그 외에도 사형제가, 사실 우리나라가 지금 사형미집행국입니다. 중요한 각 생명과 관련된 가치판단의 문제이거든요. 물론 일부 국민들이 여전히 불편해 하시는 부분이 있지만 차제에 사형제도를 전면적으로 폐지하는 문제라거나 다음에 양심적 병역거부와 관련돼서 지금 계속 사회적 갈등이 유발되고 있습니다. 형벌을 부과함에도 불구하고 양심이나 종교의 자유를 지키기 위해서 그것을 감수하는, 그런데 그게 공교롭게도 국방의 의무와 연계돼 있다는 것은 인간의 존엄과 가치에 바탕한 우리 민주공화국 체계에서는 입법적으로 해결되고 헌법적으로 해결되는 게 필요한 그런 단계에 저는 와 있다고 생각을 하고요. 또 사회적 기본권과 관련돼서 말씀을 해 주셨는데 적극적으로 사회적으로 차별 받아왔던 집단들에 대해서 우리 사회가 연대적인 정신에 입각해서 사회 참여권을 보장해 준다든지 사회적 기본권을 강화해서 보장해 준다든지 차별금지와 관련돼서 적극적 차별해소정책을 시행할 수 있는 헌법적 근거를 둔다든지, 마지막으로 아까 기본권의 실질적 보장은 정치와 관련이 있다는 것을 제가 말씀을 드렸는데 그것을 강화시키기 위해서는 국민의 정치참여권을 더 실질화 시켜야 하거든요. 그 부분과 관련돼서 특히 공무원의 그런 교원의 정치적 참여를 보장해 주고 그다음에 노동자들의 단결권들을 더 실질화하고 더 나아가서 국민투표권이나 국민소환권, 국민발언권과 같은 참정권을 강화하는 그런 기본권 부분의 개헌이 지금 시민사회에서 많이 요청되고 있는 것으로 파악이 되고 있습니다.

□ 백운기 / 진행
지금 김종철 교수님께서 다른 분 말씀 2배를 하셨어요. 그런데 괜찮습니다. 왜냐하면 지금 제가 질문을 드리고 싶은 게 방금 말씀하신 것처럼 꼭 이런 부분들은 새 헌법에 반영이 필요한 권리는 뭔가 하고 여쭤보려고 하거든요. 그러니까 김종철 교수님은 하신 걸로 치고 다른 분들께 여쭤보겠습니다.

□ 김종철
네, 미리 한 걸로 하겠습니다.

□ 백운기 / 진행
이상수 대표님.

□ 이상수
저는 장 교수님과 방금 김 교수님 견해하고 약간 다른데요. 헌법에 구체적으로 기본권의 보장을 담을 수는 없습니다. 중요한 것은 헌법은 법률이 가도록 하는 나침반이 되거든요. 그런데 기본권에 관해서 보다 명확하게 의무조항, 보호조항을 두면 입법이 따라가게 됩니다, 법률이. 그러니까 헌법은 하나의 기본권의 방향에 대한 등대죠. 등대를 명확하게 세워놔야만 국가가 법률을 거기에 따라서 만드는 것이지, 등대가 없으면 국가가 하지도 않고 또 엉뚱한 데로 갈 수도 있거든요. 그런 의미에서 우리는 현재 기본권 조항이 나와 있는 헌법규정이 불명확하고 부족하다, 확실하게 하자, 이런 면이 많아요. 새로운 것도 물론 우리가 정부 기본권 같은 것은 새롭게 도입시켜야 되는 부분이지만 기존의 기본권도 보다 명확하게 확실하게 할 필요가 있다는 것이 이번 헌법 개정에서 중요시 돼야 된다고 생각합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 말씀 주신 김에 이것만큼은 꼭 기본권에 들어갈 필요가 있다고 하는 것이 있다면 어떤 것을 꼽으시겠습니까?

□ 이상수
저는 우선 가장 중요한 것이 과거에는 모든 기본권의 주체가 국민으로 돼 있거든요. 이것은 과거에 우리가 헌법을 제정할 당시에 북한이 먼저 인민이라는 말을 썼기 때문에 할 수 없이 국민이라는 말을 써서 국민이 들어갔지만 기본권 중에는 국적과 관계없이 인간이라면 보편적으로 갖는 그런 기본권이 있거든요. 그래서 국민이라는 말을 써놓으니까 마치 국적에 따라서 일정한 사람들은 배제되는 그런 현상이 생기기 때문에 이번에는 일정한 기본권에 대해서는 국민이 아닌 사람으로 하자, 이런 것이 이제 문제되고요. 그다음에 저는 생명권, 이 생명권이 중요하다고 생각하는데요. 지금 배아 또는 낙태, 임신중절, 이런 것 많이 있거든요. 그래서 보다 생명권을 적극적으로 보장할 필요가 있다, 또 그다음에 많아요. 얘기하면,

□ 백운기 / 진행
네, 이 정도까지만 하시죠. 김형준 교수님.

□ 김형준
생명권에다 …, 미세먼지 얼마나 할까, 환경권에 대한 문제 있지 않습니까? 이것 정말 삶의 질을 높일 수 있는 이 부분들에 대해서 어떻게 환경권에 관련된 부분을 재정비할 것이냐 문제가 있고요. 제가 메일을 하나 받았어요. 그런데 봤더니 어떤 메일이냐면 혹시 이번 개헌에서 동성애, 동성혼 지지 근거를 헌법에 명시하려는 준비를 하고 있는 게 아니냐, 이것에 대해서 분명한 반대 입장을 해야 되는 것이다, 라는 그런 메일을 하나 받았어요. 그런데 그 근거로 특히 많이 나오는 게 이런 걸 얘기를 하더라고요. 헌법 36조 2항에 관련된 부분인데요. 1항이죠. ‘혼인과 가족생활은 개인의 존엄과 양성의 평등을 기초로 하여 성립되고 유지되어야 하며’ 라고 돼 있는데 이것을 ‘양성애 평등’을 그냥 ‘성평등의 기초로 성립되고’라고 바꾸면 이것이 혹시 많이 얘기하는 그 부분 속에서 지금 얘기하는 동성애라든지 더 나아가서 동성혼을 지지하는 것이 아니냐는 얘기를 하고 있다는 지적을 했는데요. 이 부분도 아마 굉장히 나름대로 논쟁의 여지가 많은데 좀 더 큰 차원에서 이것을, 우리가 개헌을 통해서 사회적 갈등이 심화돼서는 안 되지 않습니까? 이것도 한 번 심도 있게 얘기가 나눠져야 되지 않을까 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 장영수 교수님께서는.

□ 장영수
네, 구체적인 얘기들은 그동안에 많이들 해 주셨기 때문에 오히려 큰 흐름에서 세 가지를 말씀드리고 싶습니다. 우리가 21세기를 특징 지우는 그런 표현을 몇 개 찾는다면 아마 정보화, 세계화, 고령화, 이런 것들을 들 수 있을 것 같고요. 그런데 그런 것들이 어떤 새로운 변화라면 그 변화에 상응하는 기본권적인 보장들, 정부기본권이라고 하는 것도 얘기가 됐습니다만, 그렇게 포괄적으로 하기 보다는 그 안에서 예컨대 정보 소외계층에 대해서는 어떤 보호가 필요한지, 혹은 지금 유럽에서 많이 얘기되고 있는 정보화 사회 속에서 있어서 너무 신상털기 식의 이런 식으로 되는 것을 좀 막고 잊혀질 권리 같은 것을 얘기를 하는 이런 부분들도 고려해 볼 필요가 있을 것 같고요. 그리고 고령화 시대에 있어서의 사회적 안전망에 대한 것들, 그리고 세계화 시대에 있어서의 보다 완화된 국가적인 제약, 이중국적 내지는 복수국적 문제 같은 것들 지금 사실 국제법에 의해서 엄격하게 제한이 되고 있는데 그런 것을 조금 더 열고 오히려 망명권이나 난민의 보호, 이런 것들도 조금은 적극적으로 고려할 때가 되지 않았나, 그런 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 기본권 분야에 대해서 말씀 들었습니다. 이제 마무리를 해야 될 시간이 됐는데요. 다음 주에는 저희가 헌법전문 그리고 국민참여 확대방안, 이런 부분에 대해서 생각을 해 볼 텐데요. 오늘 토론을 정리하면서 우리 국민들이 알아야 될 개헌의 필요성과 방향에 관한 의견도 좋고요. 개헌 논의를 진행하는 정치권에 또 제언할 내용이 있다면 한 말씀씩 말씀할 시간을 드리겠습니다. 이상수 대표님.

□ 이상수
저는 못 다한 얘기를 하고 싶은데요. 지금 평등 차별금지조항에 성적지향 부분도 집어넣자는 견해가 있거든요. 바꿔 이야기하면 동성애도 차별하지 말라는 취지의 규정을 넣자는 얘기가 있는데 저는 아직까지 우리 사회에서 그런 공감대는 형성되지 않았다고 생각하는데 대신에 지금 동성 간의 혼인은 허용됐다고 생각되는데 아까 말씀하시기를 양성평등에 기초한 혼인생활, 이런 말이 나왔지만 엄밀한 의미에서 보면요. 양성이라는 개념도 여성분들은 쓰기를 거부합니다. 왜냐하면 양성이라는 말 자체가 남성 우위적인 그런 것을 전제한 이름이다, 그러니까 양성이라는 이름으로도 쓰지 말고 그냥 성평등, 양성평등이 아니라 성평등이라고 쓰자고 할 정도로 여성들의 권익이 높아졌습니다. 그것을 저는 강조하고 싶고요. 하여튼 이번 개헌이 어떤 사람들은 권력분립제도만을 고치는 것을 생각하지만 이렇게 오늘 토론했지만 많은 기본권이나 지방분권에 대해서도 관심을 가지고 있다는 생각을 갖기 때문에 국민들도 개헌에 관심을 가지고 동참해 주기를 저는 간절히 바랍니다.

□ 백운기 / 진행
감사합니다. 한 말씀씩 들으려고 그랬는데요. 이상수 대표님 대표발언으로 마무리하도록 하겠습니다.
오늘 긴 시간 함께 해 주신 네 분 패널께 감사드립니다.
KBS <공감토론> 오늘은 개헌 관련 특집 기획대담 두 번째 시간으로 선거제도 개편방안 진단하고 지방분권, 기본권 개헌의 올바른 방향 토론해 봤습니다.
다음 주에는 헌법전문과 국민참여 확대방안 또 토론하겠습니다. 청취자 여러분의 많은 관심 부탁드립니다.
토론 함께 해 주신 연세대학교 법학전문대학원 김종철 교수님, 명지대학교 교양학부 김형준 교수님, 나라살리는헌법개정국민주권회의 대표 이상수 변호사님, 고려대학교 법학전문대학원 장영수 교수님, 네 분께 감사드립니다. 수고하셨습니다.

□ 패널
고맙습니다.

□ 백운기 / 진행
전화와 인터넷, 문자로 참여해 주신 청취자 여러분께도 감사의 말씀 드립니다.
  • [KBS 공감토론] 제헌절 기획 ‘개헌 논의의 올바른 방향과 과제’ 2편 : 지방분권과 기본권 개헌
    • 입력 2017.07.25 (07:23)
    KBS공감토론
[KBS 공감토론] 제헌절 기획 ‘개헌 논의의 올바른 방향과 과제’ 2편 : 지방분권과 기본권 개헌
▒ 패널 (가나다순) ▒

김종철 교수 : 연세대학교 법학전문대학원
김형준 교수 : 명지대학교 교양학부
이상수 변호사 : 나라살리는헌법개정국민주권회의 대표
장영수 교수 : 고려대학교 법학전문대학원



□ 백운기 / 진행
여러분 안녕하십니까. KBS <공감토론> 백운기입니다. KBS <공감토론>은 지난주부터 매주 금요일 3주간 계속해서 개헌특집 기획대담을 보내드리고 있습니다. 지난주에 개헌논의의 최대 쟁점이라고 할 수 있는 정부형태와 권력구조 개편 문제를 집중적으로 살펴봤고요. 두 번째 시간인 오늘은 선거제도 개편방안과 개헌으로 헌법에 담아내야 할 기본권과 지방분권 정신에 대해서 생각해 보겠습니다. 이슈다운 이슈! 토론다운 토론! KBS <공감토론> 시작합니다!

□ 백운기 / 진행
개헌특집 토론 함께 하시는 패널 분들 소개해 드리겠습니다. 노동부장관 지내신 나라살리는헌법개정국민주권회의 대표 이상수 변호사 모셨습니다. 안녕하십니까?

□ 이상수
네, 안녕하십니까?

□ 백운기 / 진행
한 주간 잘 계셨죠?

□ 이상수
네, 잘 지냈습니다.

□ 백운기 / 진행
반갑습니다. 명지대학교 교양학부 김형준 교수 나오셨습니다. 안녕하십니까, 교수님?

□ 김형준
네, 안녕하세요.

□ 백운기 / 진행
오늘 엄청 더웠죠?

□ 김형준
너무 더웠습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 고려대학교 법학전문대학원 장영수 교수 나오셨습니다. 안녕하십니까?

□ 장영수
네, 반갑습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 반갑습니다. 연세대학교 법학전문대학원 김종철 교수 함께 하십니다. 안녕하십니까?

□ 김종철
네, 안녕하세요.

□ 백운기 / 진행
네, 지난주에 정말 열띤 토론해 주셨는데요. 오늘도 우리 청취자들이 알기 쉽게 또 개헌 논의에서 우리 국민들이 소외되지 않게 좋은 말씀 해 주시기를 부탁드립니다. 함께 인사 나누시고 시작하죠.

□ 패널
안녕하세요.

□ 백운기 / 진행
지난 주 토론에서 사실 선거제도 개편방안까지 논의를 해 보려고 했는데요. 워낙 열띤 토론이 되다 보니까 진도를 거기까지 못나갔습니다. 권력구조와 정부형태 워낙 중요하고 또 쟁점이 많았던 소재였죠. 오늘 선거제도 개편에 대한 토론부터 시작해 보도록 하겠습니다. 개헌 논의하고 선거제도 개편 논의는 사실 좀 맞물려 돌아간다고 볼 수가 있겠죠. 헌법상 권력구조를 개편하려면 국회의원 선거제도도 또 거기에 맞춰서 변해야 되니까요. 사실 선거법은 헌법과는 별개로 정하는 문제지만 전체적인 틀에서 개헌과 맞물려 있다고 봐야 되겠습니다. 문재인 대통령도 엊그제 5당 원내대표와 만난 자리에서 “정치권의 개헌 논의 과정에 국민 의견을 충실히 수렴해서 반영하고 선거제도 개편도 함께 논의하는 것이 바람직하다”라는 의견을 제시했죠. 지난 5월 19일입니다. 우선 선거제도를 논의하기 전에 네 분께서는 현행 우리 선거구제의 가장 큰 문제는 뭐라고 생각하시는지 먼저 그 평가를 듣고 그리고 개선방안을 한 번 생각해 보았으면 좋겠습니다. 이상수 변호사님, 선거도 많이 치러보셨고 그랬는데 우리 선거제도 현재 가장 큰 문제 뭐라고 보십니까?

