[KBS 공감토론] “개헌을 생각한다 3편 직접민주주의 참정권 확대 방안”

입력 2017.07.31 (16:39)

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▒ 패널 (가나다순) ▒

김종철 교수 : 연세대학교 법학전문대학원
김형준 교수 : 명지대학교 교양학부
이상수 변호사 : 나라살리는헌법개정국민주권회의 대표
장영수 교수 : 고려대학교 법학전문대학원



□ 백운기 / 진행
여러분 안녕하십니까. KBS <공감토론> 백운기입니다. KBS <공감토론>은 제헌절을 앞둔 지난 14일부터 매주 금요일 개헌특집 기획대담으로 꾸며드리고 있습니다. 국회 개헌특위 자문위원 네 분을 모시고 새로운 헌법 어떻게 만들면 좋을지 생각해보고 있는데요. 첫 시간에는 개헌논의의 최대 쟁점이라고 할 수 있는 정부형태와 권력구조 개편 문제를 집중적으로 살펴봤고요. 지난주에는 선거제도 개편방안 그리고 개헌으로 헌법에 담아내야 할 기본권, 지방분권 정신에 대해서 짚어봤습니다. 오늘은 세 번째로, 직접민주주의와 주민 참정권 확대 방안을 생각해 보고 헌법전문은 어떻게 다듬으면 될지를 놓고 토론해 보겠습니다. 이슈다운 이슈! 토론다운 토론! KBS <공감토론> 시작합니다!

□ 백운기 / 진행
KBS <공감토론> 특집 ‘개헌을 생각한다’ 함께 해 주고 계신 네 분 패널 소개해 드리겠습니다. 모두 이번 20대 국회 개헌특위의 자문위원을 맡고 계신 분들입니다. 연세대학교 법학전문대학원 김종철 교수 나오셨습니다. 안녕하십니까?

□ 김종철
네, 안녕하세요.

□ 백운기 / 진행
한 주간 잘 계셨죠?

□ 김종철
네, 그렇습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 명지대학교 교양학부 김형준 교수 모셨습니다. 안녕하십니까?

□ 김형준
안녕하세요.

□ 백운기 / 진행
네, 노동부장관 지내셨죠. 나라살리는헌법개정국민주권회의 대표 맡고 계신 이상수 변호사 모셨습니다. 안녕하십니까?

□ 이상수
네, 안녕하십니까?

□ 백운기 / 진행
고려대학교 법학전문대학원 장영수 교수 나오셨습니다. 안녕하십니까?

□ 장영수
네, 반갑습니다.

□ 백운기 / 진행
지난 2주간 저희가 금요일에 개헌특집 토론을 했는데 우리 청취자들의 반응이 아주 뜨겁습니다. 새로운 헌법에 거는 우리 국민들의 기대가 얼마나 높은지 알 수 있는데요. 그래서 당초 저희가 3회로 개헌특집 토론을 준비했습니다만, 토론을 연장해 달라고 하는 청취자들 요구에 부응해서 두 차례 더 연장하기로 했습니다. 예정보다 더 늘어나게 됐는데 앞으로도 귀한 시간 내 주시기 바랍니다. 오늘 좋은 말씀 부탁드리고요. 네 분 함께 인사 나누시고 시작하죠.

□ 패널
안녕하십니까.

□ 백운기 / 진행
지난주 저희가 기본권 분야 집중적으로 토론했는데 좀 미진했다는 반응이 많았습니다. 기본권 쟁점사안을 좀 더 토론해 보도록 하죠. 지난주에 이상수 대표님께서 언급을 해 주셨는데 기본권의 주체를 지금 헌법에 '국민'이라고 돼 있는 것을 '사람'으로 바꾸는 것, 이것은 확대한다고 볼 수 있겠죠, 이상수 대표님?

□ 이상수
그렇습니다.

□ 백운기 / 진행
네, ‘국민’과 ‘사람’, 어떤 차이가 있을까요?

□ 이상수
기본권 중에서는 천부인권적인 기본권, 국적과 관계없이 생래적인 기본권이 있거든요. 이런 기본권은 어떤 의미에서 모든 사람한테 다 보호를 해 줘야 되기 때문에 그런 의미에서 모든 사람한테 주체가 됐으면 좋겠다는 생각이 들고요. 국가적인 그런 기본권, 국적과 관계된 기본권, 이런 것은 국민한테 주체가 되는 것으로 이렇게 해야 된다고 봐서 과거 우리 헌법은 그냥 사람이라고 하지 않고 다 국민이라고 했거든요.

□ 백운기 / 진행
국민이라고 돼 있죠.

□ 이상수
그렇게 된 가장 큰 원인이 그 당시 제정헌법 때 북한이 ‘인민’이라는 말을 먼저 써서 우리가 ‘국민’이라는 말을 썼지만 이제는 ‘국민’이라는 말을 쓰니까 그런 문제가 생겨서 ‘사람’과 ‘국민’을 구별하는 것이 아닌가 하는 생각이 듭니다.

□ 백운기 / 진행
장영수 교수님, 개념으로 봤을 때 국민, 사람, 분명히 느낌은 좀 다른데 그러면 새 헌법을 만약에 만든다면 국민이라고 쓰는 부분이 있고 사람이라고 쓰는 부분이 있을까요?

□ 장영수
네, 우리가 이론적으로는 인간의 권리와 국민의 권리, 이렇게 나눠놓고 있고 지금 방금 이 대표님께서 말씀하신 것처럼 대부분의 인권이라고 하는 것들은 모든 인간에게 인정되는, 결국 형식상으로는 지금 현재 문구상으로는 국민의 권리로서 예컨대 신체의 자유나 종교의 자유나 이런 것을 인정하고 있는데 그러면 외국인의 경우에 있어서는 신체의 자유나 종교의 자유가 없다는 얘기냐, 그것은 아니죠. 결국 인정하고 있는데 이게 문구와 현실이 안 맞으니까 이런 것을 맞게 고치자, 이런 얘기가 될 거고 다만, 선거권이나 피선거권 같은 경우 이것은 외국인에게 인정하기 곤란하지 않습니까? 이런 경우에 있어서는 국민의 권리로 계속 유지를 해야 되겠죠.

□ 백운기 / 진행
그러면 기본권 부분만 ‘사람’으로 이렇게 바꾸는 걸로,

□ 장영수
기본권 중에서 인간의 권리에 속하는 부분은 사람으로 국민의 권리에 속하는 부분은 여전히 국민으로.

□ 백운기 / 진행
네. 김종철 교수님, 사람 어떻게 보면 좀 어색하기도 합니다.

□ 김종철
익숙하지 않으니까 그렇긴 한데 조금 전에 두 분 말씀해 주신 것에 조금 보충말씀을 올리면 우리가 보통 기본권이라고 하고 그다음에 국가를 전제로 해서 국가의 공권력에 기대어서 인권을 보장하는 그런 개념이거든요. 그런데 사실은 국가 이전에 우리는 날 때부터 자연적으로 생래적으로 인간이기 때문에 사람이기 때문에 당연히 권리를 가지고 있다, 이 근원적인 성격을 좀 더 밝혀서 국가와 국민 혹은 개인들 간의 관계에 있어서 무엇이 국가공동체를 만드는 목적인가를 밝히는데 사실은 좀 더 큰 의미가 있다고 저는 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김형준 교수님.

□ 김형준
실은 크게 세 가지 용어로 구별을 해야 된다고 보는데요. 기본권의 주체에 관련된 용어인데요. 생명체를 가진 자연인물인 것은 인간이고요. 그리고 자연인, 법인을 구별 없이 표현하는 것이 사람이고 그리고 국가와 국민에 대한 명칭이 국민인데요. 우리가 헌법 제10조는 어떻게 돼 있느냐 하면, ‘인간은 누구든지 존엄한 가치를 가지며 행복할 추구할 권리를 가진다’ 이럴 때는 인간이라는 표현을 쓰는 거거든요. 여기에는 또 사람이라는 말을 쓸 수가 없어요. 인류 보편적 가치, 존 로크가 얘기하는 ‘인간은 태어나면서 양도할 수 없는 세 가지 권리가 있다’ 그중에서도 행복추구권이라든지 자유라든지 이런 것들 또 소유, 자기 소수권, 이런 것과 마찬가지로 가장 인류 보편적인 부분에 대해서는 인간이라고 쓰게 되겠고 그리고 우리 영토, 우리의 국가적인 측면에서 봤을 때 우리가 할 수 있는 부분은 국민이라고 쓴 것을 사람으로 쓰자고 하는 그런 식으로 좀 정리를 하면 어떨까 라는 생각을 좀 합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 그러니까 지금 말씀하신 대로 제10조 같은 경우에 ‘모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며’ 이렇게 돼 있는 것을 ‘모든 사람은’ 이렇게 바꾸는 거죠. 네, 알겠습니다. 그래서 이제 기본권의 주체를 국민에서 사람으로 바꾸자는 데는 아마 개헌특위에서도 거의 의견이 모아지고 있는데요. 지금 기본권과 관련해서 개정안에 성평등, 사상의 자유, 망명권, 이런 부분들을 추가로 넣는 것과 관련해서 논의가 되고 있다고 하는데 이상수 대표님, 지금 어느 정도 논의가 되고 있습니까?

□ 이상수
성평등 부분에 관해서는 우리 헌법이 아주 빈약합니다. 평등권과 관계돼 가지고 성별, 이런 것 하나 있는 것으로 알고 있는데요. 이번에는 보다 광범위하게 규정을 해서 우선 성차별에 대해서 우리 개정안에 기재를 많이 했습니다. 그래서 혼인과 결혼생활에 있어서 과거에는 양성평등에 기초해야 된다고 돼 있는데 그것도 성평등에 기초해야 된다고 고쳤어요. 그런데 내가 그것만 좀 말씀드린다면 양성평등하고 성평등은 개념이 다릅니다. 양성평등은 생물학적인 개념이라고 할까요? 남자와 여자를 제1성, 제2성 이렇게 나눠서 두 개의 성에 의해서 결혼이나 가족생활이 기초를 이룬다고 한다면 우리는 성평등이라고 부를 때 그 성은 젠더를 의미하는데 그것은 생물학적인 개념이 아니고 사회적 개념으로서 예를 들어서 동성연애자들이 같이 사는 경우는 그것도 하나의 성이다, 그래서 제3의 성이라고 볼 수 있거든요. 그래서 성의 종류가 다양해지는데 그런 성의 종류, 사회적인 성 개념에 따라서 가족의 기초, 결혼의 기초가 이루어진다, 이렇게 만일에 규정한다고 한다면 앞으로 가서는 동성결혼도 가능해진다, 이런 얘기를 할 수 있기 때문에 그만큼 폭을 넓힌 것이라고 얘기할 수 있겠습니다.

□ 백운기 / 진행
김종철 교수님, 결국은 지금 현재 성차별을 없애자고 하는 큰 취지에서 이런 논의가 이루어지고 있는 거죠?

□ 김종철
네, 조금 전에 이상수 대표님 말씀하신 것은 좀 더 확장된 그런 개념이고 좀 좁은 전통적인 개념 하에서는 여성에 대한 전통적인 차별문제를 해소하고자 하는 그런 차원이 기본적으로 있고요. 최근에는 전 세계적으로 보편적으로 성적지향문제나 이런 부분들에 있어서 역시 사회적 소수자로서 헌법적 보호가 특별히 더 필요하다는 인식이 굉장히 확대되고 있기 때문에 그런 바뀐 시대정신들을 반영하고자 하는 그런 움직임들이 있게 되는 것이죠.

□ 백운기 / 진행
네. 장영수 교수님, 성평등과 관련해서는 현재 어느 정도 논의가 되고 있습니까?

□ 장영수
지금 논의는 굉장히 다양한데 문제는 합의에 있다고 볼 겁니다. 예컨대 양성평등, 남성과 여성의 평등 문제에 대해서는 원칙적으로 큰 이견이 없습니다. 그런데 성적지향의 문제 같은 것은 굉장히 민감하게 대립되고 있기 때문에 이 부분에 대해서 합의를 어떻게 이루어내느냐, 이게 앞으로의 관건일 거고요. 실질적으로 우리가 보면 문제의 핵심이라고 하는 것은 어떤 전통적으로 확립된 기본권 같은 경우는 다수라 하더라도 이것을 깨뜨리지 못한다, 예를 들어서 지금 우리 미국인의 다수가 유태인의 생명권은 인정하지 않겠다고 하는 것, 이것은 인권에 반하는 것이기 때문에 아무리 다수라도 할 수 없다, 이것 분명하거든요. 그런데 어떤 것을 기본권으로 인정할 거냐 말 거냐, 이런 부분에 있어서는 오히려 문제가 조금 복잡해집니다. 다시 말하자면 성적지향에 관한 것을 기본권으로 헌법에 도입할 거냐 말 거냐에 대해서는 다수의 지지 없이는 이게 현실화되기 어렵거든요. 결국 여기에 있어서 다수의 지지를 이끌어낼 수 있느냐 없느냐가 관건이 될 겁니다.

□ 백운기 / 진행
네. 혹시 전화기 켜놓으신 분 계시면 반드시 꺼주시기 바랍니다. 소리가 잠깐 났습니다. 네, 김형준 교수님.

□ 김형준
네, 우리가 지금 현재 헌법 11조에 모든 국민은 법 앞에 평등하다고 하면서 누구든지 여기에 성별 그리고 종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적 경제적 사회적 문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 않는다고 돼 있습니다. 이것은 우리가 얘기하는 성평등에 대한 부분보다 아주 그냥 보편적 의미에서의 평등에 대한 부분인데 이것보다는 좀 더 구체적으로 성평등에 관한 얘기를 담아야 되지 않느냐, 그래서 지금 헌법 제34조 3항을 보면 국가는 여자의 복지와 권익의 향상을 위해서 노력해야 된다고 그렇게 돼 있어요. 이것들이 너무 추상적이고 지향하는 것이 명쾌하지 않다, 그래서 제가 지난주에 프랑스가 헌법 개정을 하면서 프랑스 헌법 3조, 4조에 여성의 정치참여와 관련된 것을 헌법에 포함을 시켰고 그것을 토대로 해서 2000년도에 남녀동수법이 만들어진 거거든요. 그래서 이번에 우리도 이 성평등에 대한 부분이 첨가가 된다고 한다면 남녀가 같이 함께 실질적인 대표성을 보장받을 수 있는 이런 조항들을 넣어야 되지 않느냐는 생각이 들고요. 조금 전에 이 대표님 말씀하신 혼인과 관련돼서는 이게 지금 굉장히 뜨거운 논쟁이 벌어지고 있습니다. 우리 헌법 제36조 혼인과 가족생활은 개인의 존엄과 양성의 평등을 기초로 성립되고 유지되어야 된다고 돼 있어요. 양성의 평등을 기초로 한 것을 성평등을 기초로 했을 때 이것은 결국은 동성혼을 인정하는 것이 아니냐를 가지고 지금 논쟁을 하고 교수 분들이 또 이것에 대해서 반대하는 서명도 하고 그렇게 되고 있거든요. 이것은 아마 많은 토론이 있어야 될 부분이라고 저는 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네. 성평등 보장은 이제 기존 법으로도 충분한 것 같다는 의견이 좀 있는 것 같고요. 반면에 양성평등 관점에서 여자를 여성으로 하자는 데는 동의를 했지만 이것을 좀 더 강화하자, 그런 의견도 있는 것 같은데요.

□ 이상수
하나 보충하면요. 지금은 성별에 따라서만 나와 있는데 이제는 고용, 노동, 임금, 복지 부분도 차별하지 말라, 또 더 나가서는 임신, 출산, 양육을 이유로 차별하지 말라, 이런 것도 우리가 넣으려고 합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 성평등 문제는 이 정도로 살펴보고요. 지금 기본권에 생명권과 망명권을 신설하는 것도 논의가 되고 있죠, 장영수 교수님?

□ 장영수
네. 지금 사실 우리 헌법상으로 생명권에 관한 명문의 규정이 없는 것은 이게 너무 당연시 되고 있기 때문이거든요. 생명권이 인권에 속하지 않는다고 생각하는 사람은 아무도 없습니다. 그럼에도 불구하고 생명권을 명시하자는 얘기는 그래도 불문의 기본권으로 하는 것보다는 명문화시키는 게 낫겠다고 하는 것 하나하고 더불어서,

□ 백운기 / 진행
생명권은 뭐라고 할 수 있을까요?

□ 장영수
생명을 국가권력에 의해서 부당하게 박탈당하지 않을 권리, 그리고 그와 관련해 맞물려서 얘기가 되는 게 사형제 폐지 문제가 되겠죠. 그런데 생명권을 명시한다고 해서 사형이 반드시 금지된다고 단언하기는 어렵습니다. 기본권의 제한이라고 하는 것이 또 얘기가 될 수 있기 때문에. 그럼에도 불구하고 저는 생명권 신설에 반대할 이유는 없다고 보는데요. 다만, 망명권 문제에 있어서는 저는 개인적으로 이것도 적극적으로 고려해야 된다고는 생각하지만 여러 가지 민감한 문제들이 굉장히 많습니다. 다시 말하자면 망명권이 도대체 뭐냐고 했었을 때 외국에서 정치적인 망명을 하는 사람을 우리나라에서 받아줄 수 있는 그런 헌법적인 근거를 마련하는 것이고 이것은 우리 국민의 권리라기보다 오히려 어떤 의미에 있어서는 외국인을 위한 것인데 이 문을 너무 확대해서 열어놓으면 사실상 모든 난민을 다 받아들이는 것처럼 그렇게 된다면 감당하기 힘든 일이 벌어질 수가 있을 거고 그렇다고 해서, 이제 독일의 경우 그런 식으로 하고 있는데 정치적 박해를 받은 사람하고 좁혀놨을 때 이 정치적 박해의 구체적인 범위가 뭐냐, 이것을 가지고 또 끊임없는 논란이 생기게 되는 이런 부분들에 대해서 신중한 접근은 필요할 겁니다.

□ 백운기 / 진행
그렇군요. 김형준 교수님, 그런데 망명권 같은 경우에는 지금 국가보안법상에 잠입탈출죄라는 게 있지 않습니까? 이게 지금 망명권과 충돌할 수 있는 것 아닙니까?

□ 김형준
가능성이 있죠. 그러니까 특히 우리 같은 경우에는 남북한이 지금 대치된 상황이고 국가보안법은 박물관으로 보내야 된다고 제가 저번부터 얘기했다가 결국은 전혀 진전이, 그때 얼마나 첨예하게 대립을 했었습니까? 그러고 나서 여태까지도 그 부분에 대해서 진전이 없는 상황이기 때문에 지금 지적하신 것과 마찬가지로 잠입해서 마치 망명을 했다, 그러고 나서는 다른 이적행위를 할 경우에는 어떻게 처벌할 것이냐 문제가 분명히 나올 수 있는 가능성이 굉장히 크죠. 최근에 우리 탈북했다가 다시 재입국해서 문제가 막 나오고 있지 않습니까? 이런 것들과 굉장히 민감하게 연결이 돼 있기 때문에 그 망명권에 관련된 문제는 장 교수님 지적처럼 굉장히 신중할 필요가 있지 않겠는가, 라는 생각을 좀 합니다.

□ 김종철
그 점은 조금 설명이 필요한데요.

□ 백운기 / 진행
네, 김종철 교수님.

□ 김종철
지금 우리 장 교수님 말씀해 주신 것처럼 망명권은 사실은 우리나라 국민이 아닌 외국인의 경우 정치적 박해나 여러 가지 이유로 우리나라에 와서 보호를 받을 것을 헌법적으로 보장하는 그런 문제이고요. 독일의 경우하고 다릅니다. 독일의 경우는 이전에 통일 전에 동독과 서독이 다른 국가처럼 서로 인정하는 체제였기 때문에 망명권 문제가 생길 수도 있습니다. 그런 문제들을 고려해 볼 수 있는 여지가 있고 헌법에 그게 들어가 있었다고 했을 때 의미가 국내적으로도 논란이 될 수 있는데 장 교수님은 좀 다른 생각을,

□ 백운기 / 진행
네, 말씀 끝나고 듣겠습니다.

□ 김종철
우리의 경우에는 법제상 남북관계와 관련돼서 또 여러 해석은 있지만 저희 법제 자체가 북한주민을 외국인으로 간주하는 그런 체제가 아니고 기본적으로 국적법에 대한 조건을 갖추면 우리 내국민이 되는 그런 문제로 간주하기 때문에 독일의 경우와 우리의 경우 이런 망명권 문제가 조금은 달라질 수 있는 여지가 있다, 이런 것을 종합적으로 고려를 해야 된다고 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 장영수 교수님.

□ 장영수
네. 일단 두 가지를 말씀드리고 싶은데 첫째로는 독일의 경우에 있어서도 우리나라처럼 동독을 외국인으로 생각하지 않았습니다. 하나의 독일, 다시 말하자면 분단됐지만 전체로서 하나의 독일이 유지되고 있다는 전제 하에서 동독 주민은 동시에 서독의 주민이기도 하다, 이런 식으로 했기 때문에 망명의 문제로 취급하지를 않았었습니다.

□ 백운기 / 진행
혹시 독일헌법에 영토에 관련해서는 어떻게 돼 있습니까?

□ 장영수
지금 우리의 경우에 있어서는,

□ 백운기 / 진행
그때 당시에.

□ 장영수
통일 전이건 통일 후이건 독일에 참여해 있는 주들의 이름을 쭉 나열하고 있지 우리처럼 한반도와 그 부속도서라는 식으로 영토를 표현하고 있지는 않습니다.

□ 백운기 / 진행
그러면 그때는 동독이나 서독이나 다 독일헌법 안에 같이 들어있는 걸로 인식하지 않았습니까?

□ 장영수
그것은 아니죠. 네, 그것은 아니고 서독의 경우에 있어서는 그때 서독 공식명칭이 독일연방공화국인데 독일연방공화국을 구성하는 주들의 이름을 쭉 얘기를 하고 거기에 동독은 안 들어가 있으니까 서독은 이 지역이다, 라고 하는 것을 그것을 통해서 표시를 한 거죠.

□ 백운기 / 진행
그럼 영토는 서로 다른 것을 인정하면서도 동독 주민은 독일헌법의 보호를 받는 국민으로 인정을 한 겁니까?

□ 장영수
그렇죠. 결국은 동독과 서독이 일종에 특수관계고 말하자면 분단되기 이전에 전체로서 하나의 독일이 여전히 유지되고 있고 그 국가의 국민이다, 이런 식의 논리를 가지고 있었던 겁니다.

□ 김종철
네, 우리 장 교수님이,

□ 장영수
그게 독일 내에 있어서의 얘기였고 그리고 그러한 독일의 이론을 참고해 가면서 우리나라에 있어서도 북한 주민도 역시 우리 국민으로 봐야 된다고 하는 논리를 구성하게 됐었던 것이고요. 그런데 보다 중요한 것은 무엇이냐면 지금 이 망명권과 관련해서 독일 기본권 16조의 A에서 규정을 두고 있는데 거기 3항을 보면 어떤 규정이 있느냐면 연방참의원의 동의를 요하는 법률로서 국가의 법적 상태, 법 적용, 그리고 일반적인 정치상황으로부터 어떤 정치적 박해가 행해지지 않고 혹은 잔혹하거나 모욕적인 처벌처우가 행해지지 않는 국가라고 일단 지정을 해 놓습니다. 그러면 이 국가에서 온 나라는 이것은 망명이라고 볼 수 없다, 다시 말하자면 어떤 국가에서 왔느냐에 따라서 정치적 망명이다, 아니다를 판단할 수 있는 기준을 미리 만들어 놓는 거거든요. 그런데 그러면서 독일 스스로가 우리가 이제 이런 국가에 속하니까 우리나라에서 다른 나라로 가는 것을 정치적 망명으로 인정한다, 이것은 논리적으로 맞지가 않는 얘기거든요.

□ 백운기 / 진행
네. 김종철 교수님, 됐습니까?

□ 김종철
아니, 독일의 특수상황에 대해서 우리 장 교수님께서 독일 전문가시니까 저보다 더 잘 아시리라고 생각을 하는데 조금 제가 이해하고 있는 것하고는 다른 부분이 있어서, 당연히 그렇지만 독일의 경우에는 동독과 서독이 서로 국제법적으로나 국가성을 서로 인정하고 있었던 체제 아닙니까?

□ 장영수
그러니까 그 부분이 다른 것이 우리,

□ 김종철
그게 우리하고는 근본적으로 다른,

□ 장영수
아니요.

□ 김종철
우리의 경우에는 우리 헌법의 차원에서 보면 한반도와 그 부속도서를 우리 영토로 선언함으로써 북한의 국가성을 인정하지 않는 공식적인 입장을 가져왔던 것이고 독일의 경우에는 독자적인 영역을 하면서 그 헌법이 적용되는 부분들을 동독과 서독이 서로 분명히 분리해서 그런 국제법적인 지위들을 인정했던 그런 차이가 있는 것이,

□ 장영수
헌법의 적용범위는 그런데 동독의 국가성을 인정했다는 부분은 또 다릅니다.

□ 김종철
네, 그런데 정치적인 해석의 부분들이기 때문에,

□ 장영수
아니, 그것이 문제가 되는 게 서독의 경우 초기에 있어서는 할슈타인 독트린이라고 하는 것을 통해서 오히려 동독을 인정하지 않았기 때문에 동독과 수교하는 나라하고는 서독이 수교하지 않는다, 이런 원칙을 가지고 동독을 고립시키는 그런 식으로 한 적도 있습니다. 그러면서,

□ 김종철
초기에 그랬던 거죠.

□ 장영수
네, 그랬었던 것이 빌리 브란트 이후로 조금 달라지긴 했는데,

□ 김종철
네, 그렇죠.

□ 장영수
문제는 우리나라에서 지금 헌법재판소나 대법원에서 판례로서 인정하고 있는 게 남북한의 관계는 통일을 지향하는 특수관계다, 그러니까 대외적으로는 유엔 동시 가입을 할 정도로 국가성을 가지고 있지만 대내적으로는 아니다, 라고 얘기를 하고 있지 않습니까? 그것의 뿌리가 독일입니다. 독일에서 그렇게 먼저 했고 그것을 우리가 똑같이 따라한 거거든요.

□ 김종철
그러니까 독일의 여러 가지 헌법해석론 중의 하나를 우리가 수용한 것은 맞는데 그게 공식의견이고 유일한 의견이다, 이렇게 볼 수는 없고,

□ 장영수
아니, 공식의견이라고 저는 생각하는데 그게 독일연방 헌법재판소의 판례이기도 하거든요.

□ 백운기 / 진행
생명권과 망명권 생각해 보고 있는데요. 이상수 대표님.

□ 이상수
저는 좀 견해를 달리 하는데 우선 망명권이라는 것이 국제법상 정치범이나 또는 피난민들이 다른 나라에 보호를 요청하는 그런 경우거든요. 그런데 지금 세계적인 추세로 봐서나 다 여러 나라에서 인정합니다. 또 우리나라 같은 경우도 난민지위에 관한 협약에 가입해 있거든요. 그래서 저는 국제조약이 인정되는 범위 내에서 망명권은 인정해야 된다고 생각을 하는데 한 가지 문제가 이것을 불법체류자들이나 또 경제적인 목적으로 악용될 우려는 약간 있습니다. 그것을 조심해야 될 것 같은데 방금 말씀하신 국가보안법상의 잠입탈출죄와의 관계를 지금 얘기하셨는데 저는 그것은 문제 안 된다고 생각하는 것이 만일에 외국인이 아니라고 한다면 망명죄 문제는 아예 생기지 않을 것이고요. 북한주민을 외국인이라고 본다고 한다면 사실상 국가보안법상에 잠입탈출죄가 문제가 되거든요. 그런데 헌법상에 망명죄를 인정하면서도 법률유보나 일정하게 제한을 가할 수가 있으니까 저는 크게는 망명죄를 인정하면서 적게 법률로서 국가보안법의 위반 경우는 제외하는 경우가 있을 수 있거든요. 그래서 규정하려고 들면 문제가 없다 하는 입장을 저는 기본적으로 갖고 있습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 알겠습니다. 생명권, 망명권 생각해 봤고요. 지금 사실 기본권과 관련해서는 이런 부분들이 있을 겁니다. 87년 헌법이 아무래도 가장 주안점을 뒀던 게 장기집권을 막기 위한 데 초점이 맞춰져 있다 보니까 상대적으로 기본권 부문 또 남북분단 상황이라고 하는 것이 있기 때문에 조금 더 제한도 어느 정도 감수할 필요가 있지 않느냐 하는 그때 당시 사회적인 공감대도 있었을 것 같고요. 그래서 새로 만들어지는 헌법은 아무래도 기본권을 좀 더 확장시킬 필요가 있지 않겠느냐, 이렇게는 의견이 좀 모아지는 것 같은데요. 이와 관련해서 이런 부분들은 좀 더 기본권 보장 차원에서 늘어나야 된다고 하는 게 또 어떤 게 있을까요. 예를 들면 사상의 자유 부분도 있을 거고요. 영장청구 관련해서도 한 번 생각해 볼 수 있는데, 이상수 대표님, 영장청구는 현재 제도가 어떻게 돼 있습니까?

□ 이상수
과거 제헌헌법 당시에는 영장청구에 관해서 검사가 신청해야 된다는 것이 없었거든요. 이것이 생긴 것이 5.16 혁명이 일어나 가지고 헌법이 바뀌면서 그때 검찰의 영장신청이라는 말이 들어갔습니다. 그런데 그때는 약간 긍정적인 면도 있었어요. 경찰이 약간 인권의식이 희박하고,

□ 백운기 / 진행
당시에요.

□ 이상수
그래도 검찰이 그 당시 엘리트다, 해 가지고 인권에 대해서 더 보호를 많이 할 것이다, 해서 검찰의 영장신청을 집어넣었는데 좋게 해석하면 그때는 인권 차원에서 집어넣었다고 생각했는데 그 이후에 계속해서 검찰권이 비대해지면서 오히려 검찰이 이런 영장신청권을 악용하는 그런 쪽으로 갔습니다. 지금 현재 검찰권 보세요. 수사권, 수사지휘권, 영장청구권, 기소독점권, 심지어는 재판 받는 사람의 …도 관여하고 있어요. 재판을 받고 구속돼서 사는 사람에 대해서도. 그래서 정말 어떤 사람은 검찰파쇼다, 이런 말까지 쓰지 않습니까? 그래서 검찰권을 상당히 제어할 필요가 있는데 그런 면에서는 저는 영장신청권도 헌법에서는 지우고 그것을 법률로서 규정해서 그때그때 상황에 맞도록 이렇게 적용하면 좋겠어요. 저는 그래서 기본적으로 검찰의 영장신청권과 또 수사권, 이런 것을 헌법에서 정하지 말고 법률로 돌려서 법률에서 정하면 좋겠다, 하는 생각을 기본적으로 갖고 있습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 영장청구와 관련된 헌법조항은 12조 3항이죠. ‘체포, 구속, 압수 또는 수색을 할 때는 위법 적법한 절차에 따라서 검사를 신청에 의하여 법관이 발부한 영장을 제시하여야 한다’ 이렇게 돼 있는 건데요. 김종철 교수님, 그러면 이 부분은 어떻게 바꿀 수 있는 겁니까?

□ 김종철
그러니까 이상수 대표님 말씀 보완해서 더 드리면 ‘검사의 신청에 의하여’ 부분을 삭제하는 개정안이 되겠죠. 그런데 이 부분은 두 가지 차원으로 봐야 될 것 같습니다. 이 대표님께서 말씀 잘해 주셨지만 역사적으로 워낙 인권이 유린되는 상황인데 그 인권 유린의 주체가 이승만 시대에는 주로 경찰의 문제였거든요. 그분들 어떻게 통제할 것인가, 이런 연장선에서 법조인인 검사가 신청권을 가짐으로 해서 통제하는, 그래서 순기능적인 측면을 제도론적으로는 가집니다. 그런데 그 이후에 검찰권이 또 너무 비대해지면서 이것에 관한 논란이 계속 지속되고 있는 것이고요. 그런데 그것은 역사적인 것이고 제도론적으로 보면 이런 영장청구권을 헌법에 이렇게 특정 하는 것은 매우 이례적인 것이거든요. 그런 면에서 이게 만일 필요하다고 생각하면 이게 검사의 영장청구권이 있을 필요가 있느냐 없느냐, 이것은 사실은 법률적 차원에서 정할 수 있는 문제지, 헌법에 못을 박아서 입법재량의 폭을 이렇게 줄일 그런 실익은 적다, 이런 논의 차원에서 볼 필요가 있는 그런 사항이라고 할 수 있습니다.

□ 백운기 / 진행
장영수 교수님, 외국 사례는 어떻습니까?

□ 장영수
네. 일단 외국 사례들을 본다면 대부분이 영장청구를 경찰이 할 수 있도록 하는 경우들도 있고요. 그리고 검사가 하도록 하는 경우들도 있기는 있습니다만, 오히려 소수고요. 그리고 방금 김종철 교수님 말씀하신 것처럼 그것을 헌법이 규정하고 있는 경우는 진짜로 찾아보기 힘들고요. 그런데 문제는 그렇습니다. 역사적 배경이 문제가 되는 것은 분명합니다. 일제시대의 순사들에 대한 국민들의 거부감에서부터 시작했고 이승만 정부 당시에 있어서 경찰의 독재도구로서의 역할, 이런 것들이 문제됐던 것은 분명한데 지금 거꾸로 검찰이 문제가 있으니까 검찰개혁 차원에서 이 영장청구권을 삭제하자고 한다면 그러면 이것은 경찰에게 주겠다는 얘기냐, 그러면 경찰에 대한 국민의 신뢰는 충분하냐, 이런 반문을 할 수밖에 없거든요. 그리고 여기에서 우리가 너무 이쪽이다, 저쪽이다를 생각하기 보다는 이 대표님이나 김 교수님 말씀하신 것처럼 이것을 일단 헌법에 못 박아서 법률로서 할 수 있는 여지 자체를 없애는 게 아니라 헌법에서는 빼고 형사소송법이나 이런 데서 당장은 검사의 신청을 유지하되, 경찰에 대한 신뢰가 높아지면서 그것을 바꿀 수 있도록 그렇게 하는 것이 합리적이지 않나, 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김형준 교수님 의견은요.

□ 김형준
비슷한 생각인데요. 영장신청의 주체를 검사로 한정한 조항은 삭제돼야 된다, 왜냐하면 영장청구권은 여하튼 간에 특정 기관이 독점하게 되면 이게 독점된 권력을 자의적으로 행사할 가능성이 높다, 그것이 어느 기관이든 간에요. 그런 부분도 있고 핵심은 행정상의 권한을 헌법상의 권한으로 격상시키고 있는 것이 아니냐, 이게 지금 조금 전에 말씀하신 현행 헌법의 제12조 3항 말고도 16조에 이런 규정이 있습니다. ‘모든 국민의 주거의 자유를 침해받지 아니한다. 주거에 대한 압수나 수색을 할 때는 검사의 신청’ 또 검사의 신청에 관하여,

□ 백운기 / 진행
여기도 검사의 신청이 있죠.

□ 김형준
네, 법관이 발부한 영장을 제시, 이렇게 돼 있기 때문에 헌법 제12조 3항 그리고 제16조, 이것은 삭제되고 예를 들어서 영장청구라는 것에 대한 문제가 된다고 한다면 해당 업무를 담당하는 수사기관이 청구할 수 있도록 하는 것이 지금 검경수사권 조정 문제도 굉장히 첨예하게 대립되고 있는 것인데요. 이게 만약에 헌법상에 이런 식으로 삭제가 되지 않는다면 검경수사권 조정, 그것은 아예 그 자체가 성립이 될 수 없을 정도로 이게 딱 너무 경직돼 있다, 이런 부분들을 조금 바꿀 필요가 있지 않을까 라는 생각을 합니다.

□ 이상수
지금 사람들은 헌법에 규정하면 보호를 받는 것처럼 생각하는 경향이 있습니다. 오히려 헌법에 규정해 가지고 그 시대의 상황에 맞지 않아서 보호를 못 받는 경우가 많이 있거든요. 우리가 하나 비근한 예로 말입니다. 헌법재판관의 자격이 헌법에 정해져 있어요. 그러니까 법관의 자격이 있는 사람만 헌법재판관이 될 수가 있습니다. 그런데 헌법재판소가 지금 우리나라 최후의 가치를 결정하는 기관 아닙니까? 그런데 거기에 과연 법관만 들어가면 좋겠는가, 오히려 예를 들어서 언론인 또는 그밖에 경제인, 들어갈 수 있지 않겠습니까? 그래서 저는 오히려 헌법에 헌법재판관은 법관의 자격을 가진 사람만 할 수 있다고 된 것이 문제가 있다, 차라리 그것을 법률로 이렇게 바꿔서 법률에서 정하도록 했다면 그때그때 상황에 따라서 할 수 있는 것 아닙니까? 그것처럼 이것도 마찬가지로,

□ 백운기 / 진행
네, 좋으신 지적입니다.

□ 이상수
법률로 돌리라는 얘기고 아까 혹시 이것을 삭제하면 전부 다 청구권을 경찰에 주는 것이 아니냐는 논리가 있었는데 그게 아니고요. 단지 법률로 돌려서 법률에서 적절히 나누어서 일정 부분은 경찰도 할 수 있고 일정 부분은 또 검찰도 할 수 있고, 이렇게 하면 되지 않겠습니까?

□ 백운기 / 진행
네, 장영수 교수님도 그 논리를 말씀하신 것은 아니고 그렇다는 얘기니까 결국은 형사소송법이라든지 이런 법률로 할 필요가 있다는 말씀이신 것 같고요. 지금 말씀하신 그런 부분들을 다음 주에 한 번 저희가 따져보도록 하겠습니다. 그러니까 헌법기관 개편, 이런 부분에 초점을 저희가 맞춰서 토론해 보도록 할 텐데요.

□ 김형준
아니, 한다면 지금 사법절차의 절차적 권리지 않습니까? 영장신청도 있지만 국민참여재판 관련 헌법규정을 보완할 필요가 있다, 예를 들어서 지금 헌법 제27조 1항에 의하면 법관에 의한 재판을 받을 권리를 법원에 의한 재판을 받을 권리로 바꿔야 된다, 그래서 예를 들어서 지금 미국, 영국이라든지 여러 나라, 프랑스라든지 이런 쪽에서는 배심원제도라는 게 참심 제도가 있는데 이것이 우리는 반드시 법관에 의해서 돼 있다, 이것도 큰 틀 속에서 보면 아닌 것 같거든요. 그런 면에서 재판을 받을 권리는 법관에 의한 재판을 받을 권리가 아니라 공정하게 구성되고 절차가 진행되는 법정에서 재판을 받을 권리가 있다, 이런 식으로 바꾸는 것도 한 번 좀 검토해 볼 필요가 있지 않을까 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 지금 말씀하신 것 외에 저희가 미진했던 기본권 관련해서 논의를 마무리하려고 하는데 이런 부분 추가할 필요가 있다는 것 있다면, 김종철 교수님.

□ 김종철
사실 좀 오해의 소지가 있어서 이상수 대표님처럼 이렇게 해석할 여지도 있지만 현행 헌법에서도 법관의 자격은 법률로 정하도록 우리 101조 3항이 정하고 있습니다. 그래서 아까 헌법재판관 자격 관련돼서 법관의 자격을 가진, 이렇게 돼 있는 부분에 대해서 현행 헌법 하에서도 법률로 그 자격을 확대할 수 있는 여지는 있다는 해석론도 있다, 이것을 보충적으로,

□ 백운기 / 진행
이상수 대표님 반론은,

□ 이상수
제가 한 것은요. 헌법재판관, 법관이 아니고 헌법재판관에 관해서는 법관의 자격이 있는 사람만이 헌법재판관이 될 수 있거든요, 지금 현재. 그러니까 헌법재판관이 지금 현재 다들 검사 출신, 법관 출신만 돼 있기 때문에 안 된다, 헌법재판관은 최후의 가치를 논의하는 그런 자리기 때문에,

□ 백운기 / 진행
그러니까 지금 김종철 교수님 말씀은 그 법관으로 돼 있으니까 그 법률만 바꿔도 법관의 범위를 확대할 수 있지 않겠느냐는 말씀인 것 같은데,

□ 이상수
아니죠. 헌법에 그렇게 규정돼 있는 한 이 헌법규정이 안 바뀌면 안 되죠.

□ 김종철
아니, 헌법 101조 3항에 법관의 자격에 관해서는 법률로 정하는 사항으로 지금 돼 있습니다.

□ 이상수
아닌데?

□ 장영수
그것은 맞는데,

□ 김종철
네, 법관이라는 명칭을 자격요건으로 하면서 우리 이상수 대표님처럼 아주 엄격한 법조인 자격성을 요구하는 것처럼 이해될 수 있는 측면은 있죠.

□ 이상수
그것은 지금 서로 간의 오해인데,

□ 백운기 / 진행
네, 장영수 교수님.

□ 이상수
우리는 뭡니까? 그 해석을 엄격하게 해 가지고 법관 출신만이 헌법재판관이 될 수 있게 되어 있기 때문에 이번에 고쳐서 오히려 이렇게 했습니다. 헌법재판관 중에서 7명 이하는 법관의 자격이 있는 사람을 해야 된다, 이렇게 해서 2명은 다른 사람을 할 수 있게 돼 있거든요.

□ 백운기 / 진행
이 부분은 저희가 다음 주에 토론하려고 하는데요. 지금 잠깐 말씀 나온 김에 잠깐 정리를 하고 넘어가겠습니다. 그러니까 지금 논점은 이거 같습니다. 이상수 대표님 말씀하신 것은 헌법,

□ 이상수
헌법재판관은,

□ 백운기 / 진행
헌법재판소의,

□ 이상수
자격.

□ 백운기 / 진행
‘헌법재판소는 법관의 자격을 가진 9인의 재판관으로 구성하며’ 이렇게 돼 있기 때문에,

□ 이상수
그렇습니다.

□ 백운기 / 진행
좀 문제가 있다, 이것을 좀 확대해야 된다는 말씀이고요.

□ 이상수
아니, 문제가 있는 거죠.

□ 백운기 / 진행
김종철 교수님은 ‘법관의 자격을 가진’으로 돼 있으나 헌법에 ‘법관의 자격은 법률로 정한다’로 돼 있으니 그것은 법률을 고치면 이것도 충분히 적용할 수 있지 않느냐, 이런 말씀이신 것 같은데요.

□ 김종철
네, 그렇습니다.

□ 이상수
그렇게 해석하는 것은 나는 지나치게 헌법을 확장 해석하는 것처럼 보이는데요? 그것은 아닌 것 같은데요?

□ 백운기 / 진행
네, 장영수 교수님 의견 들어볼까요?

□ 장영수
지금 논리적으로는 김종철 교수님 말씀이 맞습니다. 그런데 문제는 어디에 있느냐 하면 헌법재판관만 바꾸는 게 아니라 모든 법관에 대해서 언론인이나 경제인이 법관이 될 수 있다, 이렇게 하기에는 또 무리가 따르지 않느냐, 이 부분이 문제인 거죠.

□ 이상수
아니, 법 기술적인 문제가 아니고 현실적으로 여러분들 학자들의 해석대로 안 됩니다. 제가 분명히 말씀드리는데. 다음에 한 번 논의를 해 보죠.

□ 백운기 / 진행
네, 다음 주에 한 번 이 부분 깊이 하죠.

□ 김형준
네, 또 첨가한다면,

□ 백운기 / 진행
네, 김형준 교수님.

□ 김형준
기본권 만약에 우리 국민을 사람으로 다 용어를 바꾸자고 했는데 또 하나 많이 하는 게 근로를 노동의 용어로 바꿔야 된다, 노동권에 관련된 문제거든요. 우리 헌법 32조에 ‘모든 국민은 근로의 권리를 가진다’고 돼 있는데 이게 인간이 타인에게 종속적으로 노동을 제공하는 방식을 이해하는 일반적 경제활동의 보편적 명칭이 노동이거든요. 그런데 이것을 단지 우리는 근로로 쓰고 있기 때문에 이것도 노동으로 바꿔야 된다고 하는 그러한 문제제기도 있었어요. 그래서 이 노동권에 관련된 문제도 한 번 정도 짚고 넘어갈 사항이 아닌가,

□ 이상수
이번 개정안에 들어가 있습니다.

□ 백운기 / 진행
그렇습니까?

□ 이상수
근로라고 할 때는 힘을 써서 일한다는 그런 개념이 포함돼 있거든요. 노동이 그런 것은 아니거든요. 즐겁게 할 수 있는 것이기 때문에 근로라는 말을 쓰지 말자, 노동이라는 말을 쓰자,

□ 백운기 / 진행
30년 세월의 가치 체계가 많이 바뀌었기 때문에 아마 표현들도 이번에 좀 바뀔 부분이 많이 있을 겁니다. 네, 김종철 교수님.

□ 김종철
지난주에도 잠깐 언급만 하고 제가 발언시간을 너무 초과해서 설명 드릴 기회가 없었는데 오늘도 언급은 좀 해야 될 것 같습니다. 새로운 시대상황을 반영하는 면에서의 기본권 부분의 보강이 필요한 부분들이 여전히 있고요. 우리 김 교수님 말씀해 줬지만 표현도 그렇지만 우리 헌법상 노동3권이라고 불리는 단결권, 단체행동권, 단체교섭권에 관해서 공무원에 관해서 너무 축소하게 해석될 수 있는 그런 조문구조로 가지고 있습니다. 이런 부분들 좀 시정이 필요하다고 생각이 되고, 다음에 교육의 정치적 중립성 조항 등을 이유로 해서 교원이나 공무원의 정치적 자유가 과도하게 제한되고 있습니다. 사실 교원과 공무원의 경우에도 국민이거든요. 그래서 민주공화국 국민으로서 충분히 정치적 자아를 가지고 정체성을 가지고 최소한의 의사표시를 할 수 있어야 되는데 그게 너무 과도하게 지금 제한되고 있는 부분들에 대해서 이번 헌법 개정에서 조정이 필요하다고 보여 지고요. 그 외에도 지속 가능 발전을 위한 보편적 공감대가 전 지구적으로 인정되고 있기 때문에 환경문제 등과 관련돼서 이런 부분들 정비가 돼야 되고, 또 새롭게 등장하는 부분으로서 민간영역이지만 기업활동과 관련돼서도 인권 친화적인 부분들이 있어야 된다, 현대생활에서 기업의 생활의 관련성이 매우 커져 왔기 때문에 국가만 인권 관련돼서 침해에 관련된 노력들을 해야 되는 것뿐만 아니고 기업에 대해서도 이런 부분들을 구체적으로 어떻게 해야 된다, 이렇게 정하기보다는 원칙을 천명하는 그런 부분들이 보완이 되었으면 좋겠다고 생각을 합니다.

□ 이상수
하나만 더 보태면요. 저는 안전권에 관해서도 우리가 깊이 생각할 필요가 있을 것 같아요. 지금 안전권이 제대로 보장 안 돼서 저는 지난번에 세월호 참사도 그 원인이라고 얘기했지만 소극적으로 보면 국가는 국민의 안전을 침해해서는 안 되지만 또 적극적으로 보면 국민들의 안전을 위해서 국가가 할 의무가 있거든요. 이런 것을 좀 제대로 규정해 놓으면 국민들의 안전보장은 도움이 될 것이다, 해서 헌법에 집어넣었으면 좋겠습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 알겠습니다. 기본권 문제까지 생각해 봤습니다. 개헌특집토론, 국회개헌특위 자문위원이신 나라살리는헌법개정국민주권회의 대표 이상수 변호사, 명지대 김형준 교수, 고려대 장영수 교수, 연세대 김종철 교수와 함께 하고 있습니다.

□ 백운기 / 진행
개헌특집토론, 이번에는 국민참정권을 대폭 확대하는 방안, 그중에서도 직접민주주의를 확대하는 방안에 대해서 생각을 해 보겠습니다. 지난 국정농단 사태를 통해서 정말 수많은 국민이 촛불을 들어야만 작동되는 민주주의는 문제가 있다, 이런 각성이 있었습니다. 그래서 이번 개헌은 대의민주주의를 보완해서 국민의 참정권을 대폭 확대하는 개헌이 돼야 되지 않느냐, 이런 주장이 매우 거셉니다. 대의제도만으로 주권자의 뜻을 제대로 반영하기 어렵다는 것이 촛불시민혁명 과정에서 드러난 건데요. 그래서 민주주의를 더 확대하고, 주권자인 국민의 뜻을 반영하기 위해서 국민 참여의 다양한 제도를 보장해야 한다는 건데요. 예를 들면 국민소환제, 선출직 공무원에 대한 파면을 국민이 직접 결정하는 거죠. 또 개헌안·법률안을 국민이 발안하고 국민이 직접 결정하는 국민발안제, 또 주요 정책과 법률에 대해서 국민투표 회부권을 요구하고 국민이 직접 결정할 수 있는 국민투표제, 이런 직접민주제 요소를 도입하자는 주장들이 많이 나오는데요. 하나하나씩 생각해 보겠습니다. 먼저 국민소환제는 여러 번 얘기가 나오고 있는데요. 김형준 교수님, 특히 국회 신뢰도 상당히 낮아지고 또 도의회 같은 경우에도 안 좋은 일들이 많이 생기면서 소환제, 소환제 많이 나옵니다.

□ 김형준
주민소환제 지방의회는 제가 알기로는 2007년부터 시행을 하고 있고요. 주민소환법을 통해서요. 그런데 이게 핵심이 뭐냐 하면 국민은 투표할 때는 주인이고 선거 끝나면 노예가 된다, 이런 말은 프랑스에서 루소가 한 말인데요. 소환이라는 것은 결국 선출직 공무원들을 국민들이 파면시킬 수 있는 그 제도를 얘기하는데요. 이게 주민소환제는 되는데 왜 국민소환제는 안 되느냐가 첫 번째 쟁점적 사항이었어요. 그런데 또 실질적으로 전 세계적으로 보면 주민소환제는 많이 하고 있어요. 미국도 50개 주에서 한 30개 주에서 채택을 하고 있고 독일도 16개 주에서 14개 주에서 행하고 있습니다. 그런데 국민소환제는 그렇게 아주 보편적이지는 않아요. 최근에 2005년도에 영국 의회에서 하원에 한해서 의원소환제를 하게끔 법제화한 것은 맞습니다. 그런데 그렇지 않고는 굉장히 보편적이지 않은데요. 그 이유는 오히려, 이것은 제가 얘기한 게 아니라 2012년도에 우리 국회 입법조사처라고 하는 기관이 있는데 여기서 국민소환제와 관련된 보고서를 제출을 하면서 뭐라고 얘기했느냐 하면 국민소환제가 도입될 경우에 정치적으로 민감한 쟁점에 대해서 오히려 대화와 타협은 시도하지 않고 더욱 교착상태에 빠질 가능성이 있다, 그리고 국회의원들이 대중영합적 정책만 선택할 수 있기 때문에 이 부분에 대해서 굉장히 신중해져야 된다고 하고요. 물론 여러 가지 논의는 할 수 있겠으나, 이것 말고도 추후에 제가 국민소환제에 버금갈 수 있게끔 의원들의 행태에 대해서 강력하게 제재를 할 수 있는 다른 제도적 장치도 있기 때문에 과연 어느 것이 더 효율적인 것인가에 대해서는 토론이 좀 필요할 거라고 저는 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네. 장영수 교수님, 국민소환제도 어떻게 생각하십니까?