□ 이상수
한마디로 얘기해서 지금 우리 선거제도가 단순다수제의 소선거구제도거든요. 그래서 예를 들면 30%, 40%를 얻어도 당선이 되고 나머지 60%, 70%는 사표가 되고 말지 않습니까? 이거 참 문제죠. 또 승자독식구도도 정말 문제죠. 그래서 이것을 고쳐야 된다고 보고요. 이것을 고치지 않으면 정말 소수자의 진입은 사실상 무마하고, 더 나아가서 특정 정당이 과두적으로 계속 정치를 지배할 수 있다, 이런 점이 있기 때문에 투표하고 그다음에 득표의 비례성이 갖춰지는 제도, 이런 것으로 가야 된다고 생각합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 장영수 교수님께서는 선거제도 문제 어떻게 보십니까?

□ 장영수
네, 선거라고 하는 것이 결국 국민의 의사에 맞는, 국민의 의사에 합치되는 대표자를 뽑는 것인데 대통령 선거의 경우에 있어서는 결선투표제가 아무래도 문제가 될 거고요. 그리고 국회의원 선거의 경우에 있어서는 국민 의사가 의석수로 정확하게 전환이 되느냐, 다시 말하자면 득표율과 의석수 사이에 편차가 발생하는 이런 것들이 현실적인 문제인데 여기에서 가장 중요한 변수는 정당이라고 봅니다. 결국 이 정당이 국민의 의사를 제대로 대변하고 국민의 신뢰를 얻는다면 그러면 이 문제를 풀기가 조금 더 쉬워질 텐데 지금 현재 이게 두 개가 서로 악순환이 되고 있는 그런 상황이 아닌가 싶습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김종철 교수님, 선거제도 문제 어떻게 보십니까?

□ 김종철
네, 선거는 국민의 대표를 뽑는 거지 않습니까? 그러니까 국민의 대표라는 것은 국민들의 다양성을 반영해 낼 수 있는 대표 구성이 되게 하는 게 제1의 원리라고 볼 수 있고요. 아시다시피 우리 사회가 지금 매우 다원화되고 복잡화 되었지 않습니까? 이것을 다양성을 받아들여줄 수 있는, 즉, 비례적으로 반영해 줄 수 있는 선거제도의 구성은 전 세계적인 현상이라고 볼 수 있고 민주주의 발전의 하나의 과정이라고 볼 수 있어서 소선거구제 국회의원 선거제도는 일정 부분 개정돼야 될 필요성에 거의 공감대가 형성돼 있는 것으로 이해가 됩니다.

□ 백운기 / 진행
네. 선거제도 하면 김형준 교수님이 사실 우리나라 대표적인 위치에 계신데, 어떻게 문제점을 지적하십니까?

□ 김형준
네, 지금 이 대표님 말씀하신 부분에 조금 첨언을 하면 우리가 88년도 제13대 총선부터요. 보이지 않게 지역패권정당체제가 만들어졌어요. 그러니까 그 당시만 해도 영남, 호남, 그리고 충청이 나름대로 서로 지역을 분배하게 되는, 그러니까 결국은 그것이 소선거구제에 입각한 단순다수제다 보니까 특정 지역에서 특정 정당이 몰표를 가져가고 전부다 독식을 하는 이러한 것들이 계속해서 유지될 수밖에 없었는데 실은 이러한 선거제도가 어떻게 영향을 미치느냐 하면 선거제도라는 것은 과정의 측면이 있고 결과의 측면이 있어요. 결과의 측면은 나중에 말씀을 드리겠지만 과정의 측면, 특히 공천과정 속에서 굉장히 절대적으로 영향을 미친다는 겁니다. 예를 들어서 당의 지배력이 있는 세력들이 공천과정을 다 장악하더라도 결국은 특정한 지역에서 몰표를 얻다 보니까 여전히 우리가 지금 가장 문제가 되고 있는 계파정치를 양산시키는 데 있어서 아주 결정적인 역할을 했다, 그래서 우리 선거제도가 이것을 어떻게 막아낼 것이냐, 과정, 결과만이 아니라, 지금 얘기하는 비례성의 문제만이 아니라 과정성에 있어서의 민주성까지도 우리가 이번 개헌을 하면서 같이 고려해야 될 부분이라고 저는 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네, 네 분 모두 현재 선거구제에 문제점이 있다고 지적을 하셨는데 이상수 대표님께서 정리해 주신 대로 사표문제, 가장 심각한 거죠. 사표문제는 역시 소선거구제에서는 정말 불가피한 측면이 있는 것 같습니다. 1개의 지역구에 1명만 국회의원을 선출할 수 있기 때문에 당연히 사표가 많이 발생할 수밖에 없는데 예를 들어서 19대 총선 같은 경우를 보면 과반수이상 지지를 얻지 못하고도 당선된 국회의원 수가 54명이나 되더라고요. 그런 경우에 당선되지 않은 후보들한테 찍은 표가 더 많다는 건데 그 표가 다 사표가 되는 문제 아닙니까? 그런 점에서 소선거구제 문제가 있다고 볼 수가 있는데, 그러면 어떻게 선거구제를 바꾸는 것이 좋을까요. 이상수 대표님.

□ 이상수
우선 지금 말씀하신 사표를 방지하기 위해서는 세 가지 정도를 생각해 볼 수 있겠어요. 우선 소선거구제도인 단순다수제를 없애고 가능하면 비례대표제를 늘리는 방법이 하나의 방법일 것이고요. 두 번째는, 결선투표제를 도입해서 당선될 수 있게 높이는 것, 30% 이상 되는 것이 아니고 최소한 51%까지 올라가서 당선되도록 하는 것, 그것은 또 국민도 거기 기대에 부응해서 투표에 많이 참석하니까 그것도 하나의 방법이 될 것이고요. 마지막으로는 중대선거구제를 도입하면 그나마 사표가 좀 막아질 수 있지 않을까 하는 생각을 갖기 때문에 저는 우리 선거구제도를 바꿔서 비례성을 높이는 제도로 가야 된다, 비례성을 높이는 방법으로 가기 위해서는 우선 국회의원 수를 현재는 비례대표 수가 적은데 최소한 국회의원의 2분의 1 정도는 저는 비례대표제로 가야 된다, 이런 생각을 갖고 있고요. 그다음에 단순다수제인 소선거구제도를 좀 고쳐서 농촌은 단순다수제로 가더라도 도시는 중대선거구제로 가는 것이 옳지 않은가, 이런 생각을 갖습니다.

□ 백운기 / 진행
복합적으로 한 번 검토를 해 볼 필요가 있다. 네, 장영수 교수님 아까 결선투표제는 대통령제에서 말씀을 해 주셨고 그리고 국회의원 선거와 관련해서는 득표율과 의석수의 편차를 좁히는 것이 필요하다, 이렇게 말씀하셨는데 대통령 선거 문제는 별도로 한 번 논의를 해 보기로 하고요. 국회의원 선거구제 문제만 일단 한 번 개선방안을 생각해 보죠.

□ 장영수
일단 결선투표제도 최후의 수단으로 고려는 할 수 있다고 생각하지만 실제 지금 현재 다당제 구도 하에 있어서는 결선투표를 도입했을 때 아마 상당히 많은 결선투표가 있게 되고 그로 인한 비용이나 혼란은 감수해야 될 겁니다. 그러니까 그 부분에 대한 합의가 일단 있어야 될 거고요. 그리고 비례성을 높이고 비례대표제를 확대하는데 저는 찬성합니다. 다만, 전제가 결국은 이것은 정당 보고 찍는 것이기 때문에 정당이 좀 더 잘하고 국민의 신뢰를 얻어야 된다는 그 전제를 확보하는데 이제 노력을 해야 될 거고요. 반면에 중대선거구 문제에 대해서 저는 반대입니다. 왜냐하면 이 중대선거구라고 하는 것이 예컨대 2개 정당이 경합하는 지역에서 2명을 뽑으면 사실 경쟁 없이 두 사람 다 되는 거고 3명의 후보가 경합하는 지역에서 3명 뽑으면 역시 또 경쟁 없이 세 사람 다 되는, 이것을 가장 악용했던 시스템이 양당제 하에서 2명씩 뽑도록 했었던 유신체제였거든요. 결국 이른바 유정회라고 하는 것을 통해 가지고 3분의 1은 여당으로 확보해 놓고 나머지 3분의 2는 중선거구를 통해 가지고 서로 반씩 나눠 갖는, 이렇게 하다 보니까 국회에서 안정적으로 3분의 2 다수를 확보하는 그런 시스템을 가져갔었거든요. 이런 문제들, 국민의 의사가 아무리 한쪽은 80%고 한쪽은 5%, 6%라 하더라도 똑같이 한 석씩, 이것은 문제가 있다고 봅니다. 마지막 세 번째는, 조금 전에 이 대표님께서 말씀하셨던 도시지역과 농촌지역을 서로 선거제도를 달리 하자, 이 부분에 대해서는 그게 나름의 합리적인 결과를 가져올 수도 있겠지만 아마 헌법재판소에 가면 당장 위헌이라는 얘기가 나오게 될 것 같습니다. 지금 같은 소선거구제 하에 있어서 인구불균형이 2대 1을 넘어서면 위헌이다, 이런 판인데 아예 선거구제를 서로 달리 해 가지고 더 큰 차이를 가져온다, 이게 합헌이라고 되기는 조금 어려울 것 같습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 지금 이상수 대표님 하고 싶은 말씀 계시겠지만 일단 이렇게 하시죠. 네 분 중대선거구와 관련해서 입장을 먼저 한 번 들어보시고요. 그리고 자유롭게 토론하시는 걸로 그렇게 하겠습니다. 일단 중대선거구와 관련해서 이상수 대표께서는 한 번 도입해 볼만한 가치가 있다, 이런 입장이시고요. 장영수 교수님께서는 반대하는 입장입니다. 김종철 교수님은 중대선거구제와 관련해서 어떤 입장이십니까?

□ 김종철
네, 저 개인적으로 중대선거구제는 원칙적으로 반대하는 입장을 가지고 있습니다. 기본적으로 국민대표의 사회다원성에 따른 비례성을 확보하는 제도로는 비례대표제가 정답이고요. 중대선거구제도 역시 소선거구제와 마찬가지로 지역 대표성을 강하게 고려하는 그런 선거 제도여서 그 구조적인 문제는 가지고 있고 사실 중대선거구제는 선거제도에서 굉장히 이질적인 옵션입니다. 지역구가 굉장히 커지고요. 선거비용도 만만치 않게 되고 또 역설적으로 선거제도, 정당, 정부형태 다 연결돼 있는 건데 중대선거구제로 하면 정당제도 발전에 조금 역행하는 그런 부분이 있습니다. 왜냐하면 중대선거구에는 한 당에서 여러 후보를 내서 경쟁을 하게 하거든요. 경쟁이 좋은 면도 있지만 그 당이 가지는 통합성이나 이런 것을 해치는 그런 부작용도 또 만만치 않거든요. 정당정치의 발전에 조금 역행할 수도 있는 그런 구조여서 저는 반대하는 입장을 가지고 있습니다.

□ 백운기 / 진행
김형준 교수님 입장 듣기 전에 우리가 중대선거구제 한 적도 있었지 않습니까?

□ 김형준
네, 1973년부터 시작한 제도인데요. 73년 유신시대부터 처음 시작을 했고요. 1인 2구제로 시작을 했었습니다. 조금 전에 우리 장 교수님 말씀하신 것처럼 그 당시는 3분의 2를 유정회 국회의원을 선출을 하다가 81년 11대 국회, 12대 국회 때는 중선거구제를 그대로 도입을 하면서 유정회 제도를 폐지하고 비례대표제를 결합하는, 그게 85년도 12대 총선까지 이루어졌고요. 이게 88년도 제13대 국회부터는 소선거구제로 다시 바뀌고 거기에 비례대표제를 결합시키는 형태로 바뀌었습니다. 그런데 우리는 48년부터 60년, 1대부터 5대까지는 소선거구제만 있었고 비례대표제가 없었어요. 그러다 보니까 우리가 엄밀하게 따지면 웬만한 선거제도는 다 실험을 한 겁니다.

□ 백운기 / 진행
그러네요.

□ 김형준
네, 소선거구제도 있었고 또 중대선거구제도 있었고 비례대표제도 있었고, 지금은 중대선거구제를 말씀하시는 분들은 두 가지를 강조하고 계신 겁니다. 하나는 비례성에 대한 문제를 얘기를 하는 것이고요. 두 번째는, 조금 전에 제가 말씀드린 이러한 지역주의를 좀 타파하자, 이 두 가지 때문에 계속해서 나오고 있는 것인데요. 대선거구제를 택하고 하면 정당정치가 훼손된다는 그것은 정설은 아니에요. 왜냐하면 스웨덴 같은 경우는 전 권역을 29개의 대선거구로 나누고 그리고 비례대표제를 채택을 하고 있고 아주 굉장히 잘 진행되고 있어요. 그런데 문제는 뭐냐면 우리 같은 경우 중대선거구제를 채택을 했을 때 두 가지의 문제점이 발생될 수가 있습니다. 제일 첫 번째는 뭐냐면 이 중대선거구제가 그렇다면 반드시 한 선거구에 한 명만 내놓을 수가 있느냐는 거죠. 그러니까 이것이 일본이요. 1995년도에 선거제도를 중대선거구제에서 권역별 비례대표제로 바꾸기 이전에 2인~6인의 중대선거구제를 실시한 적이 있었습니다. 그런데 일본 자민당 파벌정치의 가장 핵심은 바로 중대선거구제의 핵심적, 그래서 예를 들어서 한 선거구에 한 사람만 나가게 하겠다, 그것은 제가 볼 때 제한을 한다는 것은 조금 위헌적 요소가 있을 수 있기 때문에 이 문제가 하나 나올 수가 있는 것이고요. 두 번째는 뭐냐면 이런 문제가 나올 수가 있습니다. 최고 득표한 사람과 가장 낮게 득표한 사람의 차이가 너무 많이 나는 것이죠. 예를 들어서 40%를 1위가 차지했는데 나머지는 조금씩 예를 들어서 5%, 6%, 7% 가져갔을 때 이 대표성과 책임성에 대한 문제를 어떻게 해결할 것이냐에 대한 문제도 여전히 남게 된다, 그래서 실은 정의화 국회의장 시절에 의장 산하에 선거제도개혁위원회를 가지고 한 석 달 동안 치열하게 논쟁을 벌였었어요. 그때도 결론은 우리 실정에 이 중대선거구제를 예를 들어서 비례성 문제는 권역별 비례대표제로 돌릴 수도 있고 그리고 소선거구제와 우리가 오랫동안 가져왔었던 전통을 가져간다면 중대선거구제보다는 독일식이든 일본식이든 권역별 비례대표제를 해서 지역구와 비례대표의 비율을 2대 1 정도로 바꾸는, 그렇게 되면 상대적으로 중대선거구제에서 요구하는 효과성을 가져올 수가 있다, 라고 결론을 내린 적은 있습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 그러면 김형준 교수님, 중대선거구제에 대한 입장은 어떤 입장이십니까?

□ 김형준
저는 시종일관 그 중대선거구제, 그런데 이 문제를 가지고요. 대통령제를 채택한 나라에서 중대선거구제를 채택한 나라가 있나요? 그것 왜 그러냐 하면 제도의 조화성이라는 문제가 있는 거거든요. 그래서 저는 중대선거구제보다는 조금 전에 말씀드린 것처럼 우리가 만약에 한 보 양보한다면 저는 비례대표제도 원래는 폐지론자였는데 그게 순수대통령제로 간다고 한다면 우리가 1대부터 5대까지 했었던 소선거구제로만 하자고 얘기했었는데 다양한 여러 의견을 하고 여성의 대표성 문제, 이런 것을 감안한다고 한다면, 우리가 비례대표는 63년도에 처음 도입한 거거든요. 그렇다고 한다면 이 비율을 조정을 해서 권역별 비례대표로 가는 것이 하나의 대안이 아닐까 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
알겠습니다. 일단 중대선거구제에 대한 네 분의 입장을 들어보면 이상수 대표님만 빼고 나머지는 다 반대하셨는데, 한 번 주장을 펼칠 기회를 드리겠습니다.

□ 이상수
네, 우선 헌법위반이라는 주장은 나는 동의할 수 없는데요. 하나 예를 들어볼게요. 강원도에는 3개 군에서 한 사람 뽑는 제도가 지금 있습니다. 그런데 만일에 중대선거구제도를 해 가지고 한 지역에서는 세 군이 그대로 한 사람 뽑고 강원도가 지금 17개 군이 있다고 생각되는데 나머지 14군에서는 중대선거구제도로 한다고 한다면 선거에서 뽑는 국회의원 수는 똑같습니다. 그리고 또 뽑히는 비율로 봐서도 인구의 편차가 안 나기 때문에 그것이 헌법위반이라는 생각은 들지 않고요. 두 번째, 정당제도상 문제가 있다고 하는데 저는 오히려 지금처럼 말입니다. 소선거구 단순대표제를 하면 특정 지역에서는 특정 정당이 싹쓸이를 해 버립니다. 다른 정당은 거기서 존립할 수가 없어요. 그러니까 일종의 소수정당은 사실상 계속 배제되는 그런 상태, 그 지역의 패권을 갖고 있는 정당은 싹쓸이하는 상태, 소수가 되더라도. 이런 폐단이 생기는 것이죠. 그래서 저는 문제가 있다, 그리고 나아가서 이 제도는 지역구도를 타파할 수 있습니다. 거듭 얘기하지만. 그러니까 모든 정당이 특정 지역에서도 사표 없이 최소한의 숫자를 당선시킬 수 있거든요. 저는 그런 면에서도 좋은 제도일 수 있다고 생각하고 있고요. 단지 문제가 뭐냐 그러면 일본에서 한때 중선거구제도를 실시하다가 다시금 소선거구제도로 선회한 적이 있어요. 지금 그렇게 선회하고 있는 것으로 알고 있어요. 그런데 그 가장 큰 이유는 중선거구제도를 하면서 한 당이 같은 당에서 후보를 둘, 셋을 내니까 후보끼리 경쟁을 하는 거예요. 후보끼리 경쟁하면서 후원회를 조직하고 하니까 막대한 선거비용이 들어서 금권정치가 횡행하는 겁니다. 그것 때문에 일본에서는 문제가 있어서 다시 소선거구제도로 간 것이지, 다른 문제가 있어서 간 것은 아니라고 봐요. 저는 그래서 지금 우리나라 같은 경우도 예를 들어서 비례대표제로만 하자고 하는 사람들이 있는데 그것은 지역대표성이라는 면에서 문제가 있을 수가 있어요. 국회의원들이 지역도 대표해야 될 것 아닙니까? 전체를 다 비례대표제로 하면 그것은 문제가 있거든요. 그래서 그런 의미에서는 일부를 소선거구제로 하면서 일부를 비례대표제로 하는 것이 나는 온당하다, 이렇게 생각하는 것이죠.

□ 김형준
이 대표님 말씀, 일본 정치 관련돼서 조금 추가 말씀을 드리면요. 금권정치에 대한 문제보다 심각했던 것은 계파정치였어요. 예를 들어서 지금 2~6인의 중선거구제를 채택을 하면서 다나카파, 나카소네파, 각각 내는데 문제는 뭐였느냐면요. 거기에 숨은 함정이 있습니다. 2인~6인을 가져가면서 일본은 어떤 조항을 했었느냐면 여러 명이 나오니까, 제가 말씀드린 것처럼 너무 낮은 득표를 한 사람은 문제가 발생돼서 15% 봉쇄조항을 만들었어요. 그러니까 15% 이상을 넘지 못하면 다시 재선거를 하게끔 돼 있거든요. 그러니까 아주 자민당이 교묘하게 만든 조항이었어요. 그러다 보니까 1차 선거에서 이기고 2차 선거에서 다시 또 공천을 내 가지고 이기게 되면서 자민당이 장기독재를 하는데 있어서 아주 결정적인 역할을 했는데 문제는 뭐냐면 금권정치 위에 계파정치가 있으니까 계파정치가 자연히 금권정치와 연결이 될 수밖에 없었다, 그래서 이 계파정치를 어떻게든 간에 이것을 봉쇄하고 막을 수 있는 유일한 길은 결국은 이러한 제도를 바꿔야 된다고 하는 그런 결론이 돼서 95년도에 처음에는 지역구 300, 그리고 비례대표 200으로 하는 권역별 비례대표제로 바꿨었습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 잠깐만요. 지금 일단 입장이 3대 1이다 보니까요. 한 번씩 반론할 기회를 드리는 게 공평할 것 같고 일단 팩트와 관련해서 제가 한 번 정리를 해 드리겠습니다. 방금 이상수 대표님 말씀하신 것 가운데 강원도 내 지역구는 19개가 맞고요. 그리고 감정적으로 봤을 때는 네 분 계시지만 여기서 선거 치러보신 분은 이상수 대표님밖에 안 계시기 때문에 감정적으로는 이상수 대표님 말씀이 맞을 것도 같지만 이것은 다른 문제니까 이해하고 토론해 주십시오.

□ 이상수
네, 다나카 수상 예를 들면서 계파정치 때문에 그런 결과가 왔다고 하는데 보기 나름인데요. 계파정치 때문에 금권정치가 된 면도 있다고 볼 수 있지만 다른 측면에서 보면요. 한 지역구에서 자민당 후보가 계파 때문인지 어쨌든지 간에 세 사람의 후보가 나왔다고 칩시다. 그럼 할 수 없이 세 사람이 경쟁하게 되고 당내에서 경쟁이 되는 것이죠. 계파 간의 경쟁이든 어쨌든 간에. 그러면 당내에서 경쟁하게 되면 당내에서 경쟁하면서 후원회를 별도로 만듭니다. 일본 같은 경우 후원회 만들면 엄청난 돈이 들어간다고 그래요. 그리고 이제 후보가 돈을 쓴다는 겁니다. 그래서 이것 안 되겠다고 해서 그런 의미에서도 이것 다시금 소선거구제도로 가자고 해서 저는 회귀했다고 보거든요. 그러니까 그것은 보는 관점의 차이인데 그런 원인도 있다는 것을 저는 강조하는 겁니다.

□ 백운기 / 진행
네, 김종철 교수님.

□ 김종철
네, 저는 보충 말씀 드리는데 아까 오해의 소지가 있어서요. 비례대표제는 다 대선거구제입니다. 전국 선거구에서부터 해 가지고 권역으로 하더라도 다 대선거구가 될 수밖에 없죠. 보통 저희가 소선거구, 중선거구제 하는 것은 상대 다수대표제에 있어서 지역구 규모를 어떻게 할 것이냐, 이런 부분이어서 사실은 선거제도 논의할 때 소선거구제냐 비례대표냐, 이런 구분보다는,

□ 백운기 / 진행
그렇죠.

□ 김종철
사실은 다수대표제냐 비례대표제냐, 다음에 소선거구, 중선거구, 이런 것은 선거규모 문제여서 혼선이 일어날 수가 있습니다. 그래서 논의할 때 그 점이 좀 선명해졌으면 하고요. 저는 아까 중선거구 말씀을 드린 것은 지역대표형 그런 구조 하에서 다수대표제 하에서의 선거구의 폐단, 중선거구의 폐단을 말씀드린 것이라는 것을 보충으로 말씀드립니다.

□ 백운기 / 진행
네, 장영수 교수님.

□ 장영수
네, 같은 얘기 반복돼서 조금 다른 시각을 하나 더 말씀을 드린다면 실제로 지금 현재의 공직선거법에 따른 선거구 획정은 인구비례에 따르게 돼 있거든요. 그런데 인구비례를 너무 엄격하게 하다 보니까 농어촌지역 같은 경우는 지역대표성이 계속 문제 되고 있지 않습니까? 그랬었을 때 이런 지역대표성의 문제를 가장 간명하게 해소하는 방법은 오히려 상원을 두는 것이다, 지역대표로서 상원을 구성함으로써 하원은 인구비례로 계속 가고 상원은 지역대표로서 그 문제를 해소하는, 이게 오히려 더 합리적인 방안이 아닌가, 그 쪽을 말씀드리고 싶습니다.

□ 백운기 / 진행
그러면 양원제냐 단원제냐 하는 것도 한 번 토론을 해 봐야 되겠는데요.

□ 김형준
그런데 그것을 하는 방법을 제가 15년 전에 발표한 제 논문에 의하면 지금 얘기하신 상원제를 채택하면 좋겠으나 하원이라고 하는 지금 현재의 국회도 엉망진창인데 또 다른 상원을 만들 수 있느냐는 문제가 많았었어요. 그래서 실은 인구가 지금 우리가 헌법 41조 2항에 의하면 200인 이상으로 돼 있는데 이것을 어떻게 좀 조정을 해 가지고 비례대표를 늘리는데 그 비례대표도 지금 문제가 뭐냐면 권역별 비례대표제를 채택을 하더라도 이것을 또 다시 권역의 인구비례로 따지면 안 되지 않느냐, 그러니까 지역구는 철저하게 인구비례해서 따지고 그리고 늘어난 비례대표에 대한 권역은 인구정수와 상관없이 지금 상원의 요소를 도입을 해서 분별해서 조율을 마치자는 것을 제안을 한 적은 있었습니다. 그러니까 지금 상원을 통해서 할 것이냐 아니면 비례대표 의석을 확대해 가지고 권역별 비례대표제를 채택을 하는데 권역에 배당된 의석수를 인구등가성보다도 지역대표성을 등가성을 넣느냐에 따라서 변화될 수 있는 여건은 좀 있다고 말씀 드리고 싶습니다.

□ 이상수
저는요. 장영수 교수님 얘기처럼 하원은 그냥 완전히 소선거구제도로 해 가지고 지역대표성을 강조하고 아예 상원을 또 둬서 상원은 지역대표성을 강조하는 것으로 하고요. 하원은 그냥 일반적인 비례대표라고 할까요? 그렇게 하는 것으로 하는 것도 방법인데 저는 그 제도도 도입하지만, 아니, 그 제도도 도입을 할 수 있지만 나는 근본적으로 두 분의 얘기를 다 수용해서 상원은 상원대로 두면서 지역대표성을 강조하는 그런 제도로 가서 만일에 행정부하고 국회 하원이 일정 교착상태에 빠질 때 상원이 도와주는 제도, 이렇게 가는 것이 좋을 것 같고요. 나는 장영수 교수님 얘기처럼 일부는 소선거구제로 가고 일부는 비례대표로 가서, 또 그 면에서도 조화를 이루고 나는 전체를 다 도입하면 좋겠다는 생각이 들어요.

□ 백운기 / 진행
그러면 말씀 나온 김에 양원제에 대한 의견 한 번 들어보겠습니다. 김종철 교수님은 어떻게 생각하십니까?

□ 김종철
네, 이게 굉장히 복잡한 문제여서 여러 가지 전제조건이 붙어야 하긴 하지만 저는 양원제 도입의 필요성이 있다고 생각을 합니다. 지금 개헌과정에서 상당한 공감대가 형성된 것이 오늘 주제이기도 합니다마는, 지방분권이거든요. 지방분권을 제도화하는 대표적인 제도가 양원제라는 점이 장점이 될 것이고요. 또 다른 하나는 우리 헌법이 미래지향적인 요소를 담아야 하는데 통일시대 부분이라든가 사회의 다원성이 더 심화될 것을 고려를 한다면 상원을 두어서 의회도 분권과 협치가 이루어질 수 있는 그런 구조로 만들 필요성은 충분히 있다고 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
그런데 김형준 교수님, 지난주에 저희가 권력구조와 정부형태에 관해서 토론을 했을 때 대체로 내각제는 조금 이르다는 데에 의견이 많이 모아지셨고요. 대통령제는 분권형에 관한 의견들이 많이 계셨는데 양원제와 분권형 대통령제와의 관계에서는 어떻게 평가를 할 수 있을까요.

□ 김형준
일단 미국의 대통령제, 분권형 대통령제는 대통령의 권한을 예를 들어서 분산시키는 부분인데요. 그렇다고 한다면 지금 상원과 하원 중에서, 만일 채택이 된다면요. 어느 쪽에서 선택한 사람이 결국은 책임총리가 될 수 있느냐 문제도 나올 수 있는 것이죠. 물론 하원이라는 것이 보통 훨씬 더 이런 국민의 대표성을 강화한다는 의미에서 보면 하원에서 선출하는 것이 맞겠죠. 분권형 대통령제가 채택이 된다고 한다면 대통령은 국민이 직접 뽑고 그리고 총리는 의회에서 뽑는데 의회 중에서도 하원에서 뽑는 거로 돼 있는 거죠. 왜냐하면 여러 가지 형태로 봤을 때요.