□ 장영수
네, 국민소환제를 포함해서 직접민주제를 강화해야 되는 데 기본적인 방향에 대해서는 상당히 강한 동력이 있는데 문제는 그 경우에 우리가 고려해야 할 덫이 있습니다. 가장 눈에 띄는 것은 포퓰리즘이 되겠죠. 결국 이게 국민의 이름으로 사실은 국민의 이익에 반하는 그런 일들이 벌어질 수 있는 우려가 적지 않고요. 그것은 국민소환의 경우에 있어서도 예컨대 그냥 문제 하나 생기면 장외투쟁으로 나가 가지고 바로 상대방 의원들을 소환하자, 소환하자, 이런 식으로 계속 하게 된다면 정상적인 정책은 힘들어질 거고요. 그런데 이런 부분들과 관련해 가지고 우리가 먼저 생각을 해야 될 것은 직접민주제라고 하는 것이 대의제를 보완하는 것이지, 대의제를 대체하는 것은 아니다, 이것은 무엇보다도 현대 민주정치라고 하는 것이 예전과는 달리 고도로 전문화돼 버렸거든요. 경제건 안보건 노동이건 환경이건 전문적인 분야가 돼 버렸기 때문에 그 분야의 전문가가 일을 담당해야지 일반 국민들이 잘 모르는 상태에서 그것을 직접 결정하기 힘들거든요. 그랬을 때 이 소환이라고 하는 것이 불필요하다는 것이 아니라 그 요건이나 효과를 매우 정교하게 잘 구성할 필요가 있다, 예를 들자면 탄핵대상이 되는 경우에 있어서는 탄핵으로 하면 되지 굳이 소환할 필요 있느냐, 지금 그래서 문제가 가장 많이 되는 게 국회의원입니다. 국회의원은 탄핵대상이 아니거든요. 그리고 국민에 의해서 직접 선출된 것이고 한데 당장 선거 끝나자마자 또 바로 진 쪽에서 소환하자, 이렇게 나오면 곤란하니까 예컨대 선거 직전에 혹은 직후에 한 1년 정도는 소환을 못하도록 한다든지 이런 식으로 해 가지고 절차를 정교하게 구성하는 것들이 필요하다, 그 점을 말씀드리고 싶습니다.

□ 백운기 / 진행
이상수 대표님, 국민이 뽑았으니까 국민이 소환할 수 있다, 이제 이런 논리일 수 있는데요. 또 생각해 보면 여러 가지 문제도 있을 수 있을 것 같고요.

□ 이상수
예컨대 의원내각제에 관해서는 내각을 해산한다든지 또 국회 해산한다든지 이렇게 할 수도 있겠고 탄핵제도도 있지만 보다 가깝게 있는 제도가 직접민주주의를 도입해 가지고 국민소환제 실시하는 것인데 저도 이것이 대의제민주주의에 반하는 것도 아니고 일종에 보완적인 의미라고 생각을 합니다. 단지 남용의 가능성에 대해서 우리가 우려해야 될 텐데 방금 장영수 교수님 얘기처럼 반대파가 임기 전에 또는 임기 말에 상대방 정치인을 넉다운 시키기 위해서 이런 수법을 쓸 수 있기 때문에 임기 전, 임기 말에 한 6개월~1년 동안에는 행사할 수 없도록 하고 또 특정 지역의 사람들이 또 특정 지역의 의원을 상대로 해 가지고 이런 것을 행사할 가능성이 있어서 최소한 행사권을 갖는 사람이 3~5개의 지역에 분포돼 있어야 된다, 이런 제어장치를 둔다면 남용되지 않고 활용될 수 있지 않을까 라는 생각을 갖습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 김종철 교수님 의견은요.

□ 김종철
네, 이 주제는 비슷한 생각들이실 것 같습니다. 국민들의 대의기관에 대한 불신이 지금 한계치를 넘어서고 있기 때문에 그런 예상할 수 있는 제도적 부작용 때문에 이 제도를 도입하지 말아야 한다, 이런 주장을 하기는 쉽지 않을 것으로 보여 지고요. 다만, 또 이 제도가 가질 수 있는 부작용이 없는 것은 아니기 때문에 그 부작용을 최대한 줄일 수 있는 그런 방안들에 대한 고민들이 필요할 것이고 장 교수님이나 이 대표님 잘 말씀을 해 준 것이라고 생각을 합니다. 어떤 부분에서는 논의의 필요를 위해서 확장해서 말씀을 드리면 국회의원들 중심으로 많이 논의가 되고 있지만 최근에는 직업공무원, 통칭 우리가 관료로 부르는 부분에 대한 국민들의 직접적인 불만도 지금 굉장히 증대하고 있어서 이 범위를 진짜 확대해야 된다, 하는 이런 논의들도 있습니다. 차제에 이래서 개헌논의와 관련돼서 우리 대의기관들과 국민들을 대표하는 공무원들이 조금은 민주적 대응성에 대한 감수성을 길러서 합리적인 제도 모색을 하는데 도움이 되어야 하지 않는가, 이런 원론적인 말씀만 보충해서 드립니다.

□ 김형준
그런데 주민소환제는 보편적인데 국민소환제가 세계적으로 봤을 때 그런 보편성을 안 띠는 이유, 특히 서구 같은 경우에는요. 이유가 있는 거예요. 왜냐하면 유권자들의 정치참여, 우리도 물론 정치참여가 굉장히 활발하게 이루어지고 있지만 아주 오랜 몇 백 년의 민주주의 역사를 갖고 있으면서 유권자들의 정치참여에 대한 부분이 굉장히 나름대로 오랫동안 전통이 있었고 또 하나는 제일 중요한 게 이 부분입니다. 정당민주화가 이루어져 있는 거예요. 그러니까 의원들이 자신의 행위에 대해서 소신과 양심에 따라서 투표할 수 있는 분야가 있기 때문에 지금 같은 경우는 우리는 강제적 당론이라고 그래 가지고 무조건 당에서 지시를 하면 그냥 따라가는 분야가 많지 않습니까? 그러니까 국회의원에 대한 통제 견제장치가 견고하고 촘촘하게 돼 있기 때문에 그렇게 하지 않더라도 얼마든지 의원들에 대해서 징벌할 수 있다는 부분이 있는 것이죠. 우리는 상대적으로 그런 부분이 적기 때문에, 물론 이 부분에서 나름대로 조금 소환을 통해서 파면 한다는 부분도 있지만 당장 말이죠. 이런 부분 말고도 지금 국회 보십시오. 국회에 문제가 되고 있는 의원들 같은 경우에 윤리위원회를 통해서 제명된 의원들이 거의 없지 않습니까?

□ 백운기 / 진행
없죠.

□ 김형준
그러니까 지금 조금 전에 말씀드린 영국에서도 2015년에 소환제를 했는데 그 이유가 2009년도에 의원들이요. 부당하게 수당이라든지 이런 것을 막 썼어요. 그러니까 도저히 안 되겠다, 하면서 결국 무엇을 먼저 만들어 냈느냐 하면 이 소환제 말고도 의회, 정부, 정당으로부터 완전히 독립된 독립의회윤리기관을 만든 거예요. 우리도 지금 국회에 윤리위를 단순하게 특별위원회로 놓지 않고 아주 외부 독립적인 기관으로 만들어 놔서 거기서 결정된 사항을 무조건 따라가게만 한다고 한다면 굳이 국민소환제라든지 이런 방식을 통해서 이러한 비용이라든지 아니면 갈등이라든지 이것 없이도 될 수 있는, 그러니까 제가 볼 때는 훨씬 더 강도가 높고 그리고 더 나아가서 미국 같은 경우는 낙천낙선운동이라는 것이 합법화 돼 있어요. 의원이 잘못했을 때 그 다음에 반드시 응징, 그런데 지금 우리는 낙천낙선운동이 불법입니다. 특정한 후보를 떨어뜨리기 위해서 하면 선거법에 걸린단 말이에요. 그러니까 의원들이 자신의 일탈행위를 스스로 자정할 수 있는 장치는 거의 안 만들어 놓고 그냥 국민소환을 통해서 의원들이 잘못했을 때 응징을 하자는 것보다는 훨씬 더 제도적으로 안정적이고 실효성이 있는 것을 우선적으로 검토할 필요가 있지 않을까 라는 생각을 합니다.

□ 이상수
저는 말씀하신 그런 제도들이 더 실효성이 있을지에 대해서 약간 의문인데요. 각 당에 윤리위원회가 있고 국회에 윤리위원회가 있지만 자기 동료들을 몰아세우는 일은 잘 생기지 않거든요.

□ 백운기 / 진행
그러니까요.

□ 이상수
그다음에 선거 때 낙선운동도 문제, 그것은 선거 때 문제기 때문에 이 제도는 뭐냐 그러면 국민이 뽑은 국민이 응징하는 제도거든요. 자기들한테 맡기는 것이 아니고. 그래서 이것은 남용만 되지 않는다면 의미가 있다고,

□ 김형준
그런데 헌법 45조에 이게 나와 있어요. ‘국회의원은 국회에서 직무상 발언과 자신에 대한 표결에 대해서 책임을 지지 않는다’

□ 백운기 / 진행
국회의원의 면책특권이죠.

□ 김형준
왜 이것을 두겠습니까? 이게 이런 상황이 있다는 건데 자기가 의회 내에서의 행위에 대해서 예를 들어서 반대편에서 저것 잘못됐다고 해서 국민소환 시켜야겠다, 이렇게 되면 이게 또 충돌되는 부분들이 나온다는 것이죠.

□ 백운기 / 진행
지금 말씀하신 국회의원의 면책특권 조항과 그 부분은 조금,

□ 김형준
얼마든지 가능성 있어요. 연기될 가능성 있고. 그리고 제가 얘기하는 현재 같은 윤리위원회가 아니라 아주 독립적인 의회의 윤리, 예를 들어서 기구를,

□ 백운기 / 진행
알겠습니다. 지금 그렇게 말씀하시면 너무 갈래가 여러 갈래가 나가는 것 같으니까요. 이 정도에서 직접민주주의 쪽으로 다시 돌아왔으면 좋겠습니다. 국민소환제 부분 짚어봤고요. 지금 국민발안제, 국민투표제와 관련해서 현재 입법권은 국회가 독점하고 있고 국민투표회부권은 대통령이 독점하고 있는데 정치권과 국민이 권력을 서로 나누기 위해서 국민발안, 국민투표제를 실시해야 된다는 주장이 있습니다. 여기에 대해서 어떻게 생각하시는지 좀 듣겠습니다. 이상수 대표님.

□ 이상수
저는 사실 요새 헌법개정운동을 하면서 타는 목마름으로 과거에는 민주주의를 이렇게 선고한 사람이 있지만 저는 요새 타는 목마름으로 헌법개헌을 선고합니다. 그런데 가장 헌법 개정을 했으면 좋겠다는 이유가 지금 말씀드리는 대목에 나옵니다. 뭐냐 그러면 저는 이제 국민이 헌법뿐만 아니라 법률안도 직접 만들 수 있는 제도가 있었으면 좋겠어요. 바로 그것이 법률안발안제인데 국회가 보십시오. 우리가 국회의원들 뽑아놨는데 그 사람들이 재벌들, 언론인들, 검찰들하고 이렇게 결탁해 가지고 일종의 엘리트 정치적 카르텔을 형성하고 있습니다. 그래서 자기들 마음에 안 들면요. 아무리 국민이 법률안 만들라고 청원해도 안 만들어줍니다. 저는 그래서 정치인들이 아주 고치기 싫어하는 선거법 또 재벌이나 검찰의 로비에 넘어가기 쉬운 그런 법들, 이런 것을 직접 국민이 만드는 제도가 있었으면 좋겠다, 라는 의미에서 일정한 숫자 이상의 사람들이 법률안을 발의하면 그것을 일단 국회에서 심의해 가지고 통과시켜주면 좋고 부결하거나 만일에 일부만 통과시키면 처음에 국민이 낸 법률안하고 같이 함께 국민투표에 부쳐서 국민이 그것을 법률안을 만들 수 있도록 하자는 것이죠. 지금 현재 말입니다. 촛불혁명 해 가지고 무슨 검찰 개혁하라고 하지만 공수처제도 그거 됩니까? 아무리 국민이, 올해도 뭡니까? 검찰이 로비해 가지고 국회가 안 들어주면 그만 아닙니까? 이제는 만일에 필요한 법률이 있으면 국민이 만드는 것이죠. 지금 현재 직접민주주의를 할 수 있도록 SNS가 발달돼 가지고 80만 정도 모으는 것은 금방이거든요. 모아 가지고 하면 되죠. 저는 그래서 반드시 이번 헌법에 국민이 정말 법률안을 제안할 수 있도록 하는 제도, 이것 뒀으면 좋겠고요. 거기에 대한 남용에 대한 방안은 제가 가지고 있는데 이따 한 번 말씀드리겠습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 지금 말씀하신 내용만 들어보면 대표님은 국회의원 한 번도 안 해 보신 분 같이 말씀하세요. 네, 김종철 교수님, 국민발안제도, 국민투표제도.

□ 김종철
네, 제도에 대한 보충말씀을 드려서 국민들이 판단하기 좋게 해 드리는 역할로 제 말씀을 갈음하고자 하는데요. 조금 전에 이 대표님께서 말씀해 줬지만 국민발안을 하는데 무엇을 발안을 하느냐, 이것과 관련돼서 우선 조금 전에 말씀하신 법률안을 발안하는 게 있고요. 다음에 지금 우리 현행제도에는 없지만 헌법개정안을 발안할 수 있는 경우가 있고 그렇지 않고 그냥 일반 정책을 정치적인 동향을 판단하는, 그것 당연히 대의기관들이 무시해서는 안 되지만 그게 법률이나 이런 구체적인 제안으로 되는 것은 아닌 그런 부분들이 있게 됩니다. 또 절차와 관련돼서도 기본적으로 국민발안을 하면 바로 국민투표로 가는 그런 방안도 있지만 이 대표님도 말씀해 주신 것처럼 발안은 하되, 결정은 정부가 국회법률안을 제출하듯이 국회에서 의결을 하도록 하는 다양한 변수들이 있습니다. 각 대상별로 저희들이 요건을 어떻게 할 것인지 낮출 것인지 높일 것인지 이런 고민들을 해야 하는 그런 이슈라고 할 수 있겠습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 장영수 교수님.

□ 장영수
네, 실제로 국민발안의 문제와 국민투표의 문제가 맞물려 있는데요. 국민들이 어떤 요건으로 발안을 하느냐, 이것도 상당히 중요합니다. 그런데 문제는 국민들이 예컨대 압도적인 다수로, 예컨대 전체 유권자 수의 과반수로 발안한다고 하면 국회가 그것을 거부한다는 것은 불가능할 테지만 대신에 발안 자체가 굉장히 힘들어집니다. 그런데 요건을 완화시켜서 50만, 100만 혹은 일부 개헌안 같은 경우에 유권자의 100분의 1, 1%만 발안할 수 있도록 하자, 이런 얘기가 나오는데 그랬을 때는 서로 대립되는 의견들이 얼마든지 동시에 발안이 될 수가 있고요. 그리고 그랬을 때는 국회가 거기에 별로 구속을 안 받게 됩니다. 그런데 그랬을 때 이런 식으로 가 가지고 국회가 결정한다고 하면 발안해 봤자 소용없는 것 아니냐, 이런 얘기가 또 나오니까 그다음에 나오는 얘기가 그런 경우는 국민투표에 부치자, 국회가 받아들이지 않았을 때는 국민투표에 부쳐서 국민들에게 다시 한 번 직접 결정하도록 하자, 이런 식으로 연결이 되고 있는 것인데 문제는 지금 현재 개헌안들과 관련해서 시민단체들은 일단 요건, 문턱을 좀 낮추자, 이런 쪽으로 많이 가고 있습니다. 50만 내지는 1% 이런 식으로 나가고 있는 반면에 정당의 개헌안들을 보면 자유한국당은 아예 아니었고요. 민주당도 아니었고 그런데 그밖에 두 개 정당 같은 경우에는 그냥 전부다 법률에 위임하자, 이런 식으로 하고 있습니다. 법률에 위임한다는 얘기는 국회에서 알아서 할 테니까, 이것은 사실 조금 실효성의 문제가 또 나중에 생길 수 있는 그런 부분이기 때문에 저는 개인적으로는 문턱을 약간은 높이자, 너무 50만, 1% 이렇게 하는 것보다 조금은 더 높이되, 이것이 실질적인 압박수단이 될 수 있도록 그렇게 보완하는 것은 필요하겠다, 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
도입 자체는 긍정적인 생각을 갖고 계시군요. 김형준 교수님.

□ 김형준
글쎄요. 지금 무엇이 문제냐는 부분들은 대한민국의 국회는 전혀 바뀌지 않고 의원들은 국민들과 같이 함께 할 수 없다는 것을 전제로 하고 있는 것 같아요. 그런데 그 국회는 누가 뽑죠? 결국 국민들이 뽑은 것 아니겠습니까? 최근에 미국의 상원을 보십시오. 오바마케어 폐지 법안에 대해서 공화당 의원 7명이 민주당에 찬성 투표를 던지면서 폐지 부분을 부결시켰지 않습니까? 아니, 의원들이 자신의 소신과 양심에 따라서 책임성과 대표성을 가지고 국회에서 활동할 수 있는 그런 것에 대해서는 잘 생각을 하지 않고 무조건 저것은 불가능하다, 그렇기 때문에 국민이 직접 발안하고 국민이 직접 예를 들어서 투표를 해야 된다고 하는 부분들을 먼저 얘기를 하시는 것 같은데 저는 1차적으로 봤을 때 그것은 저는 정석은 아니라고 봐요.

□ 백운기 / 진행
아니, 그런데 국회에서 입법권을 뺏자는 것은 아니죠.

□ 김형준
아니, 아니죠. 그런데 문제는 뭐냐 하면 그 전제가 그렇다는 거예요. 예를 들어 아까 말씀하신 1% 정도다, 그럼 지난 2016년도 총선 때 유권자가 4,210만 398명이었어요. 거기서 1% 정도라고 한다면 약 한 40만 명 정도인데 이것은 어떤 의미에서 보면 결국은 국론분열과 비용의 증대와 혼란을 초래할 수 있는 부분도 있다, 그러니까 이것을 여러 형태로 해서 물론 조금 전에 이 대표님은 안전장치가 있다고 하니까 그 말씀을 듣고 저도 그 부분에 대해서 말씀을 좀 드리도록 하겠는데요. 지금 헌법상에서의 핵심적 사항은 헌법의 대의제민주주의의 원리, 다수결의 원칙, 이 큰 흐름이 있단 말이에요. 그것이 지금 얘기하는 직접민주주의와 관련된 것이 보완적 요소가 돼야 되는 것인데 이게 주가 돼 가지고 움직여진다고 한다면, 글쎄요. 오히려 더 정확하게 얘기하면 의회를 강화시켜주고 의회를 정상화시킬 수 있는 그러한 것보다는 오히려 국민들이 모든 것을 나름대로 다 처리할 수 있다고 하는 이 부분 속에서 우리가 조금 조화와 절충이 필요하지 않을까 생각이 좀 듭니다.

□ 백운기 / 진행
그런데 이 대표님 말씀이 100% 국민발안으로 하자는 것은 아니잖아요.

□ 이상수
저는요. 민주주의의 시현이 직접민주주의제에 있다고 생각합니다. 우선요. 그래서 그동안 인구증가라든지 여러 가지 영토문제 같은 것이 넓혀지면서 간접민주제도로 바뀐 것 아니겠어요? 그런데 다시금 최근에 SNS 같은 것이 개발되면서 직접민주주의를 할 수 있는 기능적인 부분도 확장돼 있고 더 중요한 것은 대의제민주주의 하에서 국민이 뽑은 국회의원들이 제대로 국민의 의사를 반영한다면 국민이 나설 필요가 없는 거죠. 그런데 지금 현재 보십시오. 지난번 탄핵도 국회의원들이 탄핵을 했습니까? 촛불시민들이 압력을 가하니까 탄핵한 것 아니겠습니까? 그러니까 한마디로 얘기해서 국회의원이 별로 일을 못합니다. 그래서 우리가 하는 얘기는 대의제민주주의를 우리가, 아니, 국회의원 출신이 이런 말하니까 웃으시는데 실제 지금 현실이 그래요. 그래서 대의제민주주의를 우리가 기본적으로 취하면서도 보완하자, 그래서 이제는 직접민주주의로 보완해 주자는 그런 의미지, 대의제민주주의를 우리가 무시하는 것은 아닙니다.

□ 백운기 / 진행
네, 그 취지는 충분히,

□ 이상수
그리고 내가 아까 그 보완책을 얘기했는데 장영수 교수가 이야기한 것처럼 법률의 유보를 해서 구체적인 문제에 관해서 문제가 있으면 약간 좀 다운시킬 수가 있거든요. 지금 스위스 같은 나라에서 이 제도를 도입했는데 거기는 보면 국회 의결을 거치지 않고 국민이 발안해 가지고 바로 국민투표에 의해서 결정해 버립니다. 바로 그것은 완전히 대의제민주주의를 후퇴시킨 거라고 볼 수 있는데 우리 안은 뭡니까? 국민이 발안하되, 국회가 심의해 가지고 안 될 경우에 다시금 국민투표에 부치는 것 아니겠습니까? 문제 될 것 없어요.

□ 백운기 / 진행
네, 장영수 교수님.

□ 장영수
네. 사실 두 분 의견이 크게 다르지 않은데 오히려 너무 첨예하게 대립되는 것처럼 보이는 그런 부분도 있는 것 같은데 일단 먼저 전제해야 될 것은 우리가 헌법을 얘기할 때는 불신의 원리를 강조를 합니다. 권력분립이라고 하는 것도 그렇거든요. 믿고 맡긴다면 혼자서 그냥 권력 다 행사하면 되죠. 그런데 그렇지 못하기 때문에 서로 나눠서 견제와 균형을 하도록 하는 것이고 대의제를 근간으로 한다는 부분도 동의하지만 거기에 대한 통제의 필요성도 우리가 얘기를 하는 거고 독일 사람들이 그런 얘기를 많이 하더라고요. “신뢰한다는 것은 좋은 거다. 하지만 그보다 더 좋은 것은 통제하는 것이다” 그 얘기는 결국 우리가 통제를 통해서 국회의원들이 신뢰 받을 수 있도록 만드는 것도 필요하다, 그냥 저절로 알아서 잘하기를 기대하는 것보다는. 그리고 그런 맥락에 있어 가지고 통제를 하되, 다만, 그 통제가 과도한 통제 내지는 포퓰리즘에 의한 통제가 되지 않도록 요건이나 절차는 엄격하게 할 필요가 있다, 그 정도 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 직접민주주의제 요소를 좀 더 확대할 필요가 있다고 하는 데는 의견들이 거의 모아지신 것 같은데요. 김형준 교수님.

□ 김형준
저는 그 부분에, 제가 의회전문, 의회정치를 전공해서가 아니라 그게 균형을 맞춰야 된다는 거죠. 다시 얘기해서 지금 직접민주주의제의 요소를 강화시켜줘야 된다는 데 반대할 사람이 어디 있겠어요. 찬성하지만 그것과 더불어서 현재의 의회가 어떤 면에서 보면 예산이라든지 여러 정당정치 문제 보면 너무, 헌법상에서 의회기능을 강화시키는 것도 의원들의 자율성을 확대시키는 것도 같이 논의를 하면서 이 직접민주주의 대의제에 대한 요소를 해야지, 그 부분은 빼고 이런 직접민주주의에 대한 요소만 부각이 되면 너무 국민들의 대표인 국회를 폄훼하고 우리가 뽑은 대표자들인데 스스로를 부정할 수 있는 부분들도 있다는 것을 말씀을 드립니다.

□ 백운기 / 진행
그렇죠. 그래서 김형준 교수님은 오히려 선거제도나 정당제도에 대한 보완을 통해서 훌륭한 대의민주제도가 정착될 수 있도록 해야 된다,

□ 김형준
그렇습니다. 더 보완을 많이 해야 된다.

□ 이상수
그런데요. 국회의원들한테 선거법을 고치라고 하지만 그것이 가능하리라고 보십니까? 그것 아주 어렵습니다. 정말 이런 선거법을 고치는 문제에 관해서는 이해관계가 없는 국민이 고치려고 해야 고쳐지는 것이지, 지난번 선거 때 보십시오. 의석 하나 놓고 비례로 하냐 안 하냐 가지고 얼마나 끌었습니까?