□ 백운기 / 진행
하원이 더 대표성이 있다고 봤고.

□ 김형준
그렇습니다. 왜냐하면 그렇게 조정을 할 수 있는 부분들이 있는 것이죠. 그래서 실은 제가 선거제도라든지 여러 가지 정당제도 또 헌법 같은 것을 얘기를 하면서 가장 강조하는 것은 뭐냐면 좋다고 모든 것을 다 가져올 수는 없다, 그러니까 이게 실질적으로 어떤 때 보면 이게 이러한 제도와 제도 사이에 있어서 이 연구는 수십 년간 한 연구제도예요. 예를 들어서 대통령제를 채택을 할 때는 양당제가 오히려 효율적이고 내각제를 채택할 때는 다당제가 효율적이라는 것은 이것은 일반화 된 이론이지만 물론 나라마다 문화마다 성격이 다 다르기 때문에 그럴 수 있죠. 그런데 상하원제도를 시킨다고 하면 제가 볼 때 이것은 훨씬 더 순수대통령제로 가는, 미국식 대통령제로 가는 요소가 훨씬 강하게 작동되는 게 아니냐, 그런 의미에서 저는 계속 강조하지만 순수대통령제를 통해서 4년 중임으로 하고 상하원을 도입을 한다든지 그리고 또 분권화 통해서, 미국 같은 경우 연방제도가 우리처럼 지금 분권화로 한다고 하면 지방자치를 포함해서 지방경찰, 여러 자치 문제 포함해서 이 전체적인 모델은 결국은 미국식의 모델로 가는 것이 아닌가, 라는 생각을 저는 개인적으로 해 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네, 장영수 교수님.

□ 장영수
그런데 우리가 여기서 고려를 해야 될 것이 연방제의 경우에 있어서는 주를 대표하는 상원을 두는 것이 일반적입니다. 그런데 연방제가 아니면 그런 것이 없느냐, 그렇지는 않습니다. 일본 같은 경우도 나름으로 참의원, 중의원이 있지만 오히려 제가 조금 더 주목하고 싶은 것은 프랑스입니다. 프랑스의 경우에 있어서 연방제 국가 아니거든요. 하지만 그 지역대표로서 상원을 두고 있고 그 상원이 나름의 역할을 하고 있는 것은 널리 잘 알려져 있고요. 그런 맥락에서 본다면 우리가 분권, 어떤 지방분권이라고 하는 것을 조금 더 강조하는 입장에 있어서는 결국 지방분권이라고 하는 것이 개개의 지방자치단체 내지는 지방정부들이 중앙정부에 일대일로 맞서는 것은 사실상 불가능하거든요. 그랬었을 때 이들의 대표가 모여 있는 상원이라고 하는 하나의 국가기관이 있게 된다면 지방자치단체들 내지는 지방정부들을 대표해서 중앙정부와의 관계를 조율하는데 매우 큰 역할을 할 수 있을 것이다, 그렇게 보는 거죠.

□ 백운기 / 진행
네. 이상수 대표님.

□ 이상수
저는 지금 대통령제냐 내각제냐 하는 문제하고 그다음에 양원제하고 논리 필연적으로 연관성이 있다고 보지는 않거든요. 그런 관점에서 봐서는 안 된다고 생각하고요. 제가 상원이 있어야 되는 이유 중에서 가장 중요한 이유는 지금 소선거구제도를 도입하더라도 그것은 지역대표성에 기초한 것이거든요. 그 지역을 대표하는 사람 아닙니까? 그런데 소선거구제도 하에서 지역대표성을 두다 보면 인구가 많은 특정지역에 국회의원이 많이 뽑힐 것 아니겠습니까? 그러면 그 특정지역의 이해관계에 따라서 국가정부가, 국가정책이 움직일 가능성이 있다는 얘기죠. 그러면 인구가 적게 사는 농촌지역 사람들은 누가 대표하느냐, 이런 문제가 나올 수 있어요. 과거에 제가 국회의원을 하면서 보니까 그때는 농촌 의원들이 과다대표가 됐어요. 적으면서도 수가 많아 가지고 무슨 정책을 펴다 보면 농촌정책이 우세해요. 이것 안 되겠다는 생각이 들더라고요, 그때요. 그런데 지금 현재는 반대로 이대로 간다면 수도권이나 이렇게 인구 많은 지역, 영남이나 이런 지역에서 국회를 좌지우지할 수 있어요. 그래서 상원을 둬서, 상원은 인구와 관계없이 모든 주에 예를 들어서 두 사람씩 둔다고 한다면 공정하게 어떤 문제를 놓고 어느 특정 지역도 보호 받는 그런 의미에서 국회 운영이 가능하지 않겠습니까? 저는 그런 의미에서 상원이 필요하다, 이런 생각을 갖는 것이죠.

□ 백운기 / 진행
네, 선거제도와 관련된 토론을 하고 있습니다. 양원제냐 단원제냐 하는 얘기까지 우리가 생각을 해 봤는데요. 사실 선거제도 개편방안에 관해서 토론을 하는 것은 이게 권력구조나 정부형태를 정하는 방법이기도 하지만 우리 국민의 기본권과도 사실은 맞닿아 있는 문제라고 생각합니다. 국민이 행사한 귀중한 한 표가 사표가 되지 않고 제대로 반영될 수 있도록 하는 가장 합리적인 제도가 뭐냐, 하는 것을 고민해 보는 거니까요. 그런 점에서 한 가지 석패율제도 한 번 고민해 보고 싶습니다. 지금 석패율제도도 도입할 필요가 있다, 이게 너무 아쉽지 않느냐, 그런 데서 나온 얘기인데 사실 여기에 관해서는 반론도 있죠. 이렇게 도입이 되면 거대정당 다선의원들은 완전히 안정적인 재선할 수 있는 그런 통로가 될 수도 있다, 그런 비판도 있는데요. 김형준 교수님, 석패율제도.

□ 김형준
네, 석패율제도 설명 좀 드리겠습니다. 석패율제도를 채택하고 있는 나라는 일본입니다. 일본은 16개 권역으로 나눠서 권역별 비례대표제를 채택을 하는데요. 석패율제도를 하려면 두 가지 조건이 만족돼야 되는 건데요. 첫째는 이중입후보제를 허용을 하는 겁니다. 그러니까 다시 얘기해서 지역구에도 나갈 수 있고 비례에도 나갈 수 있는 이런 부분들이 있고요. 두 번째 조건은 뭐냐면 우리는 지금 비례대표를 보면 순위가 나오고 순위 한 사람만 지금 올리게 돼 있지 않습니까? 그런데 그게 아니라 석패율제도를 할 때는 동일한 순위의 다수 후보를 올릴 수가 있는 거죠. 그러니까 예를 들어서 우리 같은 경우에 과거에 보면 새누리당이 호남지역에서는 굉장히 약세지 않습니까? 그러니까 호남 광주에서 출마한 모든 지역구 의원을 동일한 순위에 다 올려버리는 거예요. 그러고 나서 그중에서도 가장 득표를 많이 한 사람을 가져가게 되는, 이게 석패율제도입니다. 이렇게 되면 두 가지 효과를 가져올 수가 있는데 하나는 정말 불모지대에서 후보를 만들어 낼 수 있다는 부분들이 있는 것이고요. 두 번째는 서로 그 후보들 간에 경쟁을 통해서 질이 높은 이런 나름대로의 선거문화를 만들 수 있다는 부분이 있는데 일본 제도에서 도입을 해 가지고 하다 보니까 이게 문제가 95년도에 권역별 비례대표제, 중선거구제에서 권역별 비례대표를 만들 때 당시에 계파보수를 어떻게든 간에 배려해야 되겠다, 라는 생각 속에서 실은 이 석패율제도가 숨어 있었던 거예요. 원래 순수 목적은 그게 아니었는데. 그러다 보니까 계파보수들을 가장 순위에 올려놓고 지역구에 떨어져도 올라갈 수 있는 부분, 이러한 부분이 석패율과 비슷하지만 조금 다른 것은 독일에서 채택을 하고 있는 것은 석패율은 아니지만 비례대표 명부하고 지역구 명부하고 같이 동시에 올려놓는 그런 제도는 있습니다. 그것은 콜 수상이 지역구에서 한 번도 된 적이 없어요. 그런데 비례대표제에서만 돼 가지고 된 적이 있거든요. 이게 일본하고 지금 독일하고의 차이점이라고 볼 수가 있는데 큰 핵심은 동일 순위에 다수 후보를 올려놓을 수 있다, 이게 석패율제도의 핵심이라고 볼 수 있습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 이해가 됐습니다. 그런데 김형준 교수님 입장은 어떠신가요.

□ 김형준
저는 이것은요. 자꾸만 여러 개를 갖다놓는데 석패율제도를 한다는 것은 조금 전에 말씀드린 것과 같이 우리가 기억에 지역주의를 타파하기 위한 거라면 지역주의를 타파하기 위한 다른 여러 가지 방식이 있는데 거기에 또 다시 석패율까지 넣는다는 것은 의미가 없다, 그러니까 권역별 비례대표제를 제대로만 하면 비례대표는 가능하다고 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네, 장영수 교수님 의견은 어떠신가요.

□ 장영수
네, 지금 김형준 교수님께서 얘기하신 것하고 크게 다르지 않은데 결국 문제의 본질은 국민의 의사를 정확하게 반영하는 것이고 그리고 그렇게 정확하게 반영하기 위해서는 방금 소개했었던 독일식의 시스템만 가지고도 충분하다, 그렇게 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김종철 교수님.

□ 김종철
네, 지엽적인 주제고요. 김 교수님 말씀하신 것처럼 미시적인 어떤 가치를 위해서 제도를 많이 비트는 대표적인 사례라고 보고요. 원칙대로 비례성 강화하는 제도가 있는데 다른 고려들을 하는 것은 좀 적절하지 않다고 봅니다.

□ 백운기 / 진행
이상수 대표님.

□ 이상수
저도 석패율제도를 찬성하지는 않지만 약간 보충해서 설명을 한다면 일본 같은 경우에 지역적으로 아주 불리한 지역이 있는데 그런데 정당의 대표가 소선거구제도에 출마하지 않습니까? 그러면 자기희생을 하면서 출마하는 거거든요. 그러니까 당신이 설사 소선거구제도 하에서 나가서 떨어지더라도 석패율제도를 둬 가지고 다른 데 여러 사람이 같이 등록을 하게 해서 가장 득표율을 많이 얻은 사람이 차지하는 제도를 두면 적지에서 싸우면서도 사실상 보호해 주는 그런 제도가 되지 않겠습니까? 그런 데서 나온 제도기 때문에 근본적으로 선거법 제도를 고친다고 한다면 이 제도는 별로 그렇게 실효성이 없다고 생각합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 선거제도와 관련해서 한 가지만 더 생각하고 잠깐 쉬었다 가겠습니다. 비례대표제 의원수를 늘리느냐 줄이느냐 하는 방법입니다. 김형준 교수님, 어떤 게 바람직하다고 보십니까?

□ 김형준
지금 이 부분은 수없이 논쟁이 됐었는데요. 권역별 비례대표제라고 하는 것, 우리는 지금 전국 단위 비례대표제입니다. 그러니까 선거가 끝나고 나면 전국에서 얻은 득표를 가지고 그것에 의해서 나눠지는데 권역별 비례대표제를 채택을 한다는 것은 몇 개의 권역으로 나눈 겁니다. 예를 들어 수도권, 충청권, 영남권, 호남권, 이런 식으로 나누는 거거든요. 그러다 보니까 이 권역별 비례대표제를 채택하는 대표적인 나라가 독일하고 일본으로 돼 있어요. 물론 배분방식은 다릅니다. 그런데 여하튼 간에 권역별 비례대표제를 채택을 해서 조금 전에 제가 말씀드린 지역주의를 타파하려고 한다면 전제조건이 있어요. 비례구의 의석을 대폭적으로 늘려야 되는데 지금 독일 같은 경우는 지역구와 비례구의 비율이 1대 1로 돼 있습니다. 그러니까 비례구가 굉장히 많은 거죠. 일본 같은 경우는 95년도에 처음 도입했을 때 200석 대 180석, 300대 200이었어요. 300이 지역이고 200이 비례였다가 바뀌었습니다. 그 이후에는 300석이 지역구고 180석으로 바뀌었지만 그래도 180석은 많죠. 지금 우리나라는 253석이 지역구고요. 47석이 비례기 때문에 5.38대 1로 돼 있는 것이죠. 그래서 최소한도 권역별 비례대표제로 한다고 한다면 이게 2대 1 정도는 돼야 된다, 1대 1이 아니라. 그렇다고 한다면 지금 300인이지 않습니까? 지역구는 200인으로 하고 100명을 비례로 하자는 것은 여러 학계라든지 전문가들이 많이 지적을 했는데 이것은 지금 국회의원들의 이해관계가 아주 첨예하게 대립되고 있기 때문에 지역구 수를 지금 250에서 200으로 줄인다고 생각을 해 보십시오. 너무나 많은 의석수가 줄기 때문에 그것을 과연 정치개혁특위 같은 데서 허용이 되겠느냐, 라고 하는 그러한 벽에 지금 부닥쳐 있다고 말씀을 드립니다.

□ 백운기 / 진행
국회의원 정수 축소에 관해서도 토론을 해야 될 문제인데 이것까지 가면 너무 복잡해지니까 오늘 이 부분은 빼겠습니다. 비례대표 의원 수 조정과 관련해서 이상수 대표님은 어떤 의견이십니까?

□ 이상수
저는 최소한 국회의원 수의 절반은 비례대표제로 가야 된다고 생각하고요. 국민들이 그런 데 데 대해서 상당히 반대하시는데 저는 우리 국회 전체 예산이요. 정읍시 예산보다도 오히려 적습니다.

□ 백운기 / 진행
그렇습니까?

□ 이상수
그러니까 사실 국민들이 너무 민감하게 반응을 보이고 있어요. 저는 그래서 국회의원도 세비를 줄이고 여러 가지 특권도 내려놔야겠지만 국민들께서도, 우리나라 국회의원 수가 다른 나라에 비해서 많지 않습니다. 그래서 좀 수는 늘려 주면서 비례대표제가 전체 의원 수의 한 절반 정도 되게 하는 것은 나는 온당하다고 생각합니다.