□ 백운기 / 진행
다른 것은 몰라도 선거법 같은 경우는 국민발안이 가능하죠.

□ 김형준
우리 지금 헌법에 선거 관리라고 돼 있는 그 용어도 잘못됐지만요. 우리 중앙선거관리위원회는 사람들이 잘 몰라서, 독립적인 헌법기관이에요. 그러니까 이해관계와 관련된 선거와 관련된 규정은 영국 같은 데는 이것은 정당이 개입을 못합니다. 그렇게 바꿔야죠. 중앙선관위와 같은 아주 독립적인 기관에서 이 선거구 획정, 선거제도, 이것을 만들어서 따라가게끔 하는 그렇게 헌법을 바꿔야지, 국회의원들한테 당연히 맡기면 안 되죠. 그런 부분들도,

□ 백운기 / 진행
중앙선거관리위원회 부분도 다음 주에 한 번 생각해 보겠습니다.

□ 김형준
네, 다음 주에 한 번,

□ 백운기 / 진행
기관별로 문제점들 한 번 따져보도록 하겠습니다. 네, 두 번째로 직접민주주의제도와 참정권 확대에 관해서 생각해 봤습니다. KBS <공감토론> 함께 하고 계십니다.

□ 백운기 / 진행
청취자 분들 문자 보내주신 것 소개해 드리고 토론 이어가겠습니다.
이고은 청취자님 “국회의원들이 책무를 다하지 못하고 정치쇼나 할 때는 국민들이 국회의원들을 갈아버릴 수 있어야 됩니다. 개헌을 한다고 했을 때 무능한 국회의원들을 국민들이 소환해서 해고시킬 수 있어야 한다고 생각합니다.”
권도철 님 “검찰의 독점적 권한을 폐지하고 수사권, 기소권 등 일체를 일반 경찰과 일반 행정관서 그리고 특정업무 수행관서에 속하게 해야 합니다. 그리고 그런 관서 안에 검사칭호의 직책을 둘 수가 있다면 검찰 권력을 분산할 수 있을 것 같습니다.”
고희영 님 “우리나라 가장 나쁜 점은 국회의원들의 기득권 횡포 아닙니까? 국민들이 대통령을 뽑는다고 해도 국회의원들이 바뀌지 않는 이상 우리 정치는 삼류에 머무를 수밖에 없습니다. 의원내각제를 한다는 보장은 없어도 국회의원 소환제는 꼭 필요한 장치라고 생각합니다.”
네, 문자로 참여해 주신 청취자 여러분께 감사드립니다.
개헌특집토론 오늘 세 번째 순서인데요. 끝으로는 헌법전문에 대해서 한 번 생각해 보겠습니다. 헌법전문, 장영수 교수님, 이 전문은 헌법에서 어떤 의미를 가지고 있습니까?

□ 장영수
우리가 현행헌법 같은 경우 130개의 조문으로 구성이 돼 있습니다. 그런데 1조에서부터 130조까지 쭉 가기 전에 헌법의 앞에 붙여 가지고 우리 헌법의 유례나 혹은 기본적인 이념, 지향점 등등을 쭉 설명을 하고 있는 것을 우리가 헌법전문이라고 부르는데 유진호 박사가 만든 이후로 여러 차례 개정이 됐습니다만, 이게 하나의 문장으로 돼 있습니다. 우리 대한국민은, 쭉 나가 가지고 언제 헌법을 개정한다, 라고 해 가지고,

□ 백운기 / 진행
이게 한 문장이군요.

□ 장영수
네, 한 문장이고 결국 국민이 헌법제정과 개정의 주체라고 하는 것을 밝히고 있는 것이기도 합니다. 그런데 이와 관련해서 우리가 전제해야 될 것은 마치 무슨 설립취지문이나 이런 것들처럼 단순한 선언문, 설명문이 아니라 이것은 헌법전의 일부로서 규범적인 효력을 가지고 있는 그런 것으로 보는 것이 일반적인 해석입니다. 그렇기 때문에 헌법전문에 어떤 내용을 담느냐는 것은 단순히 이런 것도 장식으로 있다고 하는 게 아니라 실제 그 조항이 들어감으로 인해서 헌법의 효력이 달라진다, 이 점을 굉장히 신중하게 생각을 해야 될 겁니다.

□ 백운기 / 진행
네. 그 말씀을 듣고 보니까 헌법전문이 다른 때보다 좀 다른 무게로 다가오는데요. 이상수 대표님, 지금 전문과 관련해서는 어떤 논의들이 있습니까?

□ 이상수
지금 말씀하신 것처럼 전문은 국가의 성격이라든지 국가가 추구하는 가치가 담겨 있는 헌법 중의 헌법이죠. 중요하죠. 그렇지만 저는 그 문장이 하나로 돼 있다는 것은 별로 크게 생각지 않고요. 오히려 나는 과거의 헌법전문을 그대로 두면서 전문을 고치더라도 이번에 개정할 때는 이러이러한 부분을 고친다고 해서 과거의 전문과 지금의 전문 고쳐진 것이 병치되는 그런 구조, 나는 좋을 것 같다고 생각합니다.

□ 백운기 / 진행
그러면 지금 대표님 의견은 기존 전문을 그대로 두고,

□ 이상수
그다음에,

□ 백운기 / 진행
뒤에 붙이자는 겁니까?

□ 이상수
이번 제10차 헌법 개정에서는 이러이러한 내용을 다시 담는다, 이렇게 한다면 과거에 제정권을 행사했던 사람들의 정신도 살아있고 또 지금 새롭게 바뀌려고 하는 사람의 입장도 들어있기 때문에 오히려 또 대비가 돼서 명확하게 헌법의 변천사를 보여 주지 않을까 라는 생각이 들어서 그렇게도 해 보고 싶다는 생각을 갖고 있죠.

□ 백운기 / 진행
수정헌법이라고 하는 성격이군요. 김종철 교수님은 어떻게 생각하십니까?

□ 김종철
네, 여러 가지 전문가한테서는 다양한 해석론이 가능한데 그러자면 지금까지 저희가 9번의 개정을 해 왔는데 그 전문들이 바뀌지 않은 경우도 있고 특별하게 바뀐 경우들도 있습니다. 그런데 우리 직전 헌법만 담는다고 하면 그게 또 어떤 역사적 의미를 가지게 될지 이런 논란도 생길 수 있고요. 그동안에 우리 역사에는 전례가 없는 일이어서 논쟁이 아마 많이 될 것으로 생각을 합니다. 방법적으로는 그렇고 내용적으로는 저는 이 전문이 가지는 의미가 장 교수님께서 기본적인 원칙적인 말씀을 해 주셨지만 저는 시대정신을 담을 수 있는 그런 성격을 분명히 가져야 된다고 봅니다. 헌법을 왜 지금 이 시점에서 왜 바꾸려고 하는지에 대한 부분들이 들어가야 되고요. 그것은 틀림없이 어떤 가치지향적인 요소들을 담을 수밖에 없다고 보고요. 그런 면에서 최근 87년 헌법 이후에 현행 헌법의 개정까지 있게 된 그런 역사적 배경에 대한, 그것을 어떻게 묘사하는가는 변론이겠지만 그런 부분들이 들어가야 되고 다음에 그동안 또 세계도 변해 왔습니다. 이 세계의 변화의 보편적인 가치들을 우리 공동체가 어떻게 수용해 내는가, 이런 부분들에 대해서도 모든 것을 다 담을 수는 없지만 거의 보편적 지위를 획득한 그런 핵심적인 부분들에 대해서는, 예를 들자면 지속가능한 발전 부분이라거나 인권과 관련된 부분, 그다음에 민주화의 가치, 그런 부분들은 반영이 되었으면 좋겠다, 이런 생각을 가지고 있습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김형준 교수님.

□ 김형준
저는 보통 헌법을 얘기를 할 때 헌법은 문서가 아니라 정신이다, 라는 얘기를 많이 얘기했었는데요. 실제로 정신이 가장 집약돼서 나타난 부분이 전문이죠. 그러니까 전문에는 우리나라 정통성, 가치를 명기한 건데 이게 결국은 연대기적 서사적으로 표현할 수밖에 없어요. 그러니까 ‘유구한 역사와 전통이 빛나는 대한민국’으로 시작하지 않습니까?

□ 백운기 / 진행
대한국민은.

□ 김형준
대한국민은. 그러다 보니까 우리가 겪었던 여러 가지의 역사적 경험과 그 전통을 서술할 수밖에 없고요. 그리고 이게 한 문장에 대해서 논쟁도 많았었는데 미국의 헌법의 전문도 원 센텐스예요. 그런데 거기는 아주 간결하죠. 왜냐하면 미국의 헌법을 제정한다고 해서 6가지 목적을 정확하게 얘기를 해요. 목적을 중심으로 해서 완전한 연방을 형성한다든지 정의를 구현한다든지 아니면 국민 복지를 증진하고 자유를 확보하고 공동방위체를 구축한다, 이런 식으로 그렇게 딱 아주 간결하게 돼 있는데요. 우리는 이 전문 속에서 보면 우리가 지향하는 여러 가지 가치와, 다만, 현행의 전문을 보면 여기 우리가 얘기하는 민주주의와 관련된 자유민주주의의 기본질서를 더욱 확고히 하고, 이런 부분들은 조금 우리가 민주주의가 지향하는, 다시 얘기해서 자유와 평등이 같이 조화를 이루는 예를 들어서 민주주의라든지 이런 식으로 좀 부연적으로 하든지 했으면 좋을 것 같고요. 그래서 결국 이 부분은 우리가 하여튼 여러 고민을 해야 되겠지만 이것을 양쪽으로 양립해서 할 때 보다는 현 상황에 맞게끔 수정을 해서 하나로 통일하는 것이 오히려 더 낫지 않을까 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 전문 형태를 어떻게 하느냐 하는 것도 한 번 생각해 봐야 될 문제지만 지금 논의하고자 하는 것은 전문 안에 무엇을 담고 무엇을 뺄 거냐 하는 부분에 좀 맞춰봤으면 좋겠습니다. 아무래도 문재인 대통령이 공약에 그런 것을 넣었기 때문에요. 예를 들면 헌법 전문에 부마항쟁, 5.18광주민주화운동, 6월 민주항쟁, 촛불항쟁 정신을 반영하겠다, 이런 내용이 있었고요. 특히 5.18민주화운동과 관련해서는 헌법전문에 포함하도록 하겠다는 얘기까지 하지 않았습니까? 그런 부분들을 다 담는 것 어떻게 생각하시는지 한 번 들어보고 싶은데요. 장영수 교수님 의견은 어떠십니까?

□ 장영수
네. 일단 기준을 먼저 생각을 해야 될 것 같아요. 왜냐하면 실제 우리가 헌법전문에 지금 당장 들어가 있는 그런 역사적 사건들을 본다면 3.1운동하고 대한민국 임시정부, 4.19 민주이념, 3.1운동은 처음부터 있었습니다. 그리고 대한민국 임시정부의 법통과 4.19 민주이념을 계승한다는 얘기, 4.19 얘기는 빠졌다가 다시 들어왔고 대한민국 임시정부는 현행헌법에 새로 들어왔습니다. 그런데 이것들이 갖는 의미라고 하는 것이 있거든요. 다시 말하자면 3.1운동이나 대한민국 임시정부의 법통이라고 하는 것은 현행 헌법 내지는 국가의 탄생배경입니다. 그리고 4.19 민주이념이라고 하는 것은 우리 국가가 지향하는 바가 무엇이냐를 얘기를 하고 또 뒤집어서는 이게 그러니까 만약에 독재의 경우에 있어서는 4.19처럼 저항권을 정당화시킨다, 이런 식의 해석도 나오고 있습니다. 그런데 이 문제와 관련해 가지고 한편으로서는 시대적인 기준으로서 일각에서는 동학혁명 같은 것도 집어넣자는 얘기까지 나오는데 그렇다면 조선시대나 대한제국시절까지 소급하는 것이 과연 적절하냐, 이런 문제가 시대적인 기준으로서 얘기가 돼야 될 거고 또 대상과 관련해서 물론 5.18도 중요할 수 있고 6월 민주항쟁도 중요할 수 있고 촛불혁명도 얘기될 수 있습니다. 그런데 그 부분에 대해서 또 이견들도 있지 않습니까? 그렇다면 이런 경우에 도대체 뭘 기준으로 해서 넣고 빼고를 결정하느냐, 대통령이 판단할 문제도 아니고 국회의원들이 일방적으로 판단할 문제도 아닙니다. 이것은 결국은 주권자인 국민이 판단할 문제인데 여기서 조금 거칠게 표현하자면 우리가 헌법이라고 하는 것을 통해서 기본 틀을 바꿀 때 51대 49의 근소한 차이로 바꾸는 것이 적절하냐, 아니면 우리 국회에서 다른 안건과는 달리 헌법개정안 같은 경우 3분의 2 다수를 요구하지 않습니까? 그렇다면 국민 다수의 판단을 받아들이도록 새로 바꾸는 경우에 있어서는 적어도 그 정도의 압도적인 다수를 요할 것이냐, 이런 부분들을 고려해 가면서 판단해야 된다고 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네, 김형준 교수님.

□ 김형준
장 교수님 말씀하신 부분 속에서 첨언을 한다고 한다면 기준이라는 것은 저는 명쾌하다고 봅니다. 왜냐하면 헌법 제정 권력을 가진 국민의 활동에 의해서 헌법질서가 회복되는 수호된 그 사건들, 그러니까 헌법적 사건이라고 볼 수가 있거든요. 이 부분은 포함을 시켜야 된다고 보는 것이죠. 예를 들어서 4.19혁명, 유신시대 부마항쟁, 군부 선정에 대한 5.18 민주화운동, 그리고 6.10 항쟁 이것도 모두 전문에 포함시킬 수는 있다고 저는 봐요. 그런데 촛불혁명은 대통령의 국정농단을 대상으로 한 것이지 헌법…을 회복한 것은 아니란 말이에요. 그런 의미에서 봤을 때 제가 아까 말씀드린 부분들, 그러니까 헌정질서 회복 혹은 수호된 사건을 중심으로 한다고 한다면 얼마든지 저는,

□ 백운기 / 진행
네, 그 원칙으로,

□ 김형준
그 원칙으로 가는 것이 오히려 낫지 않겠는가 생각을 좀 한다는 거죠.

□ 백운기 / 진행
네. 알겠습니다. 이상수 대표님 의견은요?

□ 이상수
저는 좀 생각이 다른데요. 4.19까지는 우리가 상당히 그동안에 합의된 내용이라고 생각하고 그 후에 5.18, 부하항쟁, 6월 항쟁, 최근에 촛불혁명, 이런 것들이 들어갈 수 있냐가 문제되겠는데 어떤 사실이 역사적인 사건으로 확정되려면 국민적인 가치의 합의가 있어야 된다고 생각하는데 보통 국민이 가치 판단할 때 과거에 대한 현재의 입장에서 판단한다는 역사이론처럼 우리 현재의 입장에서 또 더 나아가서는 미래의 입장에서 과거 사실을 어떻게 볼 것이냐 하는 문제이기도 한데 저는 5.18은 6월 항쟁의 첫 단추라고 볼 수 있기 때문에 굳이 두 개를 병렬하는 것보다도 6월 항쟁 속에 다 부마항쟁까지 포함시켜서 집어넣어서 4.19혁명과 6월 항쟁, 이렇게 하면 될 것 같고요. 그다음에 촛불혁명에 대해서는 아직까지 지금 현재 재판을 받고 있는 상태고 그래서 역사적인 평가를 하기가 이르기 때문에 이것은 뒤에 역사에 남기는 게 옳지 않을까 하는 생각을 갖습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김종철 교수님 의견 들어볼까요?

□ 김종철
네. 제가 아까 모두에 말씀드린 바 있지만 모든 역사 한국 사례를 저희들이 헌법에 복원시킬 수는 없는 것이고요. 그래서 그런 논의들은 시점적으로도 조금 정돈이 될 필요가 있다고 생각합니다. 중요한 것은 현 시대적 의미이고요. 또 미래지향적인 것이고 다음에 이번 헌법개혁의 계기가 되었던 부분들을 담아내는 것입니다. 그것들을 어느 정도 어떤 사건들로 담아낼 것인지 정신으로 담아낼 것인지, 저는 방법은 다양하다고 보고요. 촛불의 경우에는 촛불이라는 그 구체적인 계기를 담아낼 수 있는 사건으로 명명하기가 굉장히 쉽지 않은 그런 측면이 있습니다. 그 반면에 부마항쟁이나 5.18이나 6월 항쟁의 경우에는 아까 김 교수님 잘 정리를 해 주셨듯이 그런 헌법 사건적인 계기, 헌법운동적인 계기들을 담아내고 현행 헌법의 특히 이번 촛불에 의한 헌법개혁의 정신의 토대를 지금 구성하고 있거든요. 저는 그것은 4.19 민주이념에 버금가는 역사적 의미를 획득했다고 보고 이제는 도저히 4.19에서 미완성되었던 것, 그리고 87년 6월 항쟁으로도 미완됐던 것을 다시 한 번 되풀이해서는 안 된다는 의미들을 전문에 반드시 담는 것, 강력하게 담는 것이 헌법적인 정신을 살리는데 매우 유용하다고 해서 그것들은 담았으면 좋겠다, 이런 생각을 가지고 있습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 네 분 말씀을 들어봤는데요. 헌법전문에 역사적인 사실을 넣는 것, 이게 문제가 된다면 이념적인 갈등을 불러올 수 있는 소지가 있는 부분들이 좀 있거든요. 사실 박근혜 정부 때는 개헌안이 그때 당시 박근혜 정부 쪽에서 발의할 수도 있는 분위기였을 때는 전문에 ‘대한민국은 임시정부의 법통’을 뺀다는 얘기도 사실 좀 나오고 그러지 않았습니까? 어떤 상황에 따라서 역사적 사실을 넣고 빼고 하는 이런 문제들이 우리가 소중히 지켜가야 될 귀한 가치라고 볼 수 있는 헌법에 국민의 모든 총체적인 동의가 녹아져 있지 않은 채로 갈등을 겪은 상태에서 들어간다면 그것은 참 문제가 있을 거라고 보는데, 이 헌법전문에 역사적인 사실을 넣는 것을 어떻게 사회적인 합의를 갖고 하느냐가 참 중요한 문제라고 생각합니다. 장영수 교수님, 해법을 어디서 찾아야 될까요.

□ 장영수
이것은 앞으로 이런 주제를 가지고 한 번쯤 더 논의를 했으면 좋겠다고 저는 개인적으로 생각을 하는데 결국 개헌절차라고 하는 것이 단순하게 기술적으로 국민의 의사를 확인하고 거기에 따라서 어떤 조항을 어떻게 고치자고 하는 것이 아니라 지금 많은 갈등을 보이고 있는 부분들을 털어내고 그 안에서 논의과정 속에서 통합을 이룰 수 있는, 지금 우리가 국민참여개헌이라는 얘기를 계속 하고 있지만 실질적으로 무엇을 어떤 식으로 참여해 가지고 어떤 결과를 이뤄낼 것인지, 여기에 대해서는 설왕설래 말들이 많거든요. 그런데 국민참여개헌이라는 프로세스를 통해서 의견이 접근되고 하나의 통합된 의견으로 다가갈 수 있는 그런 계기가 만들어지면 이런 문제들도 자연스럽게 해소될 수 있지 않을까 이렇게 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 그 말씀하신 내용은 저희가 마지막 토론 주제로 아마 다뤄보도록 하죠. 어떻게 하면 국민이 더욱 참여를 확대해서 개헌을 만들어 낼 수 있는가 하는 것을 주제로 마지막 날 토론하도록 하겠습니다. 네, 김형준 교수님.

□ 김형준
아까 조금 전에 말씀하신 이 건국절 논쟁 때문에 아마 그러한 문제가 발생됐었던 부분도 있었는데요. 이것은 우리 대한민국의 임시정부 법통, 이 부분이 어떻게 빠질 수 있겠어요. 그것은 우리 역사적인 아주 중요한 대한민국의 건국과 관련된 부분인데요. 그래서 조금 전에 말씀드린 6.10 항쟁으로 바로 갈 수도 있겠지만 저는 우리 민주주의의 가장 중요한 이정표라 할 수 있는 유신체제를 무너뜨린 부마항쟁과 5.18 민주화운동을 포함시키는 것이 왜 이게 이념적 갈등을 가져올 건가에 대해서는 저는 너무 기우가 아닌가, 이런 생각이 들어서, 이게 얼마나 위대한 민주주의의 역사입니까? 그래서 이것을 같이 포함을 시켰으면 좋겠다는 말씀을 좀 드리고요.

□ 백운기 / 진행
우리 국민 다 공감하면 문제가 없을 텐데,

□ 김형준
왜냐하면 공감을 할 겁니다. 왜냐하면 한쪽으로 치우치지 않았기 때문에 다 공감을 할 수 있을 거라고 저는 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네, 이상수 대표님.

□ 이상수
그런데 우리가 아주 완벽하고 정치하게 헌법을 개정하려고 든다면 아까 우리 김 교수님 말씀처럼 저는 자유민주주의라 해서 자유를 붙인 것도 반대하고요. 자유를 떼기를 바랍니다. 그런데 그렇게 했을 때 아주 많은 논쟁이 생기고 헌법 개정이 안 될 수도 있어요. 경우에 따라서는. 저는 그래서 헌법 개정은 약간 실용적인 입장에서 접근할 필요가 있다고 생각을 해요. 우리 재밌는 말 있잖아요. 한비자가 얼굴을 좋아할 때 처음에는 눈을 적게 하고 코는 크게 해라, 그래야 만일 고치려고 할 때 눈도 보다 크게 할 수 있고 코도 적게 할 수 있지 않냐, 처음부터 완벽하게 한다고 해서 눈을 정확히 코를 정확히 하는 것은 별로 실용적이지 않다, 하는 얘기가 있는데 헌법 전문 같은 경우요. 6월 항쟁 정도나 집어넣고 넘어갈 수 있다고 생각합니다. 저는요. 중요한 것은 본문을 고쳐서 당장 우리 국민의 생활에 필요한 것을 가져와야 되거든요. 그래서 저는 필요하다면 헌법 개정문제는 뛰어 넘어서 다음에 개정할 수 있다, 연성헌법 만들어 놓고 그다음에 개정하면 된다, 이런 입장을 가지고 있습니다.

□ 백운기 / 진행
아주 유연한 입장이신데요. 글쎄요. 또 헌법 개정하기가 쉽지 않은데 이번에 대충 해 놓고 또 그다음에 또 하자고 하면,

□ 이상수
아니, 대충 하자는 게 아니고 중요하지 않은 부분은 다음번에 하는 것이죠. 완벽하게 전부다 하면 아무것도 못할 수 있다는 얘기죠.

□ 백운기 / 진행
네, 그 말씀은 이해합니다. 김종철 교수님.

□ 김종철
네, 제 말씀은 원칙적으로 드렸고요. 제가 좀 보충해서 드릴 말씀은 아까 제가 전문의 역할이라고 할 수 있고 또 이번 개헌이 장 교수님께서 잘 말씀을 해 주셨지만,

□ 백운기 / 진행
사회적인 합의를 어떤 방식으로 할 수 있을까 하는 것 여쭤본 겁니다.

□ 김종철
네, 제가 좀 논점을 놓쳤네요. 사회적 합의를 이뤄가는 것은 어느 사회건 만장일치를 해 낼 수 있겠습니까? 저는 어떤 특정한 계기를 통해서 그것들이 표출되는 것이라고 보고요. 저는 지금 개헌논의가 어떤 배경 하에서 이루어지고 있는가, 여기에서 출발해야 된다고 봅니다. 거기에서 다양한 의견들이 있을 수 있는데요. 공감대를 형성하는 방법은 이 헌법전문을 비롯해서 본문까지 여러 가지 쟁점들에 대해서 국민들이 참여해서 토론하는 과정에서 저는 숙의들이 이루어질 수 있다고 보고요. 그 방법을 수용하지 않고 그런 절차를 거치지 않은 개헌은 굉장히 힘들 것이다, 이런 생각을 가지고 있거든요. 그래서 이 부분도 국민들의 공론과정을 거치면서 합의가 모아질 수 있을 것으로 저는 믿습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 어떻게 보면 헌법전문을 오늘 토론하면서 느낀 건데요. 헌법전문부터 이렇게 참 다른 의견들이 나오지 않습니까? 이 전체의 헌법을 고치는 과정이 얼마나 험난할 것인지 사실 전문에서부터 좀 느낌이 옵니다.

□ 이상수
그렇지 않습니다. 헌법전문이 가장 고치기 어려운 부분입니다. 모든 가치가 녹아 있기 때문에 그 가치를 서로 간에 비교하면서 양보하고 타협하는 것이 쉬운 일이 아닙니다.

□ 백운기 / 진행
그럼 어려운 문제부터 풀어야 할까요, 쉬운 문제부터,

□ 이상수
쉬운 문제부터 풀어야죠.

□ 백운기 / 진행
그러면 전문은 맨 마지막에 하는 걸로?

□ 이상수
네.

□ 김형준
소위원회가 만들어 지고 대토론회를 해서 다양한 의견이 분출이 되면 그것을 토대로 해서, 우리가 숙의민주주의로 가고 있는 거거든요. 그래서 마지막에 화룡정점은 전문에서 합의로 할 수 있는 그런 부분으로 가지 않을까,

□ 백운기 / 진행
그런데 아까 장영수 교수님 말씀을 들어보면 전문이 큰 등대니까 그 정신을 또 정해야 거기에 맞춰서 헌법이 짜여진다고 하셨는데.

□ 김형준
그 부분은 우리 방법론적으로 보면 이론 다음에 연구, Theory and Research냐, Research and Theory냐, 그렇지만 결국은 논문 쓸 때요. 서론을 제일 먼저 쓸 것 같죠. 맨 마지막에 씁니다. 경험을 해 보셔서 알지만,

□ 김종철
아니, 그러니까 병행할 수 있는 것이죠. 이게 이런 문제 해 놓고 꼭 뒤에 것을,

□ 김형준
그렇죠.

□ 이상수
지금 우리가요. 그리고 헌법 개정하는 이유가 새로운 것을 담으려고 하기 보다는 잘못된 것, 빠진 것, 이것을 보완하는 작업이 크기 때문에 새로운 정신에 입각한 새로운 것을 담는 것은 약간 미뤄도 된다는 얘기입니다.

□ 백운기 / 진행
네. 이제 마무리 할 시간인데요. 오늘은 세 번째 시간으로 기본권 확대 방안, 그리고 직접민주주의와 주민참정권 확대 방안에 대해서 생각해 보면서요. 헌법전문 어떻게 할 것인지까지 토론해 봤습니다. 개헌논의를 진행하는 과정에서 또 제언하실 부분 있으면 한 말씀씩 듣고 오늘 토론 마치겠습니다. 이상수 대표님.

□ 이상수
하여튼 저는 헌법 개정이 되기 위해서는 국민의 참여가 절대 필요하다, 국민이 관심을 가지고 공감대가 형성되고 또 국민이 공론화에 참여해 가지고 국민이 바라는 헌법안을 내야 된다, 그래서 만일에 정치권이 자기들끼리 이렇게 논의하다가 입장이 맞지 않다고 해서 후퇴하려고 할 때는 국민은 이것을 바란다고 하면서 우리가 그것을 들이대면서 압력을 가하고 견인할 수 있어야 된다, 그래서 저는 절대적으로 국민들이 헌법 개정에 대해서 관심을 가지고 참여해 주기를 바랍니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김종철 교수님.

□ 김종철
네, 저도 이 대표님 보충말씀 드리는 것으로 제 소견을 말씀드리고 싶습니다. 이번 헌법 개정은 그 이전의 헌법개정안과 달리 촛불시민혁명이 계기가 된 것이고요. 거기에 담겨 있는 뜻은 더 이상은 우리 민주공화국 정신의 후퇴는 용납될 수 없다, 그리고 인류가 보편적으로 지향하는 가치들을 담아내는 그런 우리 민주공화국을 온전하게 우리 후손들에게도 물려줄 수 있게 만들어야 하는 중요한 과제에 있고 그 계기를 시민들이 직접 만들어냈다는 굉장히 중요한 의미를 가지고요. 이번 헌법 개정에서도 그런 정신이 담겨지는 그런 방향으로 이루어졌으면 좋겠습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 장영수 교수님.

□ 장영수
네. 저는 두 분하고 조금 다른 관점으로 한 번 강조를 하고 싶은데 헌법이 전체로서 하나라는 관점을 말씀드리고 싶습니다. 기본권 조항들, 권력구조 조항들 이게 전혀 별개인 것처럼 보이지만 사실 권력구조가 잘못되면 권력의 오남용으로 인한 기본권 침해가 발생하게 되거든요. 예컨대 제왕적 대통령 문제가 발생하면 이것 권력구조 문제지만 국민의 피해라고 하는 인권문제로 연결이 되거든요. 그렇기 때문에 개헌과정에서는 개별조항들 하나하나가 모두 중요하지만 전체적 통일성이 그 이상으로 중요하다, 그래서 이런 점을 염두에 두고 개별조항들의 개정을 따로 따로 볼 게 아니라 전체 헌법의 구조와 성격, 여기에 맞추어서 차분하게 검토하는 것이 필요하다는 점을 말씀드리고 싶습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 아주 귀 담아 들을 말씀입니다. 김형준 교수님 마무리 부탁드립니다.

□ 김형준
네, 우리 현행헌법 전문을 다시 한 번 쭉 읽어보면서, 이런 내용이 들어있어요. ‘우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하면서’ 라는 문장이 나옵니다.

□ 백운기 / 진행
그것은 살렸으면 좋겠는데요?

□ 김형준
그러니까 이 부분이 실현만 된다면,

□ 패널
도저히 뺄 수가 없는,

□ 김형준
네, 헌법 개정의 핵심은 저는 이거라고 봅니다. 우리와 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 수 있도록, 이러기 위해서는 곧 우리 국회 차원에서 대토론회를 곧 시작을 한다고 합니다. 우리 이 대표님 말씀하신 것처럼 저희가 얘기한 부분들도 있고 국민들 대토론한 부분도 있고, 그래서 제발 권력구조, 정부형태에만 집중하지 말고 지금 우리 장 교수님 말씀하신 것처럼 굉장히 총체적 시각에서 논의가 저는 진행됐으면 좋겠다는 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 다음 주 그다음 주 더 심도 있는 토론 기대해 보겠습니다. 오늘 함께 해 주신 연세대학교 김종철 교수님, 명지대학교 김형준 교수님, 나라살리는헌법개정국민주권회의 대표 이상수 변호사님, 고려대학교 장영수 교수님, 네 분께 감사드립니다. 수고하셨습니다.

□ 패널
감사합니다.

□ 백운기 / 진행
전화와 인터넷, 문자로 참여해 주신 청취자 여러분께도 감사드립니다.

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  • [KBS 공감토론] “개헌을 생각한다 3편 직접민주주의 참정권 확대 방안”
    • 입력 2017-07-31 16:39:25
    KBS공감토론
▒ 패널 (가나다순) ▒

김종철 교수 : 연세대학교 법학전문대학원
김형준 교수 : 명지대학교 교양학부
이상수 변호사 : 나라살리는헌법개정국민주권회의 대표
장영수 교수 : 고려대학교 법학전문대학원



□ 백운기 / 진행
여러분 안녕하십니까. KBS <공감토론> 백운기입니다. KBS <공감토론>은 제헌절을 앞둔 지난 14일부터 매주 금요일 개헌특집 기획대담으로 꾸며드리고 있습니다. 국회 개헌특위 자문위원 네 분을 모시고 새로운 헌법 어떻게 만들면 좋을지 생각해보고 있는데요. 첫 시간에는 개헌논의의 최대 쟁점이라고 할 수 있는 정부형태와 권력구조 개편 문제를 집중적으로 살펴봤고요. 지난주에는 선거제도 개편방안 그리고 개헌으로 헌법에 담아내야 할 기본권, 지방분권 정신에 대해서 짚어봤습니다. 오늘은 세 번째로, 직접민주주의와 주민 참정권 확대 방안을 생각해 보고 헌법전문은 어떻게 다듬으면 될지를 놓고 토론해 보겠습니다. 이슈다운 이슈! 토론다운 토론! KBS <공감토론> 시작합니다!

□ 백운기 / 진행
KBS <공감토론> 특집 ‘개헌을 생각한다’ 함께 해 주고 계신 네 분 패널 소개해 드리겠습니다. 모두 이번 20대 국회 개헌특위의 자문위원을 맡고 계신 분들입니다. 연세대학교 법학전문대학원 김종철 교수 나오셨습니다. 안녕하십니까?

□ 김종철
네, 안녕하세요.

□ 백운기 / 진행
한 주간 잘 계셨죠?

□ 김종철
네, 그렇습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 명지대학교 교양학부 김형준 교수 모셨습니다. 안녕하십니까?

□ 김형준
안녕하세요.

□ 백운기 / 진행
네, 노동부장관 지내셨죠. 나라살리는헌법개정국민주권회의 대표 맡고 계신 이상수 변호사 모셨습니다. 안녕하십니까?

□ 이상수
네, 안녕하십니까?

□ 백운기 / 진행
고려대학교 법학전문대학원 장영수 교수 나오셨습니다. 안녕하십니까?

□ 장영수
네, 반갑습니다.

□ 백운기 / 진행
지난 2주간 저희가 금요일에 개헌특집 토론을 했는데 우리 청취자들의 반응이 아주 뜨겁습니다. 새로운 헌법에 거는 우리 국민들의 기대가 얼마나 높은지 알 수 있는데요. 그래서 당초 저희가 3회로 개헌특집 토론을 준비했습니다만, 토론을 연장해 달라고 하는 청취자들 요구에 부응해서 두 차례 더 연장하기로 했습니다. 예정보다 더 늘어나게 됐는데 앞으로도 귀한 시간 내 주시기 바랍니다. 오늘 좋은 말씀 부탁드리고요. 네 분 함께 인사 나누시고 시작하죠.

□ 패널
안녕하십니까.

□ 백운기 / 진행
지난주 저희가 기본권 분야 집중적으로 토론했는데 좀 미진했다는 반응이 많았습니다. 기본권 쟁점사안을 좀 더 토론해 보도록 하죠. 지난주에 이상수 대표님께서 언급을 해 주셨는데 기본권의 주체를 지금 헌법에 '국민'이라고 돼 있는 것을 '사람'으로 바꾸는 것, 이것은 확대한다고 볼 수 있겠죠, 이상수 대표님?

□ 이상수
그렇습니다.

□ 백운기 / 진행
네, ‘국민’과 ‘사람’, 어떤 차이가 있을까요?

□ 이상수
기본권 중에서는 천부인권적인 기본권, 국적과 관계없이 생래적인 기본권이 있거든요. 이런 기본권은 어떤 의미에서 모든 사람한테 다 보호를 해 줘야 되기 때문에 그런 의미에서 모든 사람한테 주체가 됐으면 좋겠다는 생각이 들고요. 국가적인 그런 기본권, 국적과 관계된 기본권, 이런 것은 국민한테 주체가 되는 것으로 이렇게 해야 된다고 봐서 과거 우리 헌법은 그냥 사람이라고 하지 않고 다 국민이라고 했거든요.

□ 백운기 / 진행
국민이라고 돼 있죠.

□ 이상수
그렇게 된 가장 큰 원인이 그 당시 제정헌법 때 북한이 ‘인민’이라는 말을 먼저 써서 우리가 ‘국민’이라는 말을 썼지만 이제는 ‘국민’이라는 말을 쓰니까 그런 문제가 생겨서 ‘사람’과 ‘국민’을 구별하는 것이 아닌가 하는 생각이 듭니다.

□ 백운기 / 진행
장영수 교수님, 개념으로 봤을 때 국민, 사람, 분명히 느낌은 좀 다른데 그러면 새 헌법을 만약에 만든다면 국민이라고 쓰는 부분이 있고 사람이라고 쓰는 부분이 있을까요?

□ 장영수
네, 우리가 이론적으로는 인간의 권리와 국민의 권리, 이렇게 나눠놓고 있고 지금 방금 이 대표님께서 말씀하신 것처럼 대부분의 인권이라고 하는 것들은 모든 인간에게 인정되는, 결국 형식상으로는 지금 현재 문구상으로는 국민의 권리로서 예컨대 신체의 자유나 종교의 자유나 이런 것을 인정하고 있는데 그러면 외국인의 경우에 있어서는 신체의 자유나 종교의 자유가 없다는 얘기냐, 그것은 아니죠. 결국 인정하고 있는데 이게 문구와 현실이 안 맞으니까 이런 것을 맞게 고치자, 이런 얘기가 될 거고 다만, 선거권이나 피선거권 같은 경우 이것은 외국인에게 인정하기 곤란하지 않습니까? 이런 경우에 있어서는 국민의 권리로 계속 유지를 해야 되겠죠.

□ 백운기 / 진행
그러면 기본권 부분만 ‘사람’으로 이렇게 바꾸는 걸로,

□ 장영수
기본권 중에서 인간의 권리에 속하는 부분은 사람으로 국민의 권리에 속하는 부분은 여전히 국민으로.

□ 백운기 / 진행
네. 김종철 교수님, 사람 어떻게 보면 좀 어색하기도 합니다.

□ 김종철
익숙하지 않으니까 그렇긴 한데 조금 전에 두 분 말씀해 주신 것에 조금 보충말씀을 올리면 우리가 보통 기본권이라고 하고 그다음에 국가를 전제로 해서 국가의 공권력에 기대어서 인권을 보장하는 그런 개념이거든요. 그런데 사실은 국가 이전에 우리는 날 때부터 자연적으로 생래적으로 인간이기 때문에 사람이기 때문에 당연히 권리를 가지고 있다, 이 근원적인 성격을 좀 더 밝혀서 국가와 국민 혹은 개인들 간의 관계에 있어서 무엇이 국가공동체를 만드는 목적인가를 밝히는데 사실은 좀 더 큰 의미가 있다고 저는 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김형준 교수님.

□ 김형준
실은 크게 세 가지 용어로 구별을 해야 된다고 보는데요. 기본권의 주체에 관련된 용어인데요. 생명체를 가진 자연인물인 것은 인간이고요. 그리고 자연인, 법인을 구별 없이 표현하는 것이 사람이고 그리고 국가와 국민에 대한 명칭이 국민인데요. 우리가 헌법 제10조는 어떻게 돼 있느냐 하면, ‘인간은 누구든지 존엄한 가치를 가지며 행복할 추구할 권리를 가진다’ 이럴 때는 인간이라는 표현을 쓰는 거거든요. 여기에는 또 사람이라는 말을 쓸 수가 없어요. 인류 보편적 가치, 존 로크가 얘기하는 ‘인간은 태어나면서 양도할 수 없는 세 가지 권리가 있다’ 그중에서도 행복추구권이라든지 자유라든지 이런 것들 또 소유, 자기 소수권, 이런 것과 마찬가지로 가장 인류 보편적인 부분에 대해서는 인간이라고 쓰게 되겠고 그리고 우리 영토, 우리의 국가적인 측면에서 봤을 때 우리가 할 수 있는 부분은 국민이라고 쓴 것을 사람으로 쓰자고 하는 그런 식으로 좀 정리를 하면 어떨까 라는 생각을 좀 합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 그러니까 지금 말씀하신 대로 제10조 같은 경우에 ‘모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며’ 이렇게 돼 있는 것을 ‘모든 사람은’ 이렇게 바꾸는 거죠. 네, 알겠습니다. 그래서 이제 기본권의 주체를 국민에서 사람으로 바꾸자는 데는 아마 개헌특위에서도 거의 의견이 모아지고 있는데요. 지금 기본권과 관련해서 개정안에 성평등, 사상의 자유, 망명권, 이런 부분들을 추가로 넣는 것과 관련해서 논의가 되고 있다고 하는데 이상수 대표님, 지금 어느 정도 논의가 되고 있습니까?

□ 이상수
성평등 부분에 관해서는 우리 헌법이 아주 빈약합니다. 평등권과 관계돼 가지고 성별, 이런 것 하나 있는 것으로 알고 있는데요. 이번에는 보다 광범위하게 규정을 해서 우선 성차별에 대해서 우리 개정안에 기재를 많이 했습니다. 그래서 혼인과 결혼생활에 있어서 과거에는 양성평등에 기초해야 된다고 돼 있는데 그것도 성평등에 기초해야 된다고 고쳤어요. 그런데 내가 그것만 좀 말씀드린다면 양성평등하고 성평등은 개념이 다릅니다. 양성평등은 생물학적인 개념이라고 할까요? 남자와 여자를 제1성, 제2성 이렇게 나눠서 두 개의 성에 의해서 결혼이나 가족생활이 기초를 이룬다고 한다면 우리는 성평등이라고 부를 때 그 성은 젠더를 의미하는데 그것은 생물학적인 개념이 아니고 사회적 개념으로서 예를 들어서 동성연애자들이 같이 사는 경우는 그것도 하나의 성이다, 그래서 제3의 성이라고 볼 수 있거든요. 그래서 성의 종류가 다양해지는데 그런 성의 종류, 사회적인 성 개념에 따라서 가족의 기초, 결혼의 기초가 이루어진다, 이렇게 만일에 규정한다고 한다면 앞으로 가서는 동성결혼도 가능해진다, 이런 얘기를 할 수 있기 때문에 그만큼 폭을 넓힌 것이라고 얘기할 수 있겠습니다.

□ 백운기 / 진행
김종철 교수님, 결국은 지금 현재 성차별을 없애자고 하는 큰 취지에서 이런 논의가 이루어지고 있는 거죠?

□ 김종철
네, 조금 전에 이상수 대표님 말씀하신 것은 좀 더 확장된 그런 개념이고 좀 좁은 전통적인 개념 하에서는 여성에 대한 전통적인 차별문제를 해소하고자 하는 그런 차원이 기본적으로 있고요. 최근에는 전 세계적으로 보편적으로 성적지향문제나 이런 부분들에 있어서 역시 사회적 소수자로서 헌법적 보호가 특별히 더 필요하다는 인식이 굉장히 확대되고 있기 때문에 그런 바뀐 시대정신들을 반영하고자 하는 그런 움직임들이 있게 되는 것이죠.

□ 백운기 / 진행
네. 장영수 교수님, 성평등과 관련해서는 현재 어느 정도 논의가 되고 있습니까?

□ 장영수
지금 논의는 굉장히 다양한데 문제는 합의에 있다고 볼 겁니다. 예컨대 양성평등, 남성과 여성의 평등 문제에 대해서는 원칙적으로 큰 이견이 없습니다. 그런데 성적지향의 문제 같은 것은 굉장히 민감하게 대립되고 있기 때문에 이 부분에 대해서 합의를 어떻게 이루어내느냐, 이게 앞으로의 관건일 거고요. 실질적으로 우리가 보면 문제의 핵심이라고 하는 것은 어떤 전통적으로 확립된 기본권 같은 경우는 다수라 하더라도 이것을 깨뜨리지 못한다, 예를 들어서 지금 우리 미국인의 다수가 유태인의 생명권은 인정하지 않겠다고 하는 것, 이것은 인권에 반하는 것이기 때문에 아무리 다수라도 할 수 없다, 이것 분명하거든요. 그런데 어떤 것을 기본권으로 인정할 거냐 말 거냐, 이런 부분에 있어서는 오히려 문제가 조금 복잡해집니다. 다시 말하자면 성적지향에 관한 것을 기본권으로 헌법에 도입할 거냐 말 거냐에 대해서는 다수의 지지 없이는 이게 현실화되기 어렵거든요. 결국 여기에 있어서 다수의 지지를 이끌어낼 수 있느냐 없느냐가 관건이 될 겁니다.

□ 백운기 / 진행
네. 혹시 전화기 켜놓으신 분 계시면 반드시 꺼주시기 바랍니다. 소리가 잠깐 났습니다. 네, 김형준 교수님.

□ 김형준
네, 우리가 지금 현재 헌법 11조에 모든 국민은 법 앞에 평등하다고 하면서 누구든지 여기에 성별 그리고 종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적 경제적 사회적 문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 않는다고 돼 있습니다. 이것은 우리가 얘기하는 성평등에 대한 부분보다 아주 그냥 보편적 의미에서의 평등에 대한 부분인데 이것보다는 좀 더 구체적으로 성평등에 관한 얘기를 담아야 되지 않느냐, 그래서 지금 헌법 제34조 3항을 보면 국가는 여자의 복지와 권익의 향상을 위해서 노력해야 된다고 그렇게 돼 있어요. 이것들이 너무 추상적이고 지향하는 것이 명쾌하지 않다, 그래서 제가 지난주에 프랑스가 헌법 개정을 하면서 프랑스 헌법 3조, 4조에 여성의 정치참여와 관련된 것을 헌법에 포함을 시켰고 그것을 토대로 해서 2000년도에 남녀동수법이 만들어진 거거든요. 그래서 이번에 우리도 이 성평등에 대한 부분이 첨가가 된다고 한다면 남녀가 같이 함께 실질적인 대표성을 보장받을 수 있는 이런 조항들을 넣어야 되지 않느냐는 생각이 들고요. 조금 전에 이 대표님 말씀하신 혼인과 관련돼서는 이게 지금 굉장히 뜨거운 논쟁이 벌어지고 있습니다. 우리 헌법 제36조 혼인과 가족생활은 개인의 존엄과 양성의 평등을 기초로 성립되고 유지되어야 된다고 돼 있어요. 양성의 평등을 기초로 한 것을 성평등을 기초로 했을 때 이것은 결국은 동성혼을 인정하는 것이 아니냐를 가지고 지금 논쟁을 하고 교수 분들이 또 이것에 대해서 반대하는 서명도 하고 그렇게 되고 있거든요. 이것은 아마 많은 토론이 있어야 될 부분이라고 저는 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네. 성평등 보장은 이제 기존 법으로도 충분한 것 같다는 의견이 좀 있는 것 같고요. 반면에 양성평등 관점에서 여자를 여성으로 하자는 데는 동의를 했지만 이것을 좀 더 강화하자, 그런 의견도 있는 것 같은데요.

□ 이상수
하나 보충하면요. 지금은 성별에 따라서만 나와 있는데 이제는 고용, 노동, 임금, 복지 부분도 차별하지 말라, 또 더 나가서는 임신, 출산, 양육을 이유로 차별하지 말라, 이런 것도 우리가 넣으려고 합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 성평등 문제는 이 정도로 살펴보고요. 지금 기본권에 생명권과 망명권을 신설하는 것도 논의가 되고 있죠, 장영수 교수님?

□ 장영수
네. 지금 사실 우리 헌법상으로 생명권에 관한 명문의 규정이 없는 것은 이게 너무 당연시 되고 있기 때문이거든요. 생명권이 인권에 속하지 않는다고 생각하는 사람은 아무도 없습니다. 그럼에도 불구하고 생명권을 명시하자는 얘기는 그래도 불문의 기본권으로 하는 것보다는 명문화시키는 게 낫겠다고 하는 것 하나하고 더불어서,

□ 백운기 / 진행
생명권은 뭐라고 할 수 있을까요?

□ 장영수
생명을 국가권력에 의해서 부당하게 박탈당하지 않을 권리, 그리고 그와 관련해 맞물려서 얘기가 되는 게 사형제 폐지 문제가 되겠죠. 그런데 생명권을 명시한다고 해서 사형이 반드시 금지된다고 단언하기는 어렵습니다. 기본권의 제한이라고 하는 것이 또 얘기가 될 수 있기 때문에. 그럼에도 불구하고 저는 생명권 신설에 반대할 이유는 없다고 보는데요. 다만, 망명권 문제에 있어서는 저는 개인적으로 이것도 적극적으로 고려해야 된다고는 생각하지만 여러 가지 민감한 문제들이 굉장히 많습니다. 다시 말하자면 망명권이 도대체 뭐냐고 했었을 때 외국에서 정치적인 망명을 하는 사람을 우리나라에서 받아줄 수 있는 그런 헌법적인 근거를 마련하는 것이고 이것은 우리 국민의 권리라기보다 오히려 어떤 의미에 있어서는 외국인을 위한 것인데 이 문을 너무 확대해서 열어놓으면 사실상 모든 난민을 다 받아들이는 것처럼 그렇게 된다면 감당하기 힘든 일이 벌어질 수가 있을 거고 그렇다고 해서, 이제 독일의 경우 그런 식으로 하고 있는데 정치적 박해를 받은 사람하고 좁혀놨을 때 이 정치적 박해의 구체적인 범위가 뭐냐, 이것을 가지고 또 끊임없는 논란이 생기게 되는 이런 부분들에 대해서 신중한 접근은 필요할 겁니다.

□ 백운기 / 진행
그렇군요. 김형준 교수님, 그런데 망명권 같은 경우에는 지금 국가보안법상에 잠입탈출죄라는 게 있지 않습니까? 이게 지금 망명권과 충돌할 수 있는 것 아닙니까?

□ 김형준
가능성이 있죠. 그러니까 특히 우리 같은 경우에는 남북한이 지금 대치된 상황이고 국가보안법은 박물관으로 보내야 된다고 제가 저번부터 얘기했다가 결국은 전혀 진전이, 그때 얼마나 첨예하게 대립을 했었습니까? 그러고 나서 여태까지도 그 부분에 대해서 진전이 없는 상황이기 때문에 지금 지적하신 것과 마찬가지로 잠입해서 마치 망명을 했다, 그러고 나서는 다른 이적행위를 할 경우에는 어떻게 처벌할 것이냐 문제가 분명히 나올 수 있는 가능성이 굉장히 크죠. 최근에 우리 탈북했다가 다시 재입국해서 문제가 막 나오고 있지 않습니까? 이런 것들과 굉장히 민감하게 연결이 돼 있기 때문에 그 망명권에 관련된 문제는 장 교수님 지적처럼 굉장히 신중할 필요가 있지 않겠는가, 라는 생각을 좀 합니다.

□ 김종철
그 점은 조금 설명이 필요한데요.

□ 백운기 / 진행
네, 김종철 교수님.

□ 김종철
지금 우리 장 교수님 말씀해 주신 것처럼 망명권은 사실은 우리나라 국민이 아닌 외국인의 경우 정치적 박해나 여러 가지 이유로 우리나라에 와서 보호를 받을 것을 헌법적으로 보장하는 그런 문제이고요. 독일의 경우하고 다릅니다. 독일의 경우는 이전에 통일 전에 동독과 서독이 다른 국가처럼 서로 인정하는 체제였기 때문에 망명권 문제가 생길 수도 있습니다. 그런 문제들을 고려해 볼 수 있는 여지가 있고 헌법에 그게 들어가 있었다고 했을 때 의미가 국내적으로도 논란이 될 수 있는데 장 교수님은 좀 다른 생각을,

□ 백운기 / 진행
네, 말씀 끝나고 듣겠습니다.