□ 백운기 / 진행
잘만 하면 많다고 하겠습니까? 네, 김종철 교수님.

□ 김종철
네, 비례대표는 우리 사회 다원성을 반영하는 의회구성과 관련돼서 가치적으로 생각을 해야 하는 문제입니다. 지역대표성을 너무 과도하게 하는 그런 제도로는 국가기능을 효율적으로 반영하지도 못하는 측면도 있고요. 두 가지 측면입니다. 국가가 효율적으로 작동하기 위해서는 지역과 관련된 대표 부담을 의원들로부터 줄이는 그런 부분이 있고 그다음 지역성에 의해서만 하나의 기준에 의해서만 작동하는 부분들을 다양한 사회적 가치기준, 직능기준, 기능기준으로 나누어서 반영할 수 있는 그런 제도라는 거죠. 다만, 전제조건이 있습니다. 정당 당내민주주의가 국민들이 신뢰할 수 있을 정도로 확보되어야 한다는 부분, 이게 좀 부족해서 지금 불신이 좀 있지 않나 이렇게 생각됩니다.

□ 백운기 / 진행
네, 그렇죠. 장영수 교수님 말씀 듣겠습니다.

□ 장영수
네. 저도 결론부터 말씀드리자면 이 대표님 말씀처럼 한 절반 정도는 되는 게 바람직하다고 생각하고요. 그런데 이 문제를 조금 더 근본적으로 살펴보면 국민들의 정치권에 대한 요구 자체가 계속 바뀌고 있거든요. 그런데 정치권은 이러한 변화된 요구를 수용하지 못하고 있고 그로 인해서 다당제의 현상 내지는 무당파가 굉장히, 어떤 정당도 이제 지지 안 한다는 이런 사람들이 굉장히 늘어나는 이런 현상이 나타나고 있고 이런 국민들이 다시금 정치에 대한 관심을 갖고 주권자로서 활동하게 하기 위해서라도 이제 지역의 문제에만 관심을 쏟고 지역주민의 대표가 아니라 전체 국가를 위해서 국민 전체의 대표로 활동하는 비례대표가 늘어날 필요가 있고 또 그 매개로서 정당이 정상화 될 필요가 있다고 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 개헌특집 KBS <공감토론>, 연세대학교 김종철 교수, 명지대학교 김형준 교수, 나라살리는헌법개정국민주권회의 대표 이상수 변호사, 고려대학교 장영수 교수와 함께 하고 있습니다.

□ 백운기 / 진행
전반부에 합리적인 선거제도 개편방안에 대해서 생각해 봤는데요. 청취자 분들 보내주신 문자 소개해 드리고 토론 이어가겠습니다.
청취자 여상영 님 보내주신 문자입니다. “국회의원 수가 너무 많습니다. 저만 이런 생각 하는 것 아닐 것 같은데요. 일본의 비례대표 의원들은 전문성 이수과정이 있어서 상당히 전문적이라고 생각합니다.”
7237 쓰시는 분 “한 가지 생각이 아니라 서로 다른 의견들을 말씀하시니 많은 생각이 듭니다. 인물과 정당에 모두 선거하는 복합선거제도 헷갈리고 어르신 분들도 어렵게 느끼실 수도 있겠죠. 부모님과 선거 때면 늘 의견 나누고 있습니다.”
3699님 “선거구 개편 다당제 발전하는 형국에 예전에 유동형 비례대표 주장했던 소수정당 견해를 수렴하는 것도 합리적이라고 보여 집니다. 독일식 정당명부 비례대표제 괜찮지 않을까요?”
3539님 “내각책임제는 과거 정치경험으로 볼 때 정권 전복 등 근본적인 문제가 있었다고 볼 수 있기 때문에 대통령선거는 대통령 임기를 4년 중임제로 하는 것이 가장 좋은 방법이라고 봅니다. 그리고 국회의원 선거는 현재 방법이 우리 현실에 가장 합리적이라고 생각합니다.”
5820 쓰시는 분 “양당체제로 계속돼 왔으니까 이런 기형적인 선거구와 선거제도가 지속됐겠죠. 이번이 기회라고 생각합니다. 2강2약1소 정당의 다당제 꼭 정착돼서 선거제도 합리적으로 개선했으면 좋겠습니다.”
네, 문자로 참여해 주신 청취자 여러분께 감사드립니다.
다당제가 실현되면 선거제도가 더 좋아질 수 있을까요? 김형준 교수님.

□ 김형준
제가 96년도 한국선거학회 회장 자격으로 일본에 가서요. 당시 95년도의 일본의 선거제도를 총괄했었던 도쿄대 교수와 만난 적이 있었어요. 그런데 자기가 한 얘기는 뭐냐면 어떠한 제도가 됐을 때 그 제도의 효과를 정확하게 과학적으로 분석해서 제공한 것밖에 없다, 그리고 판단을 하라는 거거든요. 지금 우리는 연동형 비례형이라는 것을 많이 얘기를 하고 있는데요. 우리 청취자 분들에게 조금 설명을 드리려고 한다고 하면요. 지난 2016년도 4월 총선에서 당시에 새누리당이 정당득표가 33.5%를 얻었고요. 그리고 더불어민주당이 25.5%, 그리고 국민의당이 26.7%였습니다. 그리고 정의당이 7.2%였는데요. 독일식의 연동형이라는 것은 우리가 갖고 있는 300석 중에서요. 지난 총선에서는 11석이 무소속이었지 않습니까? 그 무소속을 뺀 289석을 우선 정당득표를 가지고 나누는 겁니다. 그게 연동형이에요. 그런 식으로 따지면 어떤 현상이 나타나느냐면 당시에 새누리당은 전체적으로 122석을 얻었는데 시뮬레이션을 해 보면 104석으로 줄어듭니다. 그러니까 18석이 줄어들고요. 가장 많이 줄어드는 게 더불어민주당인데 123석으로 1당이 됐지 않습니까? 그런데 무려 43석이 줄어들고 80석으로 하고요. 가장 혜택을 보는 정당은 국민의당인데 실질적으로 38석을 얻었는데 연동을 하면 83석을 얻어서 45석이 늘어나고요. 정의당은 6석을 얻었는데 16석이 늘어나게 됩니다. 그러니까 이게 뭐냐면 연동형 비례대표제로 한다고 한다면 소수정당한테 절대적으로 유리할 수밖에 없는 것이고 그러면 자연스럽게 다당제가 만들어 질 수밖에 없는 것이죠. 그래서 지금 우리가 얘기하는 다당제의 근본은 현재와 같은 소선거구제, 지금 비례대표가 아니라 비례대표 배분을 어떻게 하느냐에 따라서 다당으로 갈 수도 있고 소선거구제 3당으로 갈 수도 있고, 지금 우리가 채택하고 있는 비례대표의 배분방식은 연동형이 아니라 병립형입니다. 그러니까 지역구가 아니라 비례의석에 한해서만 배분하고 있기 때문에 이게 큰 차이를 보이고 있는 것이다, 라는 것을 먼저 말씀을 드립니다.

□ 백운기 / 진행
네. 그런데 김종철 교수님, 지금 말씀 들어보면 그렇게 하는 것이 표를 더 정직하게 가치를 드러내는 것 아닐까 하는 생각이 드는데요?

□ 김종철
네, 초기에 말씀드렸습니다마는, 사회의 다원성을 의회의 원 구성에도 그대로 비례적으로 반영하는 게 가장 원칙적이고 정의적이죠. 다만, 정치시스템에서 고려해야 될 요소로는 일종에 통치 가능성, 안정성, 효율성의 부분이 있습니다. 보통 다당제와 양당제 간에 정당제도 간에 비교해서 많이 야기되는 게 양당제가 비례성에서는 약간 결함이 있지만 체제의 안정성을 가져와서 책임정치를 하는데 효율일 수는 있다, 이런 평가고 다당제의 경우는 그 반대의 평가를 받는 게 사실이고. 그런데 이것만 가지고 판단할 게 아니고요. 정부형태, 정당제도, 선거제도, 지방분권제도, 이런 것들이 종합적으로 작동해야 되는 매우 복합적인 문제여서 저희들이 종합적인 판단 하에서 이념형적인 이런 정당제의 다당제, 양당제의 비교를 하는 안목이 필요한 것이라고 할 수 있죠.

□ 백운기 / 진행
네, 사실 정당제도, 선거제도 논의할 때 반드시 같이 다뤄야 할 부분이긴 한데요. 오늘은 선거제도만 다뤄보고 기회가 되면 한 번 정당제도도 토론을 한 번 해 보도록 하겠습니다. 이제 지방분권과 기본권 분야로 토론주제를 옮겨볼 텐데요. 지금 지방분권제도와 관련해서 우리 현실에서 거의 미국연방제 수준의 자치분권 개헌까지 가능할 것인가 하는 것이 핵심이 될 것 같습니다. 지금 현재 우리 지방분권에 대해서는 어떤 입장이시고 또 개헌의 방향은 지방분권을 확장하는 차원에서 어떤 쪽으로 이루어지는 것이 바람직하다고 보시는지 총평을 한 번 듣고 토론하겠습니다. 장영수 교수님 먼저 말씀해 주십시오.

□ 장영수
네. 이번 개헌의 화두가 분권과 협치라고 하는 점은 우리 지난주에서부터도 계속 얘기가 됐고요. 그리고 그런 맥락으로 봤을 때 지방분권을 강화시킨다는 방향성 자체에 대해서는 이견이 별로 없는 것 같습니다. 그런데 여기에서 분명하게 해야 될 것은 연방제를 도입하는 것과 연방제 수준의 지방분권을 하는 것은 다른 겁니다. 실제 연방제를 하려고 한다면 우리 연방제 도입하자고 해 가지고 거기에 대한 국민적인 합의를 전제로 해서 시스템 자체를 완전히 바꿔야 됩니다. 그런데 연방제가 아닌 지방분권이라면 지방분권을 강화한다고 하더라도 연방제가 아닌 데에 있어서는 한계가 있거든요. 예를 들어 일각에서 얘기가 되고 있는 지방정부가 국회와 대등한 자치법권을 갖는다, 내지는 독자적인 자치사법권을 갖는다, 이것은 연방제라면 모를까 지방분권 차원에 있어서는 가능하지 않은 얘기거든요. 그리고 더더군다나 혼란스러운 것은 예컨대 우리가 연방제를 도입한다 하더라도 광역자치단체가 연방에 줄을 형성하게 된다면 기초자치단체는 여전히 지방자치단체로 남아야 될 거거든요. 미국 같은 경우도 그런 구조로 돼 있으니까. 그런데 지금 얘기하는 것을 들어보면 기초자치단체조차도 국회와 대등한 자치법권을 갖는다, 이런 식의 얘기가 나오고 있는데 이것은 체계상으로 도저히 납득하기가 어렵습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김종철 교수님 입장은요?

□ 김종철
네. 지방분권을 헌법 원리론적인 가치론적인 차원에서 보면 우리 헌법에서 제일로 내세우고 있는 가치가 민주공화국으로서의 가치인데 민주공화국에서는 개개 시민들이 정치적으로 평등하고 자율적으로 정치적 과정에 참여해서 자치를 실현하는 것을 중요한 가치로 삼습니다. 그것은 중앙집권적인 데서는 자치의 영향력이 줄어들게 되겠죠. 그런 면에서 지방분권은 민주공화국을 실현하는데 현대민주주의에서 굉장히 중요한 가치로 인정이 되고 있고요. 우리나라의 상황에서는 또 다른 특수성이 있습니다. 우리가 과도하게 중앙집권화 돼 있는 세대에 있다 보니까 지금 개헌논의의 중점이 되는 것처럼 권력의 집중사항이 생기게 되는데 그것은 중앙정치시스템의 리스크가 너무 커지게 되는 거죠. 국정농단이 있었더라도 우리가 이번에 안정적으로 촛불혁명이라고 일부에서는 그 표현에 이의를 제기하긴 하지만 그런 헌법정신에 입각한 변화를 이루어낼 수 있었던 것은 일정 부분 지방자치가 어느 정도 성숙단계로 나아가는 과정에 있다 보니까 그 리스크가 약간 분산된 측면이 있는 것이거든요. 이게 저는 더 획기적으로 진전이 된다면 중앙정치시스템에서의 일부 운영의 잘못이건 혹은 제도의 잘못을 충분히 분산시켜서 효과적으로 우리가 대응을 해 갈 수 있는 그런 장점이 있다고 생각합니다. 크게 정리하면 민주공화국 정신에 입각한 자치를 실현하는데 지방분권을 확대하는 것이 유리하고 지금 또 우리 정부형태 문제나 이런 문제에서 생기는 조금의 문제점들을 더 극복하는 데에도 지방분권이 매우 유리한 것이다, 그래서 모든 부분들이 공감대를 많이 보이고 있는 부분이 아닌가, 이렇게 생각을 할 수 있습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 김형준 교수님 입장 들어볼까요?

□ 김형준
네, 실은 우리 헌법 보면 8장에 지방자치라고 돼 있습니다. 그런데 이 부분은 딱 두 조항이에요. 117조, 118조, 두 조항으로만 돼 있는데 일단 지방자치를 지방정부로 바뀌어야 된다고 보고요. 보통 연방제를 채택하고 있는 미국 같은 경우에는 지방정부가 갖고 있는 한 5가지 정도의 권한이 있습니다. 제일 첫 번째 권한이 조금 전에 장 교수님 말씀하신 것처럼 자치입법권을 갖고 있느냐는 부분 하나하고요. 또 하나는 자치경찰권을 주느냐, 지금 대통령께서는 지난번에 자치경찰권을 부여하겠다고 하는 그 의사를 밝혔어요.

□ 백운기 / 진행
일단 국정과제에서 방침을 얘기했죠.

□ 김형준
국정과제에서 밝혔습니다. 그다음에 자치교육이요. 지금도 되고 있지 않습니까? 교육감이 각 시도별로 되고, 중요한 게 자치과세권인 거죠. 그 과세를 얼마큼, 예를 들어서 미국의 노스다코타 같은 경우에는 세금이 없어요. 왜냐하면 너무 못 살기 때문에. 그리고 더 나아가서 주마다 다 달라 가지고요. 예를 들어서 캘리포니아라든지 아니면 뉴욕 같은 데는 철저하게 지방의회 의원들은 돈을 받지만 못 사는 데는 아예 철저하게 100% 봉사하는 거예요.

□ 백운기 / 진행
그러면 미국의 그런 노스다코타 같이 세금을 안 받는 데는 어떻게 재정을 꾸려나갑니까?