□ 김종철
우리의 경우에는 법제상 남북관계와 관련돼서 또 여러 해석은 있지만 저희 법제 자체가 북한주민을 외국인으로 간주하는 그런 체제가 아니고 기본적으로 국적법에 대한 조건을 갖추면 우리 내국민이 되는 그런 문제로 간주하기 때문에 독일의 경우와 우리의 경우 이런 망명권 문제가 조금은 달라질 수 있는 여지가 있다, 이런 것을 종합적으로 고려를 해야 된다고 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 장영수 교수님.

□ 장영수
네. 일단 두 가지를 말씀드리고 싶은데 첫째로는 독일의 경우에 있어서도 우리나라처럼 동독을 외국인으로 생각하지 않았습니다. 하나의 독일, 다시 말하자면 분단됐지만 전체로서 하나의 독일이 유지되고 있다는 전제 하에서 동독 주민은 동시에 서독의 주민이기도 하다, 이런 식으로 했기 때문에 망명의 문제로 취급하지를 않았었습니다.

□ 백운기 / 진행
혹시 독일헌법에 영토에 관련해서는 어떻게 돼 있습니까?

□ 장영수
지금 우리의 경우에 있어서는,

□ 백운기 / 진행
그때 당시에.

□ 장영수
통일 전이건 통일 후이건 독일에 참여해 있는 주들의 이름을 쭉 나열하고 있지 우리처럼 한반도와 그 부속도서라는 식으로 영토를 표현하고 있지는 않습니다.

□ 백운기 / 진행
그러면 그때는 동독이나 서독이나 다 독일헌법 안에 같이 들어있는 걸로 인식하지 않았습니까?

□ 장영수
그것은 아니죠. 네, 그것은 아니고 서독의 경우에 있어서는 그때 서독 공식명칭이 독일연방공화국인데 독일연방공화국을 구성하는 주들의 이름을 쭉 얘기를 하고 거기에 동독은 안 들어가 있으니까 서독은 이 지역이다, 라고 하는 것을 그것을 통해서 표시를 한 거죠.

□ 백운기 / 진행
그럼 영토는 서로 다른 것을 인정하면서도 동독 주민은 독일헌법의 보호를 받는 국민으로 인정을 한 겁니까?

□ 장영수
그렇죠. 결국은 동독과 서독이 일종에 특수관계고 말하자면 분단되기 이전에 전체로서 하나의 독일이 여전히 유지되고 있고 그 국가의 국민이다, 이런 식의 논리를 가지고 있었던 겁니다.

□ 김종철
네, 우리 장 교수님이,

□ 장영수
그게 독일 내에 있어서의 얘기였고 그리고 그러한 독일의 이론을 참고해 가면서 우리나라에 있어서도 북한 주민도 역시 우리 국민으로 봐야 된다고 하는 논리를 구성하게 됐었던 것이고요. 그런데 보다 중요한 것은 무엇이냐면 지금 이 망명권과 관련해서 독일 기본권 16조의 A에서 규정을 두고 있는데 거기 3항을 보면 어떤 규정이 있느냐면 연방참의원의 동의를 요하는 법률로서 국가의 법적 상태, 법 적용, 그리고 일반적인 정치상황으로부터 어떤 정치적 박해가 행해지지 않고 혹은 잔혹하거나 모욕적인 처벌처우가 행해지지 않는 국가라고 일단 지정을 해 놓습니다. 그러면 이 국가에서 온 나라는 이것은 망명이라고 볼 수 없다, 다시 말하자면 어떤 국가에서 왔느냐에 따라서 정치적 망명이다, 아니다를 판단할 수 있는 기준을 미리 만들어 놓는 거거든요. 그런데 그러면서 독일 스스로가 우리가 이제 이런 국가에 속하니까 우리나라에서 다른 나라로 가는 것을 정치적 망명으로 인정한다, 이것은 논리적으로 맞지가 않는 얘기거든요.

□ 백운기 / 진행
네. 김종철 교수님, 됐습니까?

□ 김종철
아니, 독일의 특수상황에 대해서 우리 장 교수님께서 독일 전문가시니까 저보다 더 잘 아시리라고 생각을 하는데 조금 제가 이해하고 있는 것하고는 다른 부분이 있어서, 당연히 그렇지만 독일의 경우에는 동독과 서독이 서로 국제법적으로나 국가성을 서로 인정하고 있었던 체제 아닙니까?

□ 장영수
그러니까 그 부분이 다른 것이 우리,

□ 김종철
그게 우리하고는 근본적으로 다른,

□ 장영수
아니요.

□ 김종철
우리의 경우에는 우리 헌법의 차원에서 보면 한반도와 그 부속도서를 우리 영토로 선언함으로써 북한의 국가성을 인정하지 않는 공식적인 입장을 가져왔던 것이고 독일의 경우에는 독자적인 영역을 하면서 그 헌법이 적용되는 부분들을 동독과 서독이 서로 분명히 분리해서 그런 국제법적인 지위들을 인정했던 그런 차이가 있는 것이,

□ 장영수
헌법의 적용범위는 그런데 동독의 국가성을 인정했다는 부분은 또 다릅니다.

□ 김종철
네, 그런데 정치적인 해석의 부분들이기 때문에,

□ 장영수
아니, 그것이 문제가 되는 게 서독의 경우 초기에 있어서는 할슈타인 독트린이라고 하는 것을 통해서 오히려 동독을 인정하지 않았기 때문에 동독과 수교하는 나라하고는 서독이 수교하지 않는다, 이런 원칙을 가지고 동독을 고립시키는 그런 식으로 한 적도 있습니다. 그러면서,

□ 김종철
초기에 그랬던 거죠.

□ 장영수
네, 그랬었던 것이 빌리 브란트 이후로 조금 달라지긴 했는데,

□ 김종철
네, 그렇죠.

□ 장영수
문제는 우리나라에서 지금 헌법재판소나 대법원에서 판례로서 인정하고 있는 게 남북한의 관계는 통일을 지향하는 특수관계다, 그러니까 대외적으로는 유엔 동시 가입을 할 정도로 국가성을 가지고 있지만 대내적으로는 아니다, 라고 얘기를 하고 있지 않습니까? 그것의 뿌리가 독일입니다. 독일에서 그렇게 먼저 했고 그것을 우리가 똑같이 따라한 거거든요.

□ 김종철
그러니까 독일의 여러 가지 헌법해석론 중의 하나를 우리가 수용한 것은 맞는데 그게 공식의견이고 유일한 의견이다, 이렇게 볼 수는 없고,

□ 장영수
아니, 공식의견이라고 저는 생각하는데 그게 독일연방 헌법재판소의 판례이기도 하거든요.

□ 백운기 / 진행
생명권과 망명권 생각해 보고 있는데요. 이상수 대표님.

□ 이상수
저는 좀 견해를 달리 하는데 우선 망명권이라는 것이 국제법상 정치범이나 또는 피난민들이 다른 나라에 보호를 요청하는 그런 경우거든요. 그런데 지금 세계적인 추세로 봐서나 다 여러 나라에서 인정합니다. 또 우리나라 같은 경우도 난민지위에 관한 협약에 가입해 있거든요. 그래서 저는 국제조약이 인정되는 범위 내에서 망명권은 인정해야 된다고 생각을 하는데 한 가지 문제가 이것을 불법체류자들이나 또 경제적인 목적으로 악용될 우려는 약간 있습니다. 그것을 조심해야 될 것 같은데 방금 말씀하신 국가보안법상의 잠입탈출죄와의 관계를 지금 얘기하셨는데 저는 그것은 문제 안 된다고 생각하는 것이 만일에 외국인이 아니라고 한다면 망명죄 문제는 아예 생기지 않을 것이고요. 북한주민을 외국인이라고 본다고 한다면 사실상 국가보안법상에 잠입탈출죄가 문제가 되거든요. 그런데 헌법상에 망명죄를 인정하면서도 법률유보나 일정하게 제한을 가할 수가 있으니까 저는 크게는 망명죄를 인정하면서 적게 법률로서 국가보안법의 위반 경우는 제외하는 경우가 있을 수 있거든요. 그래서 규정하려고 들면 문제가 없다 하는 입장을 저는 기본적으로 갖고 있습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 알겠습니다. 생명권, 망명권 생각해 봤고요. 지금 사실 기본권과 관련해서는 이런 부분들이 있을 겁니다. 87년 헌법이 아무래도 가장 주안점을 뒀던 게 장기집권을 막기 위한 데 초점이 맞춰져 있다 보니까 상대적으로 기본권 부문 또 남북분단 상황이라고 하는 것이 있기 때문에 조금 더 제한도 어느 정도 감수할 필요가 있지 않느냐 하는 그때 당시 사회적인 공감대도 있었을 것 같고요. 그래서 새로 만들어지는 헌법은 아무래도 기본권을 좀 더 확장시킬 필요가 있지 않겠느냐, 이렇게는 의견이 좀 모아지는 것 같은데요. 이와 관련해서 이런 부분들은 좀 더 기본권 보장 차원에서 늘어나야 된다고 하는 게 또 어떤 게 있을까요. 예를 들면 사상의 자유 부분도 있을 거고요. 영장청구 관련해서도 한 번 생각해 볼 수 있는데, 이상수 대표님, 영장청구는 현재 제도가 어떻게 돼 있습니까?

□ 이상수
과거 제헌헌법 당시에는 영장청구에 관해서 검사가 신청해야 된다는 것이 없었거든요. 이것이 생긴 것이 5.16 혁명이 일어나 가지고 헌법이 바뀌면서 그때 검찰의 영장신청이라는 말이 들어갔습니다. 그런데 그때는 약간 긍정적인 면도 있었어요. 경찰이 약간 인권의식이 희박하고,

□ 백운기 / 진행
당시에요.

□ 이상수
그래도 검찰이 그 당시 엘리트다, 해 가지고 인권에 대해서 더 보호를 많이 할 것이다, 해서 검찰의 영장신청을 집어넣었는데 좋게 해석하면 그때는 인권 차원에서 집어넣었다고 생각했는데 그 이후에 계속해서 검찰권이 비대해지면서 오히려 검찰이 이런 영장신청권을 악용하는 그런 쪽으로 갔습니다. 지금 현재 검찰권 보세요. 수사권, 수사지휘권, 영장청구권, 기소독점권, 심지어는 재판 받는 사람의 …도 관여하고 있어요. 재판을 받고 구속돼서 사는 사람에 대해서도. 그래서 정말 어떤 사람은 검찰파쇼다, 이런 말까지 쓰지 않습니까? 그래서 검찰권을 상당히 제어할 필요가 있는데 그런 면에서는 저는 영장신청권도 헌법에서는 지우고 그것을 법률로서 규정해서 그때그때 상황에 맞도록 이렇게 적용하면 좋겠어요. 저는 그래서 기본적으로 검찰의 영장신청권과 또 수사권, 이런 것을 헌법에서 정하지 말고 법률로 돌려서 법률에서 정하면 좋겠다, 하는 생각을 기본적으로 갖고 있습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 영장청구와 관련된 헌법조항은 12조 3항이죠. ‘체포, 구속, 압수 또는 수색을 할 때는 위법 적법한 절차에 따라서 검사를 신청에 의하여 법관이 발부한 영장을 제시하여야 한다’ 이렇게 돼 있는 건데요. 김종철 교수님, 그러면 이 부분은 어떻게 바꿀 수 있는 겁니까?

□ 김종철
그러니까 이상수 대표님 말씀 보완해서 더 드리면 ‘검사의 신청에 의하여’ 부분을 삭제하는 개정안이 되겠죠. 그런데 이 부분은 두 가지 차원으로 봐야 될 것 같습니다. 이 대표님께서 말씀 잘해 주셨지만 역사적으로 워낙 인권이 유린되는 상황인데 그 인권 유린의 주체가 이승만 시대에는 주로 경찰의 문제였거든요. 그분들 어떻게 통제할 것인가, 이런 연장선에서 법조인인 검사가 신청권을 가짐으로 해서 통제하는, 그래서 순기능적인 측면을 제도론적으로는 가집니다. 그런데 그 이후에 검찰권이 또 너무 비대해지면서 이것에 관한 논란이 계속 지속되고 있는 것이고요. 그런데 그것은 역사적인 것이고 제도론적으로 보면 이런 영장청구권을 헌법에 이렇게 특정 하는 것은 매우 이례적인 것이거든요. 그런 면에서 이게 만일 필요하다고 생각하면 이게 검사의 영장청구권이 있을 필요가 있느냐 없느냐, 이것은 사실은 법률적 차원에서 정할 수 있는 문제지, 헌법에 못을 박아서 입법재량의 폭을 이렇게 줄일 그런 실익은 적다, 이런 논의 차원에서 볼 필요가 있는 그런 사항이라고 할 수 있습니다.

□ 백운기 / 진행
장영수 교수님, 외국 사례는 어떻습니까?

□ 장영수
네. 일단 외국 사례들을 본다면 대부분이 영장청구를 경찰이 할 수 있도록 하는 경우들도 있고요. 그리고 검사가 하도록 하는 경우들도 있기는 있습니다만, 오히려 소수고요. 그리고 방금 김종철 교수님 말씀하신 것처럼 그것을 헌법이 규정하고 있는 경우는 진짜로 찾아보기 힘들고요. 그런데 문제는 그렇습니다. 역사적 배경이 문제가 되는 것은 분명합니다. 일제시대의 순사들에 대한 국민들의 거부감에서부터 시작했고 이승만 정부 당시에 있어서 경찰의 독재도구로서의 역할, 이런 것들이 문제됐던 것은 분명한데 지금 거꾸로 검찰이 문제가 있으니까 검찰개혁 차원에서 이 영장청구권을 삭제하자고 한다면 그러면 이것은 경찰에게 주겠다는 얘기냐, 그러면 경찰에 대한 국민의 신뢰는 충분하냐, 이런 반문을 할 수밖에 없거든요. 그리고 여기에서 우리가 너무 이쪽이다, 저쪽이다를 생각하기 보다는 이 대표님이나 김 교수님 말씀하신 것처럼 이것을 일단 헌법에 못 박아서 법률로서 할 수 있는 여지 자체를 없애는 게 아니라 헌법에서는 빼고 형사소송법이나 이런 데서 당장은 검사의 신청을 유지하되, 경찰에 대한 신뢰가 높아지면서 그것을 바꿀 수 있도록 그렇게 하는 것이 합리적이지 않나, 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김형준 교수님 의견은요.

□ 김형준
비슷한 생각인데요. 영장신청의 주체를 검사로 한정한 조항은 삭제돼야 된다, 왜냐하면 영장청구권은 여하튼 간에 특정 기관이 독점하게 되면 이게 독점된 권력을 자의적으로 행사할 가능성이 높다, 그것이 어느 기관이든 간에요. 그런 부분도 있고 핵심은 행정상의 권한을 헌법상의 권한으로 격상시키고 있는 것이 아니냐, 이게 지금 조금 전에 말씀하신 현행 헌법의 제12조 3항 말고도 16조에 이런 규정이 있습니다. ‘모든 국민의 주거의 자유를 침해받지 아니한다. 주거에 대한 압수나 수색을 할 때는 검사의 신청’ 또 검사의 신청에 관하여,

□ 백운기 / 진행
여기도 검사의 신청이 있죠.

□ 김형준
네, 법관이 발부한 영장을 제시, 이렇게 돼 있기 때문에 헌법 제12조 3항 그리고 제16조, 이것은 삭제되고 예를 들어서 영장청구라는 것에 대한 문제가 된다고 한다면 해당 업무를 담당하는 수사기관이 청구할 수 있도록 하는 것이 지금 검경수사권 조정 문제도 굉장히 첨예하게 대립되고 있는 것인데요. 이게 만약에 헌법상에 이런 식으로 삭제가 되지 않는다면 검경수사권 조정, 그것은 아예 그 자체가 성립이 될 수 없을 정도로 이게 딱 너무 경직돼 있다, 이런 부분들을 조금 바꿀 필요가 있지 않을까 라는 생각을 합니다.

□ 이상수
지금 사람들은 헌법에 규정하면 보호를 받는 것처럼 생각하는 경향이 있습니다. 오히려 헌법에 규정해 가지고 그 시대의 상황에 맞지 않아서 보호를 못 받는 경우가 많이 있거든요. 우리가 하나 비근한 예로 말입니다. 헌법재판관의 자격이 헌법에 정해져 있어요. 그러니까 법관의 자격이 있는 사람만 헌법재판관이 될 수가 있습니다. 그런데 헌법재판소가 지금 우리나라 최후의 가치를 결정하는 기관 아닙니까? 그런데 거기에 과연 법관만 들어가면 좋겠는가, 오히려 예를 들어서 언론인 또는 그밖에 경제인, 들어갈 수 있지 않겠습니까? 그래서 저는 오히려 헌법에 헌법재판관은 법관의 자격을 가진 사람만 할 수 있다고 된 것이 문제가 있다, 차라리 그것을 법률로 이렇게 바꿔서 법률에서 정하도록 했다면 그때그때 상황에 따라서 할 수 있는 것 아닙니까? 그것처럼 이것도 마찬가지로,

□ 백운기 / 진행
네, 좋으신 지적입니다.

□ 이상수
법률로 돌리라는 얘기고 아까 혹시 이것을 삭제하면 전부 다 청구권을 경찰에 주는 것이 아니냐는 논리가 있었는데 그게 아니고요. 단지 법률로 돌려서 법률에서 적절히 나누어서 일정 부분은 경찰도 할 수 있고 일정 부분은 또 검찰도 할 수 있고, 이렇게 하면 되지 않겠습니까?

□ 백운기 / 진행
네, 장영수 교수님도 그 논리를 말씀하신 것은 아니고 그렇다는 얘기니까 결국은 형사소송법이라든지 이런 법률로 할 필요가 있다는 말씀이신 것 같고요. 지금 말씀하신 그런 부분들을 다음 주에 한 번 저희가 따져보도록 하겠습니다. 그러니까 헌법기관 개편, 이런 부분에 초점을 저희가 맞춰서 토론해 보도록 할 텐데요.

□ 김형준
아니, 한다면 지금 사법절차의 절차적 권리지 않습니까? 영장신청도 있지만 국민참여재판 관련 헌법규정을 보완할 필요가 있다, 예를 들어서 지금 헌법 제27조 1항에 의하면 법관에 의한 재판을 받을 권리를 법원에 의한 재판을 받을 권리로 바꿔야 된다, 그래서 예를 들어서 지금 미국, 영국이라든지 여러 나라, 프랑스라든지 이런 쪽에서는 배심원제도라는 게 참심 제도가 있는데 이것이 우리는 반드시 법관에 의해서 돼 있다, 이것도 큰 틀 속에서 보면 아닌 것 같거든요. 그런 면에서 재판을 받을 권리는 법관에 의한 재판을 받을 권리가 아니라 공정하게 구성되고 절차가 진행되는 법정에서 재판을 받을 권리가 있다, 이런 식으로 바꾸는 것도 한 번 좀 검토해 볼 필요가 있지 않을까 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 지금 말씀하신 것 외에 저희가 미진했던 기본권 관련해서 논의를 마무리하려고 하는데 이런 부분 추가할 필요가 있다는 것 있다면, 김종철 교수님.

□ 김종철
사실 좀 오해의 소지가 있어서 이상수 대표님처럼 이렇게 해석할 여지도 있지만 현행 헌법에서도 법관의 자격은 법률로 정하도록 우리 101조 3항이 정하고 있습니다. 그래서 아까 헌법재판관 자격 관련돼서 법관의 자격을 가진, 이렇게 돼 있는 부분에 대해서 현행 헌법 하에서도 법률로 그 자격을 확대할 수 있는 여지는 있다는 해석론도 있다, 이것을 보충적으로,

□ 백운기 / 진행
이상수 대표님 반론은,

□ 이상수
제가 한 것은요. 헌법재판관, 법관이 아니고 헌법재판관에 관해서는 법관의 자격이 있는 사람만이 헌법재판관이 될 수 있거든요, 지금 현재. 그러니까 헌법재판관이 지금 현재 다들 검사 출신, 법관 출신만 돼 있기 때문에 안 된다, 헌법재판관은 최후의 가치를 논의하는 그런 자리기 때문에,

□ 백운기 / 진행
그러니까 지금 김종철 교수님 말씀은 그 법관으로 돼 있으니까 그 법률만 바꿔도 법관의 범위를 확대할 수 있지 않겠느냐는 말씀인 것 같은데,

□ 이상수
아니죠. 헌법에 그렇게 규정돼 있는 한 이 헌법규정이 안 바뀌면 안 되죠.

□ 김종철
아니, 헌법 101조 3항에 법관의 자격에 관해서는 법률로 정하는 사항으로 지금 돼 있습니다.

□ 이상수
아닌데?

□ 장영수
그것은 맞는데,

□ 김종철
네, 법관이라는 명칭을 자격요건으로 하면서 우리 이상수 대표님처럼 아주 엄격한 법조인 자격성을 요구하는 것처럼 이해될 수 있는 측면은 있죠.

□ 이상수
그것은 지금 서로 간의 오해인데,

□ 백운기 / 진행
네, 장영수 교수님.

□ 이상수
우리는 뭡니까? 그 해석을 엄격하게 해 가지고 법관 출신만이 헌법재판관이 될 수 있게 되어 있기 때문에 이번에 고쳐서 오히려 이렇게 했습니다. 헌법재판관 중에서 7명 이하는 법관의 자격이 있는 사람을 해야 된다, 이렇게 해서 2명은 다른 사람을 할 수 있게 돼 있거든요.

□ 백운기 / 진행
이 부분은 저희가 다음 주에 토론하려고 하는데요. 지금 잠깐 말씀 나온 김에 잠깐 정리를 하고 넘어가겠습니다. 그러니까 지금 논점은 이거 같습니다. 이상수 대표님 말씀하신 것은 헌법,

□ 이상수
헌법재판관은,

□ 백운기 / 진행
헌법재판소의,

□ 이상수
자격.

□ 백운기 / 진행
‘헌법재판소는 법관의 자격을 가진 9인의 재판관으로 구성하며’ 이렇게 돼 있기 때문에,

□ 이상수
그렇습니다.

□ 백운기 / 진행
좀 문제가 있다, 이것을 좀 확대해야 된다는 말씀이고요.

□ 이상수
아니, 문제가 있는 거죠.

□ 백운기 / 진행
김종철 교수님은 ‘법관의 자격을 가진’으로 돼 있으나 헌법에 ‘법관의 자격은 법률로 정한다’로 돼 있으니 그것은 법률을 고치면 이것도 충분히 적용할 수 있지 않느냐, 이런 말씀이신 것 같은데요.

□ 김종철
네, 그렇습니다.

□ 이상수
그렇게 해석하는 것은 나는 지나치게 헌법을 확장 해석하는 것처럼 보이는데요? 그것은 아닌 것 같은데요?

□ 백운기 / 진행
네, 장영수 교수님 의견 들어볼까요?

□ 장영수
지금 논리적으로는 김종철 교수님 말씀이 맞습니다. 그런데 문제는 어디에 있느냐 하면 헌법재판관만 바꾸는 게 아니라 모든 법관에 대해서 언론인이나 경제인이 법관이 될 수 있다, 이렇게 하기에는 또 무리가 따르지 않느냐, 이 부분이 문제인 거죠.

□ 이상수
아니, 법 기술적인 문제가 아니고 현실적으로 여러분들 학자들의 해석대로 안 됩니다. 제가 분명히 말씀드리는데. 다음에 한 번 논의를 해 보죠.

□ 백운기 / 진행
네, 다음 주에 한 번 이 부분 깊이 하죠.

□ 김형준
네, 또 첨가한다면,

□ 백운기 / 진행
네, 김형준 교수님.

□ 김형준
기본권 만약에 우리 국민을 사람으로 다 용어를 바꾸자고 했는데 또 하나 많이 하는 게 근로를 노동의 용어로 바꿔야 된다, 노동권에 관련된 문제거든요. 우리 헌법 32조에 ‘모든 국민은 근로의 권리를 가진다’고 돼 있는데 이게 인간이 타인에게 종속적으로 노동을 제공하는 방식을 이해하는 일반적 경제활동의 보편적 명칭이 노동이거든요. 그런데 이것을 단지 우리는 근로로 쓰고 있기 때문에 이것도 노동으로 바꿔야 된다고 하는 그러한 문제제기도 있었어요. 그래서 이 노동권에 관련된 문제도 한 번 정도 짚고 넘어갈 사항이 아닌가,

□ 이상수
이번 개정안에 들어가 있습니다.

□ 백운기 / 진행
그렇습니까?

□ 이상수
근로라고 할 때는 힘을 써서 일한다는 그런 개념이 포함돼 있거든요. 노동이 그런 것은 아니거든요. 즐겁게 할 수 있는 것이기 때문에 근로라는 말을 쓰지 말자, 노동이라는 말을 쓰자,

□ 백운기 / 진행
30년 세월의 가치 체계가 많이 바뀌었기 때문에 아마 표현들도 이번에 좀 바뀔 부분이 많이 있을 겁니다. 네, 김종철 교수님.

□ 김종철
지난주에도 잠깐 언급만 하고 제가 발언시간을 너무 초과해서 설명 드릴 기회가 없었는데 오늘도 언급은 좀 해야 될 것 같습니다. 새로운 시대상황을 반영하는 면에서의 기본권 부분의 보강이 필요한 부분들이 여전히 있고요. 우리 김 교수님 말씀해 줬지만 표현도 그렇지만 우리 헌법상 노동3권이라고 불리는 단결권, 단체행동권, 단체교섭권에 관해서 공무원에 관해서 너무 축소하게 해석될 수 있는 그런 조문구조로 가지고 있습니다. 이런 부분들 좀 시정이 필요하다고 생각이 되고, 다음에 교육의 정치적 중립성 조항 등을 이유로 해서 교원이나 공무원의 정치적 자유가 과도하게 제한되고 있습니다. 사실 교원과 공무원의 경우에도 국민이거든요. 그래서 민주공화국 국민으로서 충분히 정치적 자아를 가지고 정체성을 가지고 최소한의 의사표시를 할 수 있어야 되는데 그게 너무 과도하게 지금 제한되고 있는 부분들에 대해서 이번 헌법 개정에서 조정이 필요하다고 보여 지고요. 그 외에도 지속 가능 발전을 위한 보편적 공감대가 전 지구적으로 인정되고 있기 때문에 환경문제 등과 관련돼서 이런 부분들 정비가 돼야 되고, 또 새롭게 등장하는 부분으로서 민간영역이지만 기업활동과 관련돼서도 인권 친화적인 부분들이 있어야 된다, 현대생활에서 기업의 생활의 관련성이 매우 커져 왔기 때문에 국가만 인권 관련돼서 침해에 관련된 노력들을 해야 되는 것뿐만 아니고 기업에 대해서도 이런 부분들을 구체적으로 어떻게 해야 된다, 이렇게 정하기보다는 원칙을 천명하는 그런 부분들이 보완이 되었으면 좋겠다고 생각을 합니다.

□ 이상수
하나만 더 보태면요. 저는 안전권에 관해서도 우리가 깊이 생각할 필요가 있을 것 같아요. 지금 안전권이 제대로 보장 안 돼서 저는 지난번에 세월호 참사도 그 원인이라고 얘기했지만 소극적으로 보면 국가는 국민의 안전을 침해해서는 안 되지만 또 적극적으로 보면 국민들의 안전을 위해서 국가가 할 의무가 있거든요. 이런 것을 좀 제대로 규정해 놓으면 국민들의 안전보장은 도움이 될 것이다, 해서 헌법에 집어넣었으면 좋겠습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 알겠습니다. 기본권 문제까지 생각해 봤습니다. 개헌특집토론, 국회개헌특위 자문위원이신 나라살리는헌법개정국민주권회의 대표 이상수 변호사, 명지대 김형준 교수, 고려대 장영수 교수, 연세대 김종철 교수와 함께 하고 있습니다.

□ 백운기 / 진행
개헌특집토론, 이번에는 국민참정권을 대폭 확대하는 방안, 그중에서도 직접민주주의를 확대하는 방안에 대해서 생각을 해 보겠습니다. 지난 국정농단 사태를 통해서 정말 수많은 국민이 촛불을 들어야만 작동되는 민주주의는 문제가 있다, 이런 각성이 있었습니다. 그래서 이번 개헌은 대의민주주의를 보완해서 국민의 참정권을 대폭 확대하는 개헌이 돼야 되지 않느냐, 이런 주장이 매우 거셉니다. 대의제도만으로 주권자의 뜻을 제대로 반영하기 어렵다는 것이 촛불시민혁명 과정에서 드러난 건데요. 그래서 민주주의를 더 확대하고, 주권자인 국민의 뜻을 반영하기 위해서 국민 참여의 다양한 제도를 보장해야 한다는 건데요. 예를 들면 국민소환제, 선출직 공무원에 대한 파면을 국민이 직접 결정하는 거죠. 또 개헌안·법률안을 국민이 발안하고 국민이 직접 결정하는 국민발안제, 또 주요 정책과 법률에 대해서 국민투표 회부권을 요구하고 국민이 직접 결정할 수 있는 국민투표제, 이런 직접민주제 요소를 도입하자는 주장들이 많이 나오는데요. 하나하나씩 생각해 보겠습니다. 먼저 국민소환제는 여러 번 얘기가 나오고 있는데요. 김형준 교수님, 특히 국회 신뢰도 상당히 낮아지고 또 도의회 같은 경우에도 안 좋은 일들이 많이 생기면서 소환제, 소환제 많이 나옵니다.

□ 김형준
주민소환제 지방의회는 제가 알기로는 2007년부터 시행을 하고 있고요. 주민소환법을 통해서요. 그런데 이게 핵심이 뭐냐 하면 국민은 투표할 때는 주인이고 선거 끝나면 노예가 된다, 이런 말은 프랑스에서 루소가 한 말인데요. 소환이라는 것은 결국 선출직 공무원들을 국민들이 파면시킬 수 있는 그 제도를 얘기하는데요. 이게 주민소환제는 되는데 왜 국민소환제는 안 되느냐가 첫 번째 쟁점적 사항이었어요. 그런데 또 실질적으로 전 세계적으로 보면 주민소환제는 많이 하고 있어요. 미국도 50개 주에서 한 30개 주에서 채택을 하고 있고 독일도 16개 주에서 14개 주에서 행하고 있습니다. 그런데 국민소환제는 그렇게 아주 보편적이지는 않아요. 최근에 2005년도에 영국 의회에서 하원에 한해서 의원소환제를 하게끔 법제화한 것은 맞습니다. 그런데 그렇지 않고는 굉장히 보편적이지 않은데요. 그 이유는 오히려, 이것은 제가 얘기한 게 아니라 2012년도에 우리 국회 입법조사처라고 하는 기관이 있는데 여기서 국민소환제와 관련된 보고서를 제출을 하면서 뭐라고 얘기했느냐 하면 국민소환제가 도입될 경우에 정치적으로 민감한 쟁점에 대해서 오히려 대화와 타협은 시도하지 않고 더욱 교착상태에 빠질 가능성이 있다, 그리고 국회의원들이 대중영합적 정책만 선택할 수 있기 때문에 이 부분에 대해서 굉장히 신중해져야 된다고 하고요. 물론 여러 가지 논의는 할 수 있겠으나, 이것 말고도 추후에 제가 국민소환제에 버금갈 수 있게끔 의원들의 행태에 대해서 강력하게 제재를 할 수 있는 다른 제도적 장치도 있기 때문에 과연 어느 것이 더 효율적인 것인가에 대해서는 토론이 좀 필요할 거라고 저는 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네. 장영수 교수님, 국민소환제도 어떻게 생각하십니까?

□ 장영수
네, 국민소환제를 포함해서 직접민주제를 강화해야 되는 데 기본적인 방향에 대해서는 상당히 강한 동력이 있는데 문제는 그 경우에 우리가 고려해야 할 덫이 있습니다. 가장 눈에 띄는 것은 포퓰리즘이 되겠죠. 결국 이게 국민의 이름으로 사실은 국민의 이익에 반하는 그런 일들이 벌어질 수 있는 우려가 적지 않고요. 그것은 국민소환의 경우에 있어서도 예컨대 그냥 문제 하나 생기면 장외투쟁으로 나가 가지고 바로 상대방 의원들을 소환하자, 소환하자, 이런 식으로 계속 하게 된다면 정상적인 정책은 힘들어질 거고요. 그런데 이런 부분들과 관련해 가지고 우리가 먼저 생각을 해야 될 것은 직접민주제라고 하는 것이 대의제를 보완하는 것이지, 대의제를 대체하는 것은 아니다, 이것은 무엇보다도 현대 민주정치라고 하는 것이 예전과는 달리 고도로 전문화돼 버렸거든요. 경제건 안보건 노동이건 환경이건 전문적인 분야가 돼 버렸기 때문에 그 분야의 전문가가 일을 담당해야지 일반 국민들이 잘 모르는 상태에서 그것을 직접 결정하기 힘들거든요. 그랬을 때 이 소환이라고 하는 것이 불필요하다는 것이 아니라 그 요건이나 효과를 매우 정교하게 잘 구성할 필요가 있다, 예를 들자면 탄핵대상이 되는 경우에 있어서는 탄핵으로 하면 되지 굳이 소환할 필요 있느냐, 지금 그래서 문제가 가장 많이 되는 게 국회의원입니다. 국회의원은 탄핵대상이 아니거든요. 그리고 국민에 의해서 직접 선출된 것이고 한데 당장 선거 끝나자마자 또 바로 진 쪽에서 소환하자, 이렇게 나오면 곤란하니까 예컨대 선거 직전에 혹은 직후에 한 1년 정도는 소환을 못하도록 한다든지 이런 식으로 해 가지고 절차를 정교하게 구성하는 것들이 필요하다, 그 점을 말씀드리고 싶습니다.

□ 백운기 / 진행
이상수 대표님, 국민이 뽑았으니까 국민이 소환할 수 있다, 이제 이런 논리일 수 있는데요. 또 생각해 보면 여러 가지 문제도 있을 수 있을 것 같고요.

□ 이상수
예컨대 의원내각제에 관해서는 내각을 해산한다든지 또 국회 해산한다든지 이렇게 할 수도 있겠고 탄핵제도도 있지만 보다 가깝게 있는 제도가 직접민주주의를 도입해 가지고 국민소환제 실시하는 것인데 저도 이것이 대의제민주주의에 반하는 것도 아니고 일종에 보완적인 의미라고 생각을 합니다. 단지 남용의 가능성에 대해서 우리가 우려해야 될 텐데 방금 장영수 교수님 얘기처럼 반대파가 임기 전에 또는 임기 말에 상대방 정치인을 넉다운 시키기 위해서 이런 수법을 쓸 수 있기 때문에 임기 전, 임기 말에 한 6개월~1년 동안에는 행사할 수 없도록 하고 또 특정 지역의 사람들이 또 특정 지역의 의원을 상대로 해 가지고 이런 것을 행사할 가능성이 있어서 최소한 행사권을 갖는 사람이 3~5개의 지역에 분포돼 있어야 된다, 이런 제어장치를 둔다면 남용되지 않고 활용될 수 있지 않을까 라는 생각을 갖습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 김종철 교수님 의견은요.

□ 김종철
네, 이 주제는 비슷한 생각들이실 것 같습니다. 국민들의 대의기관에 대한 불신이 지금 한계치를 넘어서고 있기 때문에 그런 예상할 수 있는 제도적 부작용 때문에 이 제도를 도입하지 말아야 한다, 이런 주장을 하기는 쉽지 않을 것으로 보여 지고요. 다만, 또 이 제도가 가질 수 있는 부작용이 없는 것은 아니기 때문에 그 부작용을 최대한 줄일 수 있는 그런 방안들에 대한 고민들이 필요할 것이고 장 교수님이나 이 대표님 잘 말씀을 해 준 것이라고 생각을 합니다. 어떤 부분에서는 논의의 필요를 위해서 확장해서 말씀을 드리면 국회의원들 중심으로 많이 논의가 되고 있지만 최근에는 직업공무원, 통칭 우리가 관료로 부르는 부분에 대한 국민들의 직접적인 불만도 지금 굉장히 증대하고 있어서 이 범위를 진짜 확대해야 된다, 하는 이런 논의들도 있습니다. 차제에 이래서 개헌논의와 관련돼서 우리 대의기관들과 국민들을 대표하는 공무원들이 조금은 민주적 대응성에 대한 감수성을 길러서 합리적인 제도 모색을 하는데 도움이 되어야 하지 않는가, 이런 원론적인 말씀만 보충해서 드립니다.

□ 김형준
그런데 주민소환제는 보편적인데 국민소환제가 세계적으로 봤을 때 그런 보편성을 안 띠는 이유, 특히 서구 같은 경우에는요. 이유가 있는 거예요. 왜냐하면 유권자들의 정치참여, 우리도 물론 정치참여가 굉장히 활발하게 이루어지고 있지만 아주 오랜 몇 백 년의 민주주의 역사를 갖고 있으면서 유권자들의 정치참여에 대한 부분이 굉장히 나름대로 오랫동안 전통이 있었고 또 하나는 제일 중요한 게 이 부분입니다. 정당민주화가 이루어져 있는 거예요. 그러니까 의원들이 자신의 행위에 대해서 소신과 양심에 따라서 투표할 수 있는 분야가 있기 때문에 지금 같은 경우는 우리는 강제적 당론이라고 그래 가지고 무조건 당에서 지시를 하면 그냥 따라가는 분야가 많지 않습니까? 그러니까 국회의원에 대한 통제 견제장치가 견고하고 촘촘하게 돼 있기 때문에 그렇게 하지 않더라도 얼마든지 의원들에 대해서 징벌할 수 있다는 부분이 있는 것이죠. 우리는 상대적으로 그런 부분이 적기 때문에, 물론 이 부분에서 나름대로 조금 소환을 통해서 파면 한다는 부분도 있지만 당장 말이죠. 이런 부분 말고도 지금 국회 보십시오. 국회에 문제가 되고 있는 의원들 같은 경우에 윤리위원회를 통해서 제명된 의원들이 거의 없지 않습니까?

□ 백운기 / 진행
없죠.

□ 김형준
그러니까 지금 조금 전에 말씀드린 영국에서도 2015년에 소환제를 했는데 그 이유가 2009년도에 의원들이요. 부당하게 수당이라든지 이런 것을 막 썼어요. 그러니까 도저히 안 되겠다, 하면서 결국 무엇을 먼저 만들어 냈느냐 하면 이 소환제 말고도 의회, 정부, 정당으로부터 완전히 독립된 독립의회윤리기관을 만든 거예요. 우리도 지금 국회에 윤리위를 단순하게 특별위원회로 놓지 않고 아주 외부 독립적인 기관으로 만들어 놔서 거기서 결정된 사항을 무조건 따라가게만 한다고 한다면 굳이 국민소환제라든지 이런 방식을 통해서 이러한 비용이라든지 아니면 갈등이라든지 이것 없이도 될 수 있는, 그러니까 제가 볼 때는 훨씬 더 강도가 높고 그리고 더 나아가서 미국 같은 경우는 낙천낙선운동이라는 것이 합법화 돼 있어요. 의원이 잘못했을 때 그 다음에 반드시 응징, 그런데 지금 우리는 낙천낙선운동이 불법입니다. 특정한 후보를 떨어뜨리기 위해서 하면 선거법에 걸린단 말이에요. 그러니까 의원들이 자신의 일탈행위를 스스로 자정할 수 있는 장치는 거의 안 만들어 놓고 그냥 국민소환을 통해서 의원들이 잘못했을 때 응징을 하자는 것보다는 훨씬 더 제도적으로 안정적이고 실효성이 있는 것을 우선적으로 검토할 필요가 있지 않을까 라는 생각을 합니다.

□ 이상수
저는 말씀하신 그런 제도들이 더 실효성이 있을지에 대해서 약간 의문인데요. 각 당에 윤리위원회가 있고 국회에 윤리위원회가 있지만 자기 동료들을 몰아세우는 일은 잘 생기지 않거든요.

□ 백운기 / 진행
그러니까요.

□ 이상수
그다음에 선거 때 낙선운동도 문제, 그것은 선거 때 문제기 때문에 이 제도는 뭐냐 그러면 국민이 뽑은 국민이 응징하는 제도거든요. 자기들한테 맡기는 것이 아니고. 그래서 이것은 남용만 되지 않는다면 의미가 있다고,

□ 김형준
그런데 헌법 45조에 이게 나와 있어요. ‘국회의원은 국회에서 직무상 발언과 자신에 대한 표결에 대해서 책임을 지지 않는다’

□ 백운기 / 진행
국회의원의 면책특권이죠.

□ 김형준
왜 이것을 두겠습니까? 이게 이런 상황이 있다는 건데 자기가 의회 내에서의 행위에 대해서 예를 들어서 반대편에서 저것 잘못됐다고 해서 국민소환 시켜야겠다, 이렇게 되면 이게 또 충돌되는 부분들이 나온다는 것이죠.

□ 백운기 / 진행
지금 말씀하신 국회의원의 면책특권 조항과 그 부분은 조금,

□ 김형준
얼마든지 가능성 있어요. 연기될 가능성 있고. 그리고 제가 얘기하는 현재 같은 윤리위원회가 아니라 아주 독립적인 의회의 윤리, 예를 들어서 기구를,

□ 백운기 / 진행
알겠습니다. 지금 그렇게 말씀하시면 너무 갈래가 여러 갈래가 나가는 것 같으니까요. 이 정도에서 직접민주주의 쪽으로 다시 돌아왔으면 좋겠습니다. 국민소환제 부분 짚어봤고요. 지금 국민발안제, 국민투표제와 관련해서 현재 입법권은 국회가 독점하고 있고 국민투표회부권은 대통령이 독점하고 있는데 정치권과 국민이 권력을 서로 나누기 위해서 국민발안, 국민투표제를 실시해야 된다는 주장이 있습니다. 여기에 대해서 어떻게 생각하시는지 좀 듣겠습니다. 이상수 대표님.

□ 이상수
저는 사실 요새 헌법개정운동을 하면서 타는 목마름으로 과거에는 민주주의를 이렇게 선고한 사람이 있지만 저는 요새 타는 목마름으로 헌법개헌을 선고합니다. 그런데 가장 헌법 개정을 했으면 좋겠다는 이유가 지금 말씀드리는 대목에 나옵니다. 뭐냐 그러면 저는 이제 국민이 헌법뿐만 아니라 법률안도 직접 만들 수 있는 제도가 있었으면 좋겠어요. 바로 그것이 법률안발안제인데 국회가 보십시오. 우리가 국회의원들 뽑아놨는데 그 사람들이 재벌들, 언론인들, 검찰들하고 이렇게 결탁해 가지고 일종의 엘리트 정치적 카르텔을 형성하고 있습니다. 그래서 자기들 마음에 안 들면요. 아무리 국민이 법률안 만들라고 청원해도 안 만들어줍니다. 저는 그래서 정치인들이 아주 고치기 싫어하는 선거법 또 재벌이나 검찰의 로비에 넘어가기 쉬운 그런 법들, 이런 것을 직접 국민이 만드는 제도가 있었으면 좋겠다, 라는 의미에서 일정한 숫자 이상의 사람들이 법률안을 발의하면 그것을 일단 국회에서 심의해 가지고 통과시켜주면 좋고 부결하거나 만일에 일부만 통과시키면 처음에 국민이 낸 법률안하고 같이 함께 국민투표에 부쳐서 국민이 그것을 법률안을 만들 수 있도록 하자는 것이죠. 지금 현재 말입니다. 촛불혁명 해 가지고 무슨 검찰 개혁하라고 하지만 공수처제도 그거 됩니까? 아무리 국민이, 올해도 뭡니까? 검찰이 로비해 가지고 국회가 안 들어주면 그만 아닙니까? 이제는 만일에 필요한 법률이 있으면 국민이 만드는 것이죠. 지금 현재 직접민주주의를 할 수 있도록 SNS가 발달돼 가지고 80만 정도 모으는 것은 금방이거든요. 모아 가지고 하면 되죠. 저는 그래서 반드시 이번 헌법에 국민이 정말 법률안을 제안할 수 있도록 하는 제도, 이것 뒀으면 좋겠고요. 거기에 대한 남용에 대한 방안은 제가 가지고 있는데 이따 한 번 말씀드리겠습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 지금 말씀하신 내용만 들어보면 대표님은 국회의원 한 번도 안 해 보신 분 같이 말씀하세요. 네, 김종철 교수님, 국민발안제도, 국민투표제도.

□ 김종철
네, 제도에 대한 보충말씀을 드려서 국민들이 판단하기 좋게 해 드리는 역할로 제 말씀을 갈음하고자 하는데요. 조금 전에 이 대표님께서 말씀해 줬지만 국민발안을 하는데 무엇을 발안을 하느냐, 이것과 관련돼서 우선 조금 전에 말씀하신 법률안을 발안하는 게 있고요. 다음에 지금 우리 현행제도에는 없지만 헌법개정안을 발안할 수 있는 경우가 있고 그렇지 않고 그냥 일반 정책을 정치적인 동향을 판단하는, 그것 당연히 대의기관들이 무시해서는 안 되지만 그게 법률이나 이런 구체적인 제안으로 되는 것은 아닌 그런 부분들이 있게 됩니다. 또 절차와 관련돼서도 기본적으로 국민발안을 하면 바로 국민투표로 가는 그런 방안도 있지만 이 대표님도 말씀해 주신 것처럼 발안은 하되, 결정은 정부가 국회법률안을 제출하듯이 국회에서 의결을 하도록 하는 다양한 변수들이 있습니다. 각 대상별로 저희들이 요건을 어떻게 할 것인지 낮출 것인지 높일 것인지 이런 고민들을 해야 하는 그런 이슈라고 할 수 있겠습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 장영수 교수님.

□ 장영수
네, 실제로 국민발안의 문제와 국민투표의 문제가 맞물려 있는데요. 국민들이 어떤 요건으로 발안을 하느냐, 이것도 상당히 중요합니다. 그런데 문제는 국민들이 예컨대 압도적인 다수로, 예컨대 전체 유권자 수의 과반수로 발안한다고 하면 국회가 그것을 거부한다는 것은 불가능할 테지만 대신에 발안 자체가 굉장히 힘들어집니다. 그런데 요건을 완화시켜서 50만, 100만 혹은 일부 개헌안 같은 경우에 유권자의 100분의 1, 1%만 발안할 수 있도록 하자, 이런 얘기가 나오는데 그랬을 때는 서로 대립되는 의견들이 얼마든지 동시에 발안이 될 수가 있고요. 그리고 그랬을 때는 국회가 거기에 별로 구속을 안 받게 됩니다. 그런데 그랬을 때 이런 식으로 가 가지고 국회가 결정한다고 하면 발안해 봤자 소용없는 것 아니냐, 이런 얘기가 또 나오니까 그다음에 나오는 얘기가 그런 경우는 국민투표에 부치자, 국회가 받아들이지 않았을 때는 국민투표에 부쳐서 국민들에게 다시 한 번 직접 결정하도록 하자, 이런 식으로 연결이 되고 있는 것인데 문제는 지금 현재 개헌안들과 관련해서 시민단체들은 일단 요건, 문턱을 좀 낮추자, 이런 쪽으로 많이 가고 있습니다. 50만 내지는 1% 이런 식으로 나가고 있는 반면에 정당의 개헌안들을 보면 자유한국당은 아예 아니었고요. 민주당도 아니었고 그런데 그밖에 두 개 정당 같은 경우에는 그냥 전부다 법률에 위임하자, 이런 식으로 하고 있습니다. 법률에 위임한다는 얘기는 국회에서 알아서 할 테니까, 이것은 사실 조금 실효성의 문제가 또 나중에 생길 수 있는 그런 부분이기 때문에 저는 개인적으로는 문턱을 약간은 높이자, 너무 50만, 1% 이렇게 하는 것보다 조금은 더 높이되, 이것이 실질적인 압박수단이 될 수 있도록 그렇게 보완하는 것은 필요하겠다, 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
도입 자체는 긍정적인 생각을 갖고 계시군요. 김형준 교수님.

□ 김형준
글쎄요. 지금 무엇이 문제냐는 부분들은 대한민국의 국회는 전혀 바뀌지 않고 의원들은 국민들과 같이 함께 할 수 없다는 것을 전제로 하고 있는 것 같아요. 그런데 그 국회는 누가 뽑죠? 결국 국민들이 뽑은 것 아니겠습니까? 최근에 미국의 상원을 보십시오. 오바마케어 폐지 법안에 대해서 공화당 의원 7명이 민주당에 찬성 투표를 던지면서 폐지 부분을 부결시켰지 않습니까? 아니, 의원들이 자신의 소신과 양심에 따라서 책임성과 대표성을 가지고 국회에서 활동할 수 있는 그런 것에 대해서는 잘 생각을 하지 않고 무조건 저것은 불가능하다, 그렇기 때문에 국민이 직접 발안하고 국민이 직접 예를 들어서 투표를 해야 된다고 하는 부분들을 먼저 얘기를 하시는 것 같은데 저는 1차적으로 봤을 때 그것은 저는 정석은 아니라고 봐요.

□ 백운기 / 진행
아니, 그런데 국회에서 입법권을 뺏자는 것은 아니죠.

□ 김형준
아니, 아니죠. 그런데 문제는 뭐냐 하면 그 전제가 그렇다는 거예요. 예를 들어 아까 말씀하신 1% 정도다, 그럼 지난 2016년도 총선 때 유권자가 4,210만 398명이었어요. 거기서 1% 정도라고 한다면 약 한 40만 명 정도인데 이것은 어떤 의미에서 보면 결국은 국론분열과 비용의 증대와 혼란을 초래할 수 있는 부분도 있다, 그러니까 이것을 여러 형태로 해서 물론 조금 전에 이 대표님은 안전장치가 있다고 하니까 그 말씀을 듣고 저도 그 부분에 대해서 말씀을 좀 드리도록 하겠는데요. 지금 헌법상에서의 핵심적 사항은 헌법의 대의제민주주의의 원리, 다수결의 원칙, 이 큰 흐름이 있단 말이에요. 그것이 지금 얘기하는 직접민주주의와 관련된 것이 보완적 요소가 돼야 되는 것인데 이게 주가 돼 가지고 움직여진다고 한다면, 글쎄요. 오히려 더 정확하게 얘기하면 의회를 강화시켜주고 의회를 정상화시킬 수 있는 그러한 것보다는 오히려 국민들이 모든 것을 나름대로 다 처리할 수 있다고 하는 이 부분 속에서 우리가 조금 조화와 절충이 필요하지 않을까 생각이 좀 듭니다.