□ 김형준
그것은 다른 방식이겠죠. 그다음에 중요한 게 자치적으로 컨스트럭션, 지금 우리는 모두 국토교통부 쪽에 허가를 받아야 되는데 이것을 철저하게 자신이 중심을 가져갈 수 있게끔 해 줄 수 있느냐, 그러니까 이 범위를 우리가 어느 정도까지 허용을 할 것이냐에 대한 문제가 남아 있는 것이죠. 그래서 저는 장 교수님 말씀에 동의를 하는 게 이게 연방정부가 아니기 때문에 연방 수준의 최소한의 자치권을 가져갔을 때 저는 자치경찰이라든지 또는 자치교육이라든지 이런 부분들, 또 중요한 것은 지금 시도지사가 인사권이 굉장히 제약을 받고 있습니다. 이것을 100% 다, 인사는 여하튼 지방공무원에 대한 인사권을, 예를 들어서 공무원에 대한 인사권을 지금은 중앙에서 통제를 하고 있는데 이것까지 다 허용을 해 주는, 그러니까 이 범위를 우리가 어떻게 잡을 것이냐가 아마 이번 개헌에서의 핵심적 사항이 되지 않을까 라는 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 이상수 대표님.

□ 이상수
저는 지금 우리 지방자치가 다시 재개된 것이 한 30년 되거든요. 그래서 자치능력이 상당히 향상됐어요. 그래서 정말 지방분권에 대한 요구가 대단하게 지금 펼쳐지고 있지 않습니까? 실제로 지금 보면 정부하고 지방정부의 양상이 수직적이고 종속적으로 돼 있거든요. 저는 그래서 이 양상이 수평적이고 협력적으로 바뀌어야 된다, 하는 생각을 갖게 되거든요. 그래서 지방분권을 해야 되는데 지방분권을 하지 않으면 저는 세 가지 폐해가 있다고 생각합니다. 우선 모든 행정이 느리게 진행돼요. 중앙이 모든 행정권력을 쥐고 있으면서 관여하기 때문에 과부하에 걸려 있어요. 실제로 국가가 해야 될 일은 못하고 지방행정이 해야 될 일을 관여하는 겁니다. 우리 세월호에서 봤지만 세월호 참사 때 아마 지방정부가 바로 안전에 대한 문제에 있어서 결정권을 가지고 신속하게 투입됐다면 피해를 줄일 수도 있었을 거예요. 그런데 중앙정부, 안전센터의 입장을 기다리면서 못했지 않습니까? 이런 것만 보더라도 지금 현재 제도는 행정이 너무 느리게 진행된다는 생각을 갖기 때문에 아까 말씀드린 것처럼 자치경찰제도를 둬서 그 지역의 치안, 소방, 이런 문제는 그 지역에서 맡도록 하는 것도 이제 방법이겠죠. 두 번째, 현재 제도는 어떤 폐해가 있느냐면 실제로 지방의 사정을 제대로 이해를 못해요. 중앙정부가 이해하겠습니까? 저는 그래서 보충성의 원칙이라고 해서 일단 지방정부의 일은 지방정부가 맡고 지방정부가 못 맡을 때 국가가 관여하는 제도, 이게 보충성의 원리인데 이런 보충성의 원리를 도입해서 1차로 가장 잘 알고 가장 가까이서 바라보고 있는 행정부가 일을 맡아야 된다, 이런 생각을 저는 갖죠. 그래서 저는 이번 헌법에서 정말 지방행정권, 자치입법권 또 자치재정권을 충분하게 확대시킬 필요가 있다, 이런 생각을 갖고 있어서 그 점에 대해서는 이따 구체적인 얘기를 할 때 제가 말씀드리겠습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 일단 지방분권을 강화할 필요가 있다는 데는 네 분 패널께서 전부 의견이 같다는 것을 보여 주셨습니다. 그러면 지금 김형준 교수님 말씀하신 대로 현재 지방자치헌법 조문 규정돼 있는 117조, 118조를 보면 어떻게 보면 그동안에 우리가 지방자치를 불화시켰다는 것에 만족해서 안주한 느낌이 있지 않나, 그런 생각도 듭니다. 이제는 좀 더 실질적인 지방정부시대를 열어갈 필요가 있지 않느냐, 라고 하는 건데 그러기 위해서는 필요한 것들이 많이 있죠. 입법권도 필요하고 무엇보다도 재정입니다. 지금 지역별로 편차가 심한 상황에서 지방정부를 꾸려서 운영을 한다고 했을 때 과연 그 차별은 또 어떻게 할 수 있을 것인지, 중앙정부에 예속되거나 의존할 수밖에 없을 텐데 그런 문제는 또 어떻게 해야 될지, 이런 부분들을 감안하면서 고민을 해야 될 텐데 성공의 조건이라고 그럴까요? 그런 것을 봐 가면서 개헌을 해야 되는데, 장영수 교수님, 어떤 게 필요하다고 보십니까?

□ 장영수
일단 저는 용어의 문제와 관련해서는 지방정부라는 용어에 그렇게 목을 맬 필요는 없다고 생각을 하는데요. 예컨대 영미의 경우에 있어서는 지방정부, 로컬 거서먼트라는 표현이 일반적이지만 독일 같은 경우에는 오히려 자치행정이라는 …라는 표현이 일반적이거든요. 그렇지만 독일이 지방분권이 약한 것은 절대로 아닙니다. 오히려 독일은 지방자치가 세계적으로 가장 잘되고 있는 나라 중의 하나거든요. 오히려 용어보다는 내용이 문제인데 지금 우리나라의 지방자치를 이른바 후견적 지방자치라고 많이 부릅니다. 30년 간 중단됐던 지방자치를 부활시키면서 사실 초기에는 불안요소들이 많이 있었거든요. 지방의회나 지방자치단체장의 활동에 대해서 국민들이 우려하고 있었기 때문에 중앙정부에서 이것을 관리 감독해야 된다, 그런데 문제는 이게 수십 년이 지나면서 많이 개선되었는데 아직 옛날제도를 그대로 가지고 있다, 그런 점에 있어서 분명히 분권을 강화하고 어떤 자치의 범위를 확대하는 그런 변화는 필요하다고 생각이 되는데 문제는 이게 너무 또 급진적으로 가면 또 다른 문제가 있습니다. 여기서 두 가지만 말씀드리겠습니다. 하나는 지금 그런 식으로 따졌을 때 보다 이상적인 제도인데 우리 현실이 안 따른다고 얘기하는 것 중에 하나가 의원내각제입니다. 의원내각제 못하는 이유 중에 가장 큰 게 이 국회를 어떻게 믿어서, 국회의원들을 어떻게 믿어서, 이렇게 얘기를 하는데 지방자치도 똑같거든요. 그러면 지방의원들은 더 나으냐, 지방의회나 지방자치단체장은 확실하게 믿을 수 있느냐, 그것도 아니거든요.

□ 백운기 / 진행
요즘 같으면 더 어렵죠.

□ 장영수
그런 점들을 감안해서 단계적으로 가야지 이것을 너무 급진적으로 가서는 안 된다는 게 첫 번째고요. 그리고 두 번째로는 자치재정이나 자치입법이나 이런 것을 강조하면서 지역별로 독자성을 살린다는 얘기를 굉장히 강조를 합니다. 물론 필요합니다. 그런데 이게 자칫 하면 헌법상의 원칙, 특히 국민의 기본권을 침해하는 것이 돼 버릴 수가 있거든요. 예를 들자면 헌법 제31조 2항에서 국민의 기본권은 법률에 근거해서만 제한할 수 있는데 법률과 상관없이 각 지방자치단체에서 자치법으로서 전부다 제한할 수 있다, 현재로서는 안 됩니다. 그런데 만약에 됐을 경우는 그 오남용의 문제 같은 것 터지면 아마 만만치가 않을 거고요. 자치재정도 그렇습니다. 이게 조세법률주의하고 바로 맞물려 있는 부분인데 그러면 지방세를 자율적으로 결정하고 인상하고 한다는 것은 결국 국민의 재산권하고 바로 직결되는 문제인데 이 저항이 상당히 클 수 있는데 이 부분을 너무 한 면만 보고 접근해서는 곤란하다, 그렇게 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 이상수 대표님.

□ 이상수
저는 약간 좀 다른 견해를 갖고 있는데요. 저는 지방분권을 위해서 반드시 두 가지가 앞으로 고쳐져야 된다고 생각하는데요. 우선 지방입법권에 대해서 방금 말씀하시기를 헌법위반 같은 것이 될 수도 있다고 이렇게 얘기를 하셨는데 저는 조례가 경우에 따라서는 법률에 반하는 재정도 가능해야 된다고 생각합니다. 감히요. 그 이유는 뭐냐 그러면 지방의 고유한 사업일 경우 그리고 정말 지방마다 다양한 그런 정책을 펴야 될 경우, 이런 경우에 국가나 다른 타 지방자치단체에 영향을 미치지 않는다면 그런 경우에 한해서는 조례로서 법률에 약간 어긋나는 그런 조례를 자기 지방에서 실시하겠다고 하면서 자기 지방의 의회에서 통과시킨다고 한다면 못할 것이 없는 것이 아니냐, 저는 그런 입장에서 정말 지방입법권이 확대되기를 바라는 바고요. 두 번째는 지방재정권에 관해서도 국가의 사무하고 지방사무를 잘 관찰해서 현재의 지방사무하고 국가사무가 만일에 한 3대 7이라면 그 비율로서 재정은 인정해 줘야 되는 것이 아니냐, 그러니까 국세와 지방세의 배분을 국가의 행정과 지방행정의 포션에 맞게끔 할 필요가 있다, 그런데 지금 현재는 국가가 거의 모든 행정을 다 맡는다고 하면서 위임사무 같은 형식을 취하면서 실제 재정은 국가가 8, 지방자치단체는 2, 이렇게 주는데 그것은 문제가 있다는 생각이 들기 때문에 앞으로 국가와 지방재정의 균형적인 배분도 깊이 고려할 필요가 있다, 이런 생각을 갖고 있고요. 마지막 문제가 뭐가 있냐 그러면 이렇게 하다 보면 지역균형을 깨뜨릴 수가 있다, 지역 간의 문제. 이것은 국가에서 그런 문제에 관해서는 재정조정제도를 둬서 극복해야 된다고 생각하기 때문에 급하게 나가야 되지는 않지만 방향성은 그런 방향으로 나가는 것이 필요하지 않느냐, 하는 생각을 저는 갖습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 김종철 교수님 의견 듣겠습니다.

□ 김종철
네. 이것은 맞고 틀린 문제가 아닐 수도 있지만 청취자들이 오해하실 것 같아서, 우리 이 대표님 말씀 중에 그런 취지는 아니었으리라고 생각을 합니다마는, 법률에 어긋나는 것은 위법이고 헌법취지에 어긋나는 거죠. 그러니까 말씀은 자치입법권에서 법률에 준하는 효력을 인정을 해 가지고 상호충돌영역이 생기지 않도록 조정하는 그런 지위를 자치입법권이 준다, 이런 취지로 저는 이해를 하고 싶고요. 법체계상 그것은 있을 수 없는 일이고, 저는 지방분권을 이야기할 때 민주공화국 정신에 입각해서 볼 때 저희들 개개인이 다 시민이지 않습니까? 이중적 지위를 가지는 겁니다. 국민으로서 전체 국가의 구성원으로서의 지위와 그다음에 생활공동체에서의 지방자치 공동체의 주민으로서의 지위를 가지는 거죠. 그런데 주민으로서의 지위에서 자기 생활에 관한 결정권을 자치권을 행사할 것인지, 국가공동체 차원에서 행사할 것인지를 저는 스스로 정하는 게 민주공화국의 근본이라고 봅니다. 그런 면에서 저는 지방분권이 지금 너무 소홀히 다루어져 온 게 우리의 현실이고 다른 나라의 경우에서도 현대민주주의 발전과정에서 보면 이게 계속 확대되어 오는 것이 일반적인 경향입니다. 그래서 이것은 지방분권이 강화되어 가는 방향으로 가는 것은 피할 수 없다고 보고요. 그 실현방법으로서 금방 말씀하신 부분들에 있어서 자치입법권에 있어서 지금보다는 법률과의 관련성에 있어서 자율성을 더 확보해 주는, 그러니까 핵심적인 자치사무와 관련된 자치영역에 있어서는 자치입법권의 우위성을 인정을 해 주고 다음에 이 대표님 말씀하셨지만 자치상무에 상응하는 재정자립도를 확보할 수 있는 제도정립을 하는 것은 그 원칙에서 당연히 오는 것이라고 생각하거든요. 이 부분 관련돼서 헌법적 차원에서 제가 말씀을 드리면 이것을 실현하는 방법은 헌법에서 중앙정부와 지방정부 간의 권력배분과 관련된 기본원칙을 선언하는 건데 보통 보충성의 원칙이라는 게 있습니다. 자치적으로 해결할 수 있는 부분들에서는 우선적으로 해결하게 하고 그것들이 작동하지 않는 부분에 있어서는 전 국가적으로 작동하게 하는 그런 원칙이 보충성의 원칙인데 전 세계적으로 지방분권을 강화하면서 보충성의 원칙을 헌법에서는 하고 그에 따라서 권한배분이 이루어지게 하는 그런 개헌들은 일반적으로 이루어지고 있는 것으로 이해하면 되겠습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 이상수 대표님 반론,

□ 이상수
제가 간단하게 얘기하면요. 지금 김 교수님께서 말씀하시기를 법률에 위배되는 조례는 만들 수 없는 것이 아니냐, 이렇게 얘기했는데 그것은 기존의 헌법체제에서 그렇다는 것이고요. 우리가 헌법이 바뀌어 가지고 헌법에 만일에 특수한 경우는 조례가 법률하고 똑같은 효력을 가진다고 규정할 수도 있고요. 그러니까 그것은,

□ 김종철
제 말씀이 그 말씀입니다.

□ 이상수
헌법을 개정,

□ 김종철
그런데 표현이,

□ 이상수
아니,

□ 김종철
표현이 법률에 어긋나는 이런 것은 연방제국가에서는 있을 수가 없는 거죠.

□ 이상수
그러니까 내가 얘기하고 싶은 것은요. 헌법을 개정하자는 차원에서 우리가 지금 논의하고 있는 것 아니겠습니까? 그래서 우리가 헌법을 개정해서 그런 조건에 해당되는 부분에 관해서는 가끔 조례가 법률을 뛰어넘는 그런 조례도 가능할 수 있겠다는 얘기를 제가 하는 겁니다.

□ 백운기 / 진행
그러면 상위법률, 하위법률의 개념을 헌법으로 또 다시 조정할 수도 있다, 이런 말씀이시군요.

□ 이상수
그 상위법률, 하위법률, 그 개념 자체가 헌법의 체제에서 나온 얘기인데 가끔 이런 경우도 있어요. 더 강하게 주장하는 사람은 모든 경우에, 다 일정하게는 조례하고 법률하고 같은 효력을 부여하자는 견해도 심지어 나오고 있습니다. 그러니까 저는 아까 네 가지 조건, 고유한 사무일 경우 정말 지방에 특별한 영향을 미치는 것, 다른 국가나 다른 단체에 영향을 주지 않는 범위 내에서 그 지역에만 해당되는 문제에 관해서는 조례가 법률하고 동등하게 또는 더 우월하게 만들 수 있다는 것을 헌법에 천명하면 된다는 얘기죠.

□ 백운기 / 진행
네, 알겠습니다. 김형준 교수님 의견 듣겠습니다.

□ 김형준
분권 강화하고 자치 확대하는 것에 대해서는 다 동의를 하지 않습니까? 그런데 저는 이 과정 속에서 획일화를 좀 벗어나면 좋을 것 같아요. 자연스럽게 그렇게 될 것이다. 그러니까 미국의 민주주의를 얘기했던 토크빌이 미국의 민주주의가 왜 이렇게 강한지를 가지고 ‘미국의 민주주의’라는 두 가지를 얘기했었거든요. 하나는 풀뿌리 민주주의고 자신 지역의 문제를 자기네들 스스로 해결할 수 있는 민주주의가 강하기 때문에 미국의 민주주의가 아마 꽃을 피운 것 같다는 것을 했고 그러니 교육제도에 대한 문제를 얘기를 했었습니다. 그래서 저는 대학의 선발 문제 같은 경우도 보면 지금 교육부가 모든 것을 다 좌지우지하고 있는데 이 지방교육 차원에서도 저는 확대한다는 차원에서 선발권 자체도 지방마다 다르게 할 수도 있는 부분도 있지 않을까 라는 부분이 있어서 제가 조금 전에 말씀드린 것처럼 각 주마다 다 다르거든요. 로컬택스가 다르고 또 어떤 경우는 이런 경우가 있습니다. 예를 들어서 누가 결석이 됐을 때 어떻게 뽑느냐, 미국 같은 경우는 주마다 달라요. 어떤 데는 그냥 의회에서 뽑는 경우, 재보궐선거 하지 않습니다. 의회에서 뽑는 경우가 있고 어떤 때는 지명을 직접 주지사가 하는 경우가 있을 수 있고 이렇게 다양성을 줄 수 있는 권한이 저는 헌법에서 보장이 되면 좋지 않겠는가, 이번에 만약에 개헌이 된다면. 그런 말씀을 드립니다.

□ 백운기 / 진행
네, 지방분권 어떻게 개헌에 담을 수 있을 것인가 생각해 봤는데요. 사실 이렇게, 이렇게 하다 보니까 좀 아쉬운 생각이 많이 듭니다. 더 깊이 들어가 보고 싶고 이렇게 한다면 헌법은 어떻게 바꾸는 것이 더 좋을까, 이런 것까지 들어가 보고 싶은데 일단 전반적으로 개헌의 틀을 생각해 보는 그런 토론이라고 생각해 주시면 좋겠습니다. 예를 들면 지금 지방분권과 관련해서 헌법전문이라든지 또는 총강이라든지 이런 부분에 천명하는 방안도 지금 논의되고 있지 않습니까? 그래서 ‘대한민국은 중앙정부와 지방정부로 구성되는 지방분권국가이다’ 이렇게 천명하는 것도 방법일 수 있는데 이런 부분 한 번 우리가 다음 주에 토론할 때 한 번 얘기하시로 하고요. 앞으로 개헌특위에서 또 시안이 만들어지지 않겠습니까? 그러면 한 번 더 구체적으로 토론하는 그런 자리를 만들어 보도록 하겠습니다. 지방분권 문제는 이 정도로 정리하고, 기본권으로 넘어가 보도록 하겠습니다. KBS <공감토론> 개헌특집 토론 함께 하고 계십니다.

□ 백운기 / 진행
청취자 분들 보내주신 문자 소개해 드리겠습니다.
휴대전화 뒷자리 2240 쓰시는 분이요. “대한민국이 일일생활권인데 지방분권이 필요한지 의문입니다. 일단 5선 이후에는 출마 금지하면 좋겠습니다. 그리고 국회제도나 개헌은 제헌의회를 만드는 게 맞다고 봅니다. 또 수도권 국회의원이 많으니 지방투자나 개발은 등한시되고 기형적인 인구집중을 유발하는 악순환이 반복됩니다. 지방분권 중요하지만 늘 고민할 것은 향반처럼 지방유지가 갑질하는 구조가 돼서는 안 됩니다.”
3699 쓰시는 분 “거대자본이 주도해서 별 탈 없이 지금까지 유지해 온 거대한 미합중국 상하원 선거제는 한계에 들어갔다고 보는 것이 저의 견해입니다. 유럽식 선거구제를 더 많이 고찰해야 하지 않을까 생각합니다.”
0621 쓰시는 분 “국회의원 되고 싶은 분들은 지금도 국회의원 수가 적다고 하겠죠. 대다수 국민들은 지금 여기서 더 증원하면 안 된다고 생각합니다.”
9098님 “어떤 선거구로 어떻게 뽑느냐, 국민의 입장에서 공평하면서 꼭 뽑혀야 할 사람이 당선되고 오직 국민만을 바라보고 정치를 할 수 있는 풍토에 적합한 선거제도가 만들어지기를 바랄 뿐입니다.”
5035님 “양원제든 단원제든 국회의원 수를 현재보다 더 줄여야 한다고 생각합니다.”
1949 쓰시는 분 “미국의 한 주 면적보다 좁은 것이 우리나라 국토면적인데 이것을 17개 도와 광역시로 나눠서 자치권을 강화하면 동네 정치가 됩니다. 우리나라는 중앙집권제가 통일성이 있는 등 훨씬 효과적일 것 같습니다.”
네, 문자 보내주신 청취자 여러분 감사합니다.
장영수 교수님, 물론 지금 저희가 소개해 드린 문자가 오늘 보내주신 분들 다 소개해 드리는 것도 아니고 발췌해서 소개를 하고요. 또 문자 참여 안 한 분들의 의견도 많이 있겠지만 지금 이렇게 정리된 것을 보면 면적과 관련해서 과연 지방자치가 지방분권이 필요한가 하는 의문을 주신 분이 두 분이나 계시거든요. 그러니까 일일생활권인데 지방분권이 필요하냐, 또 우리나라 국토가 이렇게 좁은데 이것을 다 나눠서 또 자치권 강화하면 동네정치 되는 것 아니냐, 이런 얘기하시는데 어떤 말씀 주시겠습니까?

□ 장영수
네. 동네정치 되는 것은 맞더라도 동네정치도 필요하다, 그렇게 말씀드리고 싶고요. 지금 청취자 여러분들 말씀하시는 것 들어보면 벌써 우리 국민들이 보는 눈이 굉장히 날카롭고 수준이 높다, 이런 것은 느껴지는데 조금 더 부탁을 드린다면 이런 문제를 어떤 하나의 관점에서만 보는 게 아니라 여러 관점에서 볼 필요가 있다, 다시 말하자면 아까 여러분들 얘기하셨습니다마는, 지금 우리가 위험을 분산시키기 위해서라도 동네정치도 필요한 거고 또 다른 한편으로서는 풀뿌리 민주주의라고 얘기한 것처럼 거기서부터 배워나가기 위해서라도 필요한 것이고, 이게 중앙정치만큼 비중이 큰 것은 아니라 하더라도 그러니까 필요 없다는 아니다, 그런 관점도 함께 생각해 주시면 좋을 것 같습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김종철 교수님도 한 말씀 주시려고요.

□ 김종철
아니, 계속 강조 드렸던 말씀 더 드리고 싶은데요. 삶의 주제는 우리 개인들이지 크기가 아닙니다. 그래서 작은 나라들 얼마든지 연방제도 할 수 있고 지방자치는 우리 삶에 필요한 아주 근접한 일상생활에 관련된 것들이 사실은 다 누가 결정하느냐의 문제인데 내가 목소리를 좀 더 낼 수 있는 그런 단위에서 한다면 그게 훨씬 더 우리 삶을 윤택하게 할 수 있는 부분이 많다고 생각합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 말씀 감사합니다. 사실 저희가 오늘 선거제도, 지방분권, 기본권, 이렇게 100분 간에 담기에는 너무 그릇이 작습니다. 그러나 개헌특집토론을 통해서 일단 개헌에 관한 우리 국민들의 관심을 높여 가고요. 또 전반적으로 개헌이 어떤 방향으로 갈 필요가 있는지 하는 것에 대해서 네 분 전문가들의 의견을 국민들에게 들려드림으로 인해서 또 개헌에 대한 이해도 높이고 그렇게 하기 위해서 만든 토론이니까요. 잘 부탁드리겠습니다.
이제 기본권으로 한 번 넘어가 보겠습니다. 지금 헌법에도 기본권과 관련된 조항들이 많이 있습니다마는, 만약에 개헌을 하게 된다면 어떤 부분에 기본권 보강이나 수정이 필요하다고 보시는지 한 번 의견을 듣겠습니다. 이상수 대표님.

□ 이상수
87년도 헌법, 그러니까 현행 헌법이죠. 헌법이 그 당시 군부독재를 막겠다, 독재정치가 더 이상 출연하지 않도록 하겠다는 것 때문에 대통령 5년 단임제에만 치중하고 사실 국민이 바라는 생존권적인 기본권, 국민의 삶을 개선하는 그런 부분에 관해서는 소홀히 한 감이 있어요. 그래서 87년도에 헌법을 완성한다는 의미에서도 실질적으로 우리 사회가 보다 나은 사회로 나가는 그런 기본권적인 조항에 관심을 갖자, 하는 입장에 있는 겁니다. 그런데 또 거기에 대해서 어떤 사람들은 현재 기본권 조항을 잘 확대해석해서 적용하면 되는 것 아니냐, 이렇게 생각하는 사람들이 있어요. 그런데 재밌는 것은 2014년도 스위스의 경제포럼에서 남녀평등에 대한 순위를 한 번 매겨봤어요. 그런데 우리나라가 143개국 중에서 117위였습니다. 정말 말이 안 되는 것이죠. 부끄러운 일이죠. 우리 헌법 보세요. 차별금지조항 중에서 딱 성별 하나 더 있습니다. 성별. 그 외에 없어요. 그 정도로 지금 현재 우리 기본권에 대한 여러 가지 분야가 어떤 의미에서는 미흡합니다. 그런 의미에서 여성들은 계속 줄기차게 주장하는 것이 예를 들어서 고용, 노동, 임금, 복지 부분에 관해서도 성평등을 보장하는 규정을 집어넣자, 또 예를 들어서 출산, 양육, 복지, 이런 부분도 차별을 없애는 의무조항을 두자, 이런 얘기를 하고 있거든요. 타당해요. 제가 하나의 예를 들었는데. 그래서 기본권 전 분야에 대해서 건강권, 생명권, 정보기본권, 이번에 다 손질해야 됩니다.

□ 백운기 / 진행
네. 사실 87년 헌법이 대통령 임기 연장을 막는데 치중하다 보니까 인권 부분, 기본권 부분이 소홀한 측면도 있다고 하셨지만 김형준 교수님, 그동안에 또 인권이나 기본권에 대한 우리 인식도 엄청 높아졌죠?

□ 김형준
많이 바뀌었습니다. 가장 대표적인 게 국가인권위원회를 헌법상의 헌법적 기관으로 하자는 부분도 있는데요. 이상수 대표님에 조금 더 추가적으로 말씀을 드리면 자유민주주의와 평등민주주의라는 이 두 축이 움직이고 있어요. 민주주의는 자유와 평등이라는 두 축이 있는데요. 우리는 그동안 자유민주주의라는 얘기를 많이 했는데 북유럽 중심은 평등민주주의 얘기를 많이 하고 있는 겁니다. 양성평등의 성평등인데요. 그래서 이번 개헌을 통해서 기본권 사항에서 반드시 포함시켰으면 좋겠다는 것이 여성의 대표성을 강화시킬 수 있는 것을 헌법에 넣었으면 좋겠다는 생각이 드는데요. 99년도에 프랑스가 헌법을 개정을 합니다. 그런데 프랑스 개정된 헌법 3조는 어떻게 돼 있느냐 하면 ‘국가는 여성의 정치참여를 진작하기 위해서 적극적으로 노력할 수 있다’ 라고 규정을 하고요. 그리고 4조에는 ‘이를 위해서 정당이 적극적으로 노력할 수 있다’ 고 명시를 했어요. 이것을 토대로 해서 2000년, 당시 사회당 정부가 선거법을 개정을 했는데요. 여기 남녀동수제를 도입을 합니다. 그러니까 공천을 할 때 남녀가 동수로 하지 않을 경우에는 받아들이지 않는다는 것을 실질적으로 하고 있는 거죠. 물론 하원까지는 가지 못했지만 지방의회선거에서는 이 부분이 절대적으로 적용이 됐고요. 특히 우리 풀뿌리 민주주의, 지금 우리 지방분권 얘기도 나왔지만 이 풀뿌리 민주주의의 핵심은 여성이어야 됩니다. 그런데 지금 보면 여성들의 참여가 지방의회에서 상당히 적기 때문에 이 부분을 강화시켜서 여성의 대표성을 제고시켜서 실질적인 양성평등을 어떻게 만들 것이냐는 부분들이 이번 기본권 개정사항 속에 포함됐으면 좋겠다는 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 장영수 교수님, 기본권 어떤 방향 강조하고 싶으십니까?

□ 장영수
권력구조의 경우와는 달리 사실 기본권 문제에 대해서는 이해의 충돌이 상대적으로 적은 편입니다. 그렇기 때문에 합의하는데 큰 어려움은 없으리라고 보는데, 다만, 형식의 문제와 어떤 새로운 조항의 추가 문제, 혹은 29조 2항과 같은 기존 독소조항이라고 평가되는 것들을 정비하는 문제,

□ 백운기 / 진행
29조 2항은 뭐죠?

□ 장영수
29조 2항은 지난번에 한 번 말씀드렸었는데 3공화국 말기에 월남전 파병 병사들에 대해서 정상적인 국가배상을 하지 않고 아주 소액의 보상만 하고 끝내도록 하는 이런 조항이 있어 가지고 당시에 대법원에서 위헌결정을 받았는데 그 조항을 헌법에 집어넣어서 더 이상 위헌이라고 못하게 만들어 놓은 그 조항이 현행 헌법까지 내려오고 있는 겁니다. 그리고 새로운 기본권 조항과 관련해서 굉장히 다양한 요구들이 많이 나오고 있는데 문제는 너무 많은 조항들이 나오다 보니까 또 체계적으로 잘 안 맞는 것이라든지 충돌되는 것들, 심지어는 기본권이라고 하는 것은 근본적으로 인권이지 않습니까? 그런데 인권이 아닌 동물의 권리, 이런 것까지 집어넣자고 주장하는 사람들도 있을 정도로 혼란이 있기 때문에 이런 부분들에서 잘 정비하는 것이 필요하겠다, 생각을 하고 그리고 어떤 의미에 있어서는 인권을 실질적으로 뒷받침하는 게 결국은 국가조직 아닙니까? 결국 국가권력이라고 하는 것이 문제되는 것은 지금 그동안에 있어 가지고 제왕적 대통령제가 문제됐던 것도 결국 대통령이 잘못하니까 그 피해는 국민에게 가더라, 국민의 인권을 침해하더라, 라는 문제이기 때문에 이것은 서로 떼어서 볼 게 아니라 엮어서 함께 보고 인권을 실질적으로 보장하는 것이 곧 국가권력을 합리화시키는 것이고 또 국가권력을 분권화해 가지고 오남용 가능성을 줄이는 것이 또한 인권보장이기도 하다, 그 점을 강조 드리고 싶습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김종철 교수님.

□ 김종철
네, 객관적이고 중립적인 현상 파악이 제일 중요합니다. 예를 들어서 비교 헌법적으로 보면 기본권에 관한 조항들의 내용이나 체계를 보면 선진국이라고 하는 미국이나 프랑스나 독일의 헌법에 비해서 우리 헌법이 그렇게 모자란다고 하기 힘든 구조입니다. 물론 이상수 대표님께서 말씀하신 새로운 가치의 구현 그리고 그럼에도 불구하고, 헌법에서 보장하고 있음에도 불구하고 현실생활 속에서 입법이 미비했다든지 여러 가지 이유로 효과적으로 보장되지 못하고 있는 부분들 다시 한 번 강조하는 그런 의미에서 저는 기본권 부분의 보장이나 수정이 필요하다고 보지만 사실은 헌법에 어떤 내용이 들어간다고 해서 그게 바로 그대로 보장되는 수준이라기보다는 장 교수님이 말씀해 주신 것처럼 그것을 입법적으로 잘 뒷받침해 주고 행정적으로 잘 뒷받침해 줘야 되는 것이거든요. 사실은 우리가 미국 헌법이나 다른 나라 헌법보다 매우 훌륭한 기본권 관련 조항들을 가지고 있음에도 불구하고 현실적으로는 그 나라들에 비해서 인권이나 기본권 보장 수준이 낮게 되는 이유는 사실은 정치가 제대로 작동하지 못하고 입법이 미비하고 행정이 제대로 인권 친화적으로 되지 못해서 생기는 문제다, 이 점을 잘 기억을 해야 되고요. 그렇다고 개헌할 필요가 없다, 이런 차원이 아니고 개헌이 계기가 되면 충분히 해야 되는데 장 교수님 말씀해 주신 것처럼 이전의 권위주의시절에 도입되었던 것 중에 87년에 미리 정비하지 못한 부분들이 있습니다. 대표적인 게 아까 이중배상금지조항 같은 것들이고요. 그 외에도 사형제가, 사실 우리나라가 지금 사형미집행국입니다. 중요한 각 생명과 관련된 가치판단의 문제이거든요. 물론 일부 국민들이 여전히 불편해 하시는 부분이 있지만 차제에 사형제도를 전면적으로 폐지하는 문제라거나 다음에 양심적 병역거부와 관련돼서 지금 계속 사회적 갈등이 유발되고 있습니다. 형벌을 부과함에도 불구하고 양심이나 종교의 자유를 지키기 위해서 그것을 감수하는, 그런데 그게 공교롭게도 국방의 의무와 연계돼 있다는 것은 인간의 존엄과 가치에 바탕한 우리 민주공화국 체계에서는 입법적으로 해결되고 헌법적으로 해결되는 게 필요한 그런 단계에 저는 와 있다고 생각을 하고요. 또 사회적 기본권과 관련돼서 말씀을 해 주셨는데 적극적으로 사회적으로 차별 받아왔던 집단들에 대해서 우리 사회가 연대적인 정신에 입각해서 사회 참여권을 보장해 준다든지 사회적 기본권을 강화해서 보장해 준다든지 차별금지와 관련돼서 적극적 차별해소정책을 시행할 수 있는 헌법적 근거를 둔다든지, 마지막으로 아까 기본권의 실질적 보장은 정치와 관련이 있다는 것을 제가 말씀을 드렸는데 그것을 강화시키기 위해서는 국민의 정치참여권을 더 실질화 시켜야 하거든요. 그 부분과 관련돼서 특히 공무원의 그런 교원의 정치적 참여를 보장해 주고 그다음에 노동자들의 단결권들을 더 실질화하고 더 나아가서 국민투표권이나 국민소환권, 국민발언권과 같은 참정권을 강화하는 그런 기본권 부분의 개헌이 지금 시민사회에서 많이 요청되고 있는 것으로 파악이 되고 있습니다.

□ 백운기 / 진행
지금 김종철 교수님께서 다른 분 말씀 2배를 하셨어요. 그런데 괜찮습니다. 왜냐하면 지금 제가 질문을 드리고 싶은 게 방금 말씀하신 것처럼 꼭 이런 부분들은 새 헌법에 반영이 필요한 권리는 뭔가 하고 여쭤보려고 하거든요. 그러니까 김종철 교수님은 하신 걸로 치고 다른 분들께 여쭤보겠습니다.

□ 김종철
네, 미리 한 걸로 하겠습니다.

□ 백운기 / 진행
이상수 대표님.

□ 이상수
저는 장 교수님과 방금 김 교수님 견해하고 약간 다른데요. 헌법에 구체적으로 기본권의 보장을 담을 수는 없습니다. 중요한 것은 헌법은 법률이 가도록 하는 나침반이 되거든요. 그런데 기본권에 관해서 보다 명확하게 의무조항, 보호조항을 두면 입법이 따라가게 됩니다, 법률이. 그러니까 헌법은 하나의 기본권의 방향에 대한 등대죠. 등대를 명확하게 세워놔야만 국가가 법률을 거기에 따라서 만드는 것이지, 등대가 없으면 국가가 하지도 않고 또 엉뚱한 데로 갈 수도 있거든요. 그런 의미에서 우리는 현재 기본권 조항이 나와 있는 헌법규정이 불명확하고 부족하다, 확실하게 하자, 이런 면이 많아요. 새로운 것도 물론 우리가 정부 기본권 같은 것은 새롭게 도입시켜야 되는 부분이지만 기존의 기본권도 보다 명확하게 확실하게 할 필요가 있다는 것이 이번 헌법 개정에서 중요시 돼야 된다고 생각합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 말씀 주신 김에 이것만큼은 꼭 기본권에 들어갈 필요가 있다고 하는 것이 있다면 어떤 것을 꼽으시겠습니까?

□ 이상수
저는 우선 가장 중요한 것이 과거에는 모든 기본권의 주체가 국민으로 돼 있거든요. 이것은 과거에 우리가 헌법을 제정할 당시에 북한이 먼저 인민이라는 말을 썼기 때문에 할 수 없이 국민이라는 말을 써서 국민이 들어갔지만 기본권 중에는 국적과 관계없이 인간이라면 보편적으로 갖는 그런 기본권이 있거든요. 그래서 국민이라는 말을 써놓으니까 마치 국적에 따라서 일정한 사람들은 배제되는 그런 현상이 생기기 때문에 이번에는 일정한 기본권에 대해서는 국민이 아닌 사람으로 하자, 이런 것이 이제 문제되고요. 그다음에 저는 생명권, 이 생명권이 중요하다고 생각하는데요. 지금 배아 또는 낙태, 임신중절, 이런 것 많이 있거든요. 그래서 보다 생명권을 적극적으로 보장할 필요가 있다, 또 그다음에 많아요. 얘기하면,

□ 백운기 / 진행
네, 이 정도까지만 하시죠. 김형준 교수님.

□ 김형준
생명권에다 …, 미세먼지 얼마나 할까, 환경권에 대한 문제 있지 않습니까? 이것 정말 삶의 질을 높일 수 있는 이 부분들에 대해서 어떻게 환경권에 관련된 부분을 재정비할 것이냐 문제가 있고요. 제가 메일을 하나 받았어요. 그런데 봤더니 어떤 메일이냐면 혹시 이번 개헌에서 동성애, 동성혼 지지 근거를 헌법에 명시하려는 준비를 하고 있는 게 아니냐, 이것에 대해서 분명한 반대 입장을 해야 되는 것이다, 라는 그런 메일을 하나 받았어요. 그런데 그 근거로 특히 많이 나오는 게 이런 걸 얘기를 하더라고요. 헌법 36조 2항에 관련된 부분인데요. 1항이죠. ‘혼인과 가족생활은 개인의 존엄과 양성의 평등을 기초로 하여 성립되고 유지되어야 하며’ 라고 돼 있는데 이것을 ‘양성애 평등’을 그냥 ‘성평등의 기초로 성립되고’라고 바꾸면 이것이 혹시 많이 얘기하는 그 부분 속에서 지금 얘기하는 동성애라든지 더 나아가서 동성혼을 지지하는 것이 아니냐는 얘기를 하고 있다는 지적을 했는데요. 이 부분도 아마 굉장히 나름대로 논쟁의 여지가 많은데 좀 더 큰 차원에서 이것을, 우리가 개헌을 통해서 사회적 갈등이 심화돼서는 안 되지 않습니까? 이것도 한 번 심도 있게 얘기가 나눠져야 되지 않을까 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 장영수 교수님께서는.

□ 장영수
네, 구체적인 얘기들은 그동안에 많이들 해 주셨기 때문에 오히려 큰 흐름에서 세 가지를 말씀드리고 싶습니다. 우리가 21세기를 특징 지우는 그런 표현을 몇 개 찾는다면 아마 정보화, 세계화, 고령화, 이런 것들을 들 수 있을 것 같고요. 그런데 그런 것들이 어떤 새로운 변화라면 그 변화에 상응하는 기본권적인 보장들, 정부기본권이라고 하는 것도 얘기가 됐습니다만, 그렇게 포괄적으로 하기 보다는 그 안에서 예컨대 정보 소외계층에 대해서는 어떤 보호가 필요한지, 혹은 지금 유럽에서 많이 얘기되고 있는 정보화 사회 속에서 있어서 너무 신상털기 식의 이런 식으로 되는 것을 좀 막고 잊혀질 권리 같은 것을 얘기를 하는 이런 부분들도 고려해 볼 필요가 있을 것 같고요. 그리고 고령화 시대에 있어서의 사회적 안전망에 대한 것들, 그리고 세계화 시대에 있어서의 보다 완화된 국가적인 제약, 이중국적 내지는 복수국적 문제 같은 것들 지금 사실 국제법에 의해서 엄격하게 제한이 되고 있는데 그런 것을 조금 더 열고 오히려 망명권이나 난민의 보호, 이런 것들도 조금은 적극적으로 고려할 때가 되지 않았나, 그런 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 기본권 분야에 대해서 말씀 들었습니다. 이제 마무리를 해야 될 시간이 됐는데요. 다음 주에는 저희가 헌법전문 그리고 국민참여 확대방안, 이런 부분에 대해서 생각을 해 볼 텐데요. 오늘 토론을 정리하면서 우리 국민들이 알아야 될 개헌의 필요성과 방향에 관한 의견도 좋고요. 개헌 논의를 진행하는 정치권에 또 제언할 내용이 있다면 한 말씀씩 말씀할 시간을 드리겠습니다. 이상수 대표님.

□ 이상수
저는 못 다한 얘기를 하고 싶은데요. 지금 평등 차별금지조항에 성적지향 부분도 집어넣자는 견해가 있거든요. 바꿔 이야기하면 동성애도 차별하지 말라는 취지의 규정을 넣자는 얘기가 있는데 저는 아직까지 우리 사회에서 그런 공감대는 형성되지 않았다고 생각하는데 대신에 지금 동성 간의 혼인은 허용됐다고 생각되는데 아까 말씀하시기를 양성평등에 기초한 혼인생활, 이런 말이 나왔지만 엄밀한 의미에서 보면요. 양성이라는 개념도 여성분들은 쓰기를 거부합니다. 왜냐하면 양성이라는 말 자체가 남성 우위적인 그런 것을 전제한 이름이다, 그러니까 양성이라는 이름으로도 쓰지 말고 그냥 성평등, 양성평등이 아니라 성평등이라고 쓰자고 할 정도로 여성들의 권익이 높아졌습니다. 그것을 저는 강조하고 싶고요. 하여튼 이번 개헌이 어떤 사람들은 권력분립제도만을 고치는 것을 생각하지만 이렇게 오늘 토론했지만 많은 기본권이나 지방분권에 대해서도 관심을 가지고 있다는 생각을 갖기 때문에 국민들도 개헌에 관심을 가지고 동참해 주기를 저는 간절히 바랍니다.

□ 백운기 / 진행
감사합니다. 한 말씀씩 들으려고 그랬는데요. 이상수 대표님 대표발언으로 마무리하도록 하겠습니다.
오늘 긴 시간 함께 해 주신 네 분 패널께 감사드립니다.
KBS <공감토론> 오늘은 개헌 관련 특집 기획대담 두 번째 시간으로 선거제도 개편방안 진단하고 지방분권, 기본권 개헌의 올바른 방향 토론해 봤습니다.
다음 주에는 헌법전문과 국민참여 확대방안 또 토론하겠습니다. 청취자 여러분의 많은 관심 부탁드립니다.
토론 함께 해 주신 연세대학교 법학전문대학원 김종철 교수님, 명지대학교 교양학부 김형준 교수님, 나라살리는헌법개정국민주권회의 대표 이상수 변호사님, 고려대학교 법학전문대학원 장영수 교수님, 네 분께 감사드립니다. 수고하셨습니다.

□ 패널
고맙습니다.

□ 백운기 / 진행
전화와 인터넷, 문자로 참여해 주신 청취자 여러분께도 감사의 말씀 드립니다.
사사건건
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