□ 백운기 / 진행
그런데 이 대표님 말씀이 100% 국민발안으로 하자는 것은 아니잖아요.

□ 이상수
저는요. 민주주의의 시현이 직접민주주의제에 있다고 생각합니다. 우선요. 그래서 그동안 인구증가라든지 여러 가지 영토문제 같은 것이 넓혀지면서 간접민주제도로 바뀐 것 아니겠어요? 그런데 다시금 최근에 SNS 같은 것이 개발되면서 직접민주주의를 할 수 있는 기능적인 부분도 확장돼 있고 더 중요한 것은 대의제민주주의 하에서 국민이 뽑은 국회의원들이 제대로 국민의 의사를 반영한다면 국민이 나설 필요가 없는 거죠. 그런데 지금 현재 보십시오. 지난번 탄핵도 국회의원들이 탄핵을 했습니까? 촛불시민들이 압력을 가하니까 탄핵한 것 아니겠습니까? 그러니까 한마디로 얘기해서 국회의원이 별로 일을 못합니다. 그래서 우리가 하는 얘기는 대의제민주주의를 우리가, 아니, 국회의원 출신이 이런 말하니까 웃으시는데 실제 지금 현실이 그래요. 그래서 대의제민주주의를 우리가 기본적으로 취하면서도 보완하자, 그래서 이제는 직접민주주의로 보완해 주자는 그런 의미지, 대의제민주주의를 우리가 무시하는 것은 아닙니다.

□ 백운기 / 진행
네, 그 취지는 충분히,

□ 이상수
그리고 내가 아까 그 보완책을 얘기했는데 장영수 교수가 이야기한 것처럼 법률의 유보를 해서 구체적인 문제에 관해서 문제가 있으면 약간 좀 다운시킬 수가 있거든요. 지금 스위스 같은 나라에서 이 제도를 도입했는데 거기는 보면 국회 의결을 거치지 않고 국민이 발안해 가지고 바로 국민투표에 의해서 결정해 버립니다. 바로 그것은 완전히 대의제민주주의를 후퇴시킨 거라고 볼 수 있는데 우리 안은 뭡니까? 국민이 발안하되, 국회가 심의해 가지고 안 될 경우에 다시금 국민투표에 부치는 것 아니겠습니까? 문제 될 것 없어요.

□ 백운기 / 진행
네, 장영수 교수님.

□ 장영수
네. 사실 두 분 의견이 크게 다르지 않은데 오히려 너무 첨예하게 대립되는 것처럼 보이는 그런 부분도 있는 것 같은데 일단 먼저 전제해야 될 것은 우리가 헌법을 얘기할 때는 불신의 원리를 강조를 합니다. 권력분립이라고 하는 것도 그렇거든요. 믿고 맡긴다면 혼자서 그냥 권력 다 행사하면 되죠. 그런데 그렇지 못하기 때문에 서로 나눠서 견제와 균형을 하도록 하는 것이고 대의제를 근간으로 한다는 부분도 동의하지만 거기에 대한 통제의 필요성도 우리가 얘기를 하는 거고 독일 사람들이 그런 얘기를 많이 하더라고요. “신뢰한다는 것은 좋은 거다. 하지만 그보다 더 좋은 것은 통제하는 것이다” 그 얘기는 결국 우리가 통제를 통해서 국회의원들이 신뢰 받을 수 있도록 만드는 것도 필요하다, 그냥 저절로 알아서 잘하기를 기대하는 것보다는. 그리고 그런 맥락에 있어 가지고 통제를 하되, 다만, 그 통제가 과도한 통제 내지는 포퓰리즘에 의한 통제가 되지 않도록 요건이나 절차는 엄격하게 할 필요가 있다, 그 정도 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 직접민주주의제 요소를 좀 더 확대할 필요가 있다고 하는 데는 의견들이 거의 모아지신 것 같은데요. 김형준 교수님.

□ 김형준
저는 그 부분에, 제가 의회전문, 의회정치를 전공해서가 아니라 그게 균형을 맞춰야 된다는 거죠. 다시 얘기해서 지금 직접민주주의제의 요소를 강화시켜줘야 된다는 데 반대할 사람이 어디 있겠어요. 찬성하지만 그것과 더불어서 현재의 의회가 어떤 면에서 보면 예산이라든지 여러 정당정치 문제 보면 너무, 헌법상에서 의회기능을 강화시키는 것도 의원들의 자율성을 확대시키는 것도 같이 논의를 하면서 이 직접민주주의 대의제에 대한 요소를 해야지, 그 부분은 빼고 이런 직접민주주의에 대한 요소만 부각이 되면 너무 국민들의 대표인 국회를 폄훼하고 우리가 뽑은 대표자들인데 스스로를 부정할 수 있는 부분들도 있다는 것을 말씀을 드립니다.

□ 백운기 / 진행
그렇죠. 그래서 김형준 교수님은 오히려 선거제도나 정당제도에 대한 보완을 통해서 훌륭한 대의민주제도가 정착될 수 있도록 해야 된다,

□ 김형준
그렇습니다. 더 보완을 많이 해야 된다.

□ 이상수
그런데요. 국회의원들한테 선거법을 고치라고 하지만 그것이 가능하리라고 보십니까? 그것 아주 어렵습니다. 정말 이런 선거법을 고치는 문제에 관해서는 이해관계가 없는 국민이 고치려고 해야 고쳐지는 것이지, 지난번 선거 때 보십시오. 의석 하나 놓고 비례로 하냐 안 하냐 가지고 얼마나 끌었습니까?

□ 백운기 / 진행
다른 것은 몰라도 선거법 같은 경우는 국민발안이 가능하죠.

□ 김형준
우리 지금 헌법에 선거 관리라고 돼 있는 그 용어도 잘못됐지만요. 우리 중앙선거관리위원회는 사람들이 잘 몰라서, 독립적인 헌법기관이에요. 그러니까 이해관계와 관련된 선거와 관련된 규정은 영국 같은 데는 이것은 정당이 개입을 못합니다. 그렇게 바꿔야죠. 중앙선관위와 같은 아주 독립적인 기관에서 이 선거구 획정, 선거제도, 이것을 만들어서 따라가게끔 하는 그렇게 헌법을 바꿔야지, 국회의원들한테 당연히 맡기면 안 되죠. 그런 부분들도,

□ 백운기 / 진행
중앙선거관리위원회 부분도 다음 주에 한 번 생각해 보겠습니다.

□ 김형준
네, 다음 주에 한 번,

□ 백운기 / 진행
기관별로 문제점들 한 번 따져보도록 하겠습니다. 네, 두 번째로 직접민주주의제도와 참정권 확대에 관해서 생각해 봤습니다. KBS <공감토론> 함께 하고 계십니다.

□ 백운기 / 진행
청취자 분들 문자 보내주신 것 소개해 드리고 토론 이어가겠습니다.
이고은 청취자님 “국회의원들이 책무를 다하지 못하고 정치쇼나 할 때는 국민들이 국회의원들을 갈아버릴 수 있어야 됩니다. 개헌을 한다고 했을 때 무능한 국회의원들을 국민들이 소환해서 해고시킬 수 있어야 한다고 생각합니다.”
권도철 님 “검찰의 독점적 권한을 폐지하고 수사권, 기소권 등 일체를 일반 경찰과 일반 행정관서 그리고 특정업무 수행관서에 속하게 해야 합니다. 그리고 그런 관서 안에 검사칭호의 직책을 둘 수가 있다면 검찰 권력을 분산할 수 있을 것 같습니다.”
고희영 님 “우리나라 가장 나쁜 점은 국회의원들의 기득권 횡포 아닙니까? 국민들이 대통령을 뽑는다고 해도 국회의원들이 바뀌지 않는 이상 우리 정치는 삼류에 머무를 수밖에 없습니다. 의원내각제를 한다는 보장은 없어도 국회의원 소환제는 꼭 필요한 장치라고 생각합니다.”
네, 문자로 참여해 주신 청취자 여러분께 감사드립니다.
개헌특집토론 오늘 세 번째 순서인데요. 끝으로는 헌법전문에 대해서 한 번 생각해 보겠습니다. 헌법전문, 장영수 교수님, 이 전문은 헌법에서 어떤 의미를 가지고 있습니까?

□ 장영수
우리가 현행헌법 같은 경우 130개의 조문으로 구성이 돼 있습니다. 그런데 1조에서부터 130조까지 쭉 가기 전에 헌법의 앞에 붙여 가지고 우리 헌법의 유례나 혹은 기본적인 이념, 지향점 등등을 쭉 설명을 하고 있는 것을 우리가 헌법전문이라고 부르는데 유진호 박사가 만든 이후로 여러 차례 개정이 됐습니다만, 이게 하나의 문장으로 돼 있습니다. 우리 대한국민은, 쭉 나가 가지고 언제 헌법을 개정한다, 라고 해 가지고,

□ 백운기 / 진행
이게 한 문장이군요.

□ 장영수
네, 한 문장이고 결국 국민이 헌법제정과 개정의 주체라고 하는 것을 밝히고 있는 것이기도 합니다. 그런데 이와 관련해서 우리가 전제해야 될 것은 마치 무슨 설립취지문이나 이런 것들처럼 단순한 선언문, 설명문이 아니라 이것은 헌법전의 일부로서 규범적인 효력을 가지고 있는 그런 것으로 보는 것이 일반적인 해석입니다. 그렇기 때문에 헌법전문에 어떤 내용을 담느냐는 것은 단순히 이런 것도 장식으로 있다고 하는 게 아니라 실제 그 조항이 들어감으로 인해서 헌법의 효력이 달라진다, 이 점을 굉장히 신중하게 생각을 해야 될 겁니다.

□ 백운기 / 진행
네. 그 말씀을 듣고 보니까 헌법전문이 다른 때보다 좀 다른 무게로 다가오는데요. 이상수 대표님, 지금 전문과 관련해서는 어떤 논의들이 있습니까?

□ 이상수
지금 말씀하신 것처럼 전문은 국가의 성격이라든지 국가가 추구하는 가치가 담겨 있는 헌법 중의 헌법이죠. 중요하죠. 그렇지만 저는 그 문장이 하나로 돼 있다는 것은 별로 크게 생각지 않고요. 오히려 나는 과거의 헌법전문을 그대로 두면서 전문을 고치더라도 이번에 개정할 때는 이러이러한 부분을 고친다고 해서 과거의 전문과 지금의 전문 고쳐진 것이 병치되는 그런 구조, 나는 좋을 것 같다고 생각합니다.

□ 백운기 / 진행
그러면 지금 대표님 의견은 기존 전문을 그대로 두고,

□ 이상수
그다음에,

□ 백운기 / 진행
뒤에 붙이자는 겁니까?

□ 이상수
이번 제10차 헌법 개정에서는 이러이러한 내용을 다시 담는다, 이렇게 한다면 과거에 제정권을 행사했던 사람들의 정신도 살아있고 또 지금 새롭게 바뀌려고 하는 사람의 입장도 들어있기 때문에 오히려 또 대비가 돼서 명확하게 헌법의 변천사를 보여 주지 않을까 라는 생각이 들어서 그렇게도 해 보고 싶다는 생각을 갖고 있죠.

□ 백운기 / 진행
수정헌법이라고 하는 성격이군요. 김종철 교수님은 어떻게 생각하십니까?

□ 김종철
네, 여러 가지 전문가한테서는 다양한 해석론이 가능한데 그러자면 지금까지 저희가 9번의 개정을 해 왔는데 그 전문들이 바뀌지 않은 경우도 있고 특별하게 바뀐 경우들도 있습니다. 그런데 우리 직전 헌법만 담는다고 하면 그게 또 어떤 역사적 의미를 가지게 될지 이런 논란도 생길 수 있고요. 그동안에 우리 역사에는 전례가 없는 일이어서 논쟁이 아마 많이 될 것으로 생각을 합니다. 방법적으로는 그렇고 내용적으로는 저는 이 전문이 가지는 의미가 장 교수님께서 기본적인 원칙적인 말씀을 해 주셨지만 저는 시대정신을 담을 수 있는 그런 성격을 분명히 가져야 된다고 봅니다. 헌법을 왜 지금 이 시점에서 왜 바꾸려고 하는지에 대한 부분들이 들어가야 되고요. 그것은 틀림없이 어떤 가치지향적인 요소들을 담을 수밖에 없다고 보고요. 그런 면에서 최근 87년 헌법 이후에 현행 헌법의 개정까지 있게 된 그런 역사적 배경에 대한, 그것을 어떻게 묘사하는가는 변론이겠지만 그런 부분들이 들어가야 되고 다음에 그동안 또 세계도 변해 왔습니다. 이 세계의 변화의 보편적인 가치들을 우리 공동체가 어떻게 수용해 내는가, 이런 부분들에 대해서도 모든 것을 다 담을 수는 없지만 거의 보편적 지위를 획득한 그런 핵심적인 부분들에 대해서는, 예를 들자면 지속가능한 발전 부분이라거나 인권과 관련된 부분, 그다음에 민주화의 가치, 그런 부분들은 반영이 되었으면 좋겠다, 이런 생각을 가지고 있습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김형준 교수님.

□ 김형준
저는 보통 헌법을 얘기를 할 때 헌법은 문서가 아니라 정신이다, 라는 얘기를 많이 얘기했었는데요. 실제로 정신이 가장 집약돼서 나타난 부분이 전문이죠. 그러니까 전문에는 우리나라 정통성, 가치를 명기한 건데 이게 결국은 연대기적 서사적으로 표현할 수밖에 없어요. 그러니까 ‘유구한 역사와 전통이 빛나는 대한민국’으로 시작하지 않습니까?

□ 백운기 / 진행
대한국민은.

□ 김형준
대한국민은. 그러다 보니까 우리가 겪었던 여러 가지의 역사적 경험과 그 전통을 서술할 수밖에 없고요. 그리고 이게 한 문장에 대해서 논쟁도 많았었는데 미국의 헌법의 전문도 원 센텐스예요. 그런데 거기는 아주 간결하죠. 왜냐하면 미국의 헌법을 제정한다고 해서 6가지 목적을 정확하게 얘기를 해요. 목적을 중심으로 해서 완전한 연방을 형성한다든지 정의를 구현한다든지 아니면 국민 복지를 증진하고 자유를 확보하고 공동방위체를 구축한다, 이런 식으로 그렇게 딱 아주 간결하게 돼 있는데요. 우리는 이 전문 속에서 보면 우리가 지향하는 여러 가지 가치와, 다만, 현행의 전문을 보면 여기 우리가 얘기하는 민주주의와 관련된 자유민주주의의 기본질서를 더욱 확고히 하고, 이런 부분들은 조금 우리가 민주주의가 지향하는, 다시 얘기해서 자유와 평등이 같이 조화를 이루는 예를 들어서 민주주의라든지 이런 식으로 좀 부연적으로 하든지 했으면 좋을 것 같고요. 그래서 결국 이 부분은 우리가 하여튼 여러 고민을 해야 되겠지만 이것을 양쪽으로 양립해서 할 때 보다는 현 상황에 맞게끔 수정을 해서 하나로 통일하는 것이 오히려 더 낫지 않을까 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 전문 형태를 어떻게 하느냐 하는 것도 한 번 생각해 봐야 될 문제지만 지금 논의하고자 하는 것은 전문 안에 무엇을 담고 무엇을 뺄 거냐 하는 부분에 좀 맞춰봤으면 좋겠습니다. 아무래도 문재인 대통령이 공약에 그런 것을 넣었기 때문에요. 예를 들면 헌법 전문에 부마항쟁, 5.18광주민주화운동, 6월 민주항쟁, 촛불항쟁 정신을 반영하겠다, 이런 내용이 있었고요. 특히 5.18민주화운동과 관련해서는 헌법전문에 포함하도록 하겠다는 얘기까지 하지 않았습니까? 그런 부분들을 다 담는 것 어떻게 생각하시는지 한 번 들어보고 싶은데요. 장영수 교수님 의견은 어떠십니까?

□ 장영수
네. 일단 기준을 먼저 생각을 해야 될 것 같아요. 왜냐하면 실제 우리가 헌법전문에 지금 당장 들어가 있는 그런 역사적 사건들을 본다면 3.1운동하고 대한민국 임시정부, 4.19 민주이념, 3.1운동은 처음부터 있었습니다. 그리고 대한민국 임시정부의 법통과 4.19 민주이념을 계승한다는 얘기, 4.19 얘기는 빠졌다가 다시 들어왔고 대한민국 임시정부는 현행헌법에 새로 들어왔습니다. 그런데 이것들이 갖는 의미라고 하는 것이 있거든요. 다시 말하자면 3.1운동이나 대한민국 임시정부의 법통이라고 하는 것은 현행 헌법 내지는 국가의 탄생배경입니다. 그리고 4.19 민주이념이라고 하는 것은 우리 국가가 지향하는 바가 무엇이냐를 얘기를 하고 또 뒤집어서는 이게 그러니까 만약에 독재의 경우에 있어서는 4.19처럼 저항권을 정당화시킨다, 이런 식의 해석도 나오고 있습니다. 그런데 이 문제와 관련해 가지고 한편으로서는 시대적인 기준으로서 일각에서는 동학혁명 같은 것도 집어넣자는 얘기까지 나오는데 그렇다면 조선시대나 대한제국시절까지 소급하는 것이 과연 적절하냐, 이런 문제가 시대적인 기준으로서 얘기가 돼야 될 거고 또 대상과 관련해서 물론 5.18도 중요할 수 있고 6월 민주항쟁도 중요할 수 있고 촛불혁명도 얘기될 수 있습니다. 그런데 그 부분에 대해서 또 이견들도 있지 않습니까? 그렇다면 이런 경우에 도대체 뭘 기준으로 해서 넣고 빼고를 결정하느냐, 대통령이 판단할 문제도 아니고 국회의원들이 일방적으로 판단할 문제도 아닙니다. 이것은 결국은 주권자인 국민이 판단할 문제인데 여기서 조금 거칠게 표현하자면 우리가 헌법이라고 하는 것을 통해서 기본 틀을 바꿀 때 51대 49의 근소한 차이로 바꾸는 것이 적절하냐, 아니면 우리 국회에서 다른 안건과는 달리 헌법개정안 같은 경우 3분의 2 다수를 요구하지 않습니까? 그렇다면 국민 다수의 판단을 받아들이도록 새로 바꾸는 경우에 있어서는 적어도 그 정도의 압도적인 다수를 요할 것이냐, 이런 부분들을 고려해 가면서 판단해야 된다고 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네, 김형준 교수님.

□ 김형준
장 교수님 말씀하신 부분 속에서 첨언을 한다고 한다면 기준이라는 것은 저는 명쾌하다고 봅니다. 왜냐하면 헌법 제정 권력을 가진 국민의 활동에 의해서 헌법질서가 회복되는 수호된 그 사건들, 그러니까 헌법적 사건이라고 볼 수가 있거든요. 이 부분은 포함을 시켜야 된다고 보는 것이죠. 예를 들어서 4.19혁명, 유신시대 부마항쟁, 군부 선정에 대한 5.18 민주화운동, 그리고 6.10 항쟁 이것도 모두 전문에 포함시킬 수는 있다고 저는 봐요. 그런데 촛불혁명은 대통령의 국정농단을 대상으로 한 것이지 헌법…을 회복한 것은 아니란 말이에요. 그런 의미에서 봤을 때 제가 아까 말씀드린 부분들, 그러니까 헌정질서 회복 혹은 수호된 사건을 중심으로 한다고 한다면 얼마든지 저는,

□ 백운기 / 진행
네, 그 원칙으로,

□ 김형준
그 원칙으로 가는 것이 오히려 낫지 않겠는가 생각을 좀 한다는 거죠.

□ 백운기 / 진행
네. 알겠습니다. 이상수 대표님 의견은요?

□ 이상수
저는 좀 생각이 다른데요. 4.19까지는 우리가 상당히 그동안에 합의된 내용이라고 생각하고 그 후에 5.18, 부하항쟁, 6월 항쟁, 최근에 촛불혁명, 이런 것들이 들어갈 수 있냐가 문제되겠는데 어떤 사실이 역사적인 사건으로 확정되려면 국민적인 가치의 합의가 있어야 된다고 생각하는데 보통 국민이 가치 판단할 때 과거에 대한 현재의 입장에서 판단한다는 역사이론처럼 우리 현재의 입장에서 또 더 나아가서는 미래의 입장에서 과거 사실을 어떻게 볼 것이냐 하는 문제이기도 한데 저는 5.18은 6월 항쟁의 첫 단추라고 볼 수 있기 때문에 굳이 두 개를 병렬하는 것보다도 6월 항쟁 속에 다 부마항쟁까지 포함시켜서 집어넣어서 4.19혁명과 6월 항쟁, 이렇게 하면 될 것 같고요. 그다음에 촛불혁명에 대해서는 아직까지 지금 현재 재판을 받고 있는 상태고 그래서 역사적인 평가를 하기가 이르기 때문에 이것은 뒤에 역사에 남기는 게 옳지 않을까 하는 생각을 갖습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김종철 교수님 의견 들어볼까요?

□ 김종철
네. 제가 아까 모두에 말씀드린 바 있지만 모든 역사 한국 사례를 저희들이 헌법에 복원시킬 수는 없는 것이고요. 그래서 그런 논의들은 시점적으로도 조금 정돈이 될 필요가 있다고 생각합니다. 중요한 것은 현 시대적 의미이고요. 또 미래지향적인 것이고 다음에 이번 헌법개혁의 계기가 되었던 부분들을 담아내는 것입니다. 그것들을 어느 정도 어떤 사건들로 담아낼 것인지 정신으로 담아낼 것인지, 저는 방법은 다양하다고 보고요. 촛불의 경우에는 촛불이라는 그 구체적인 계기를 담아낼 수 있는 사건으로 명명하기가 굉장히 쉽지 않은 그런 측면이 있습니다. 그 반면에 부마항쟁이나 5.18이나 6월 항쟁의 경우에는 아까 김 교수님 잘 정리를 해 주셨듯이 그런 헌법 사건적인 계기, 헌법운동적인 계기들을 담아내고 현행 헌법의 특히 이번 촛불에 의한 헌법개혁의 정신의 토대를 지금 구성하고 있거든요. 저는 그것은 4.19 민주이념에 버금가는 역사적 의미를 획득했다고 보고 이제는 도저히 4.19에서 미완성되었던 것, 그리고 87년 6월 항쟁으로도 미완됐던 것을 다시 한 번 되풀이해서는 안 된다는 의미들을 전문에 반드시 담는 것, 강력하게 담는 것이 헌법적인 정신을 살리는데 매우 유용하다고 해서 그것들은 담았으면 좋겠다, 이런 생각을 가지고 있습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 네 분 말씀을 들어봤는데요. 헌법전문에 역사적인 사실을 넣는 것, 이게 문제가 된다면 이념적인 갈등을 불러올 수 있는 소지가 있는 부분들이 좀 있거든요. 사실 박근혜 정부 때는 개헌안이 그때 당시 박근혜 정부 쪽에서 발의할 수도 있는 분위기였을 때는 전문에 ‘대한민국은 임시정부의 법통’을 뺀다는 얘기도 사실 좀 나오고 그러지 않았습니까? 어떤 상황에 따라서 역사적 사실을 넣고 빼고 하는 이런 문제들이 우리가 소중히 지켜가야 될 귀한 가치라고 볼 수 있는 헌법에 국민의 모든 총체적인 동의가 녹아져 있지 않은 채로 갈등을 겪은 상태에서 들어간다면 그것은 참 문제가 있을 거라고 보는데, 이 헌법전문에 역사적인 사실을 넣는 것을 어떻게 사회적인 합의를 갖고 하느냐가 참 중요한 문제라고 생각합니다. 장영수 교수님, 해법을 어디서 찾아야 될까요.

□ 장영수
이것은 앞으로 이런 주제를 가지고 한 번쯤 더 논의를 했으면 좋겠다고 저는 개인적으로 생각을 하는데 결국 개헌절차라고 하는 것이 단순하게 기술적으로 국민의 의사를 확인하고 거기에 따라서 어떤 조항을 어떻게 고치자고 하는 것이 아니라 지금 많은 갈등을 보이고 있는 부분들을 털어내고 그 안에서 논의과정 속에서 통합을 이룰 수 있는, 지금 우리가 국민참여개헌이라는 얘기를 계속 하고 있지만 실질적으로 무엇을 어떤 식으로 참여해 가지고 어떤 결과를 이뤄낼 것인지, 여기에 대해서는 설왕설래 말들이 많거든요. 그런데 국민참여개헌이라는 프로세스를 통해서 의견이 접근되고 하나의 통합된 의견으로 다가갈 수 있는 그런 계기가 만들어지면 이런 문제들도 자연스럽게 해소될 수 있지 않을까 이렇게 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 그 말씀하신 내용은 저희가 마지막 토론 주제로 아마 다뤄보도록 하죠. 어떻게 하면 국민이 더욱 참여를 확대해서 개헌을 만들어 낼 수 있는가 하는 것을 주제로 마지막 날 토론하도록 하겠습니다. 네, 김형준 교수님.

□ 김형준
아까 조금 전에 말씀하신 이 건국절 논쟁 때문에 아마 그러한 문제가 발생됐었던 부분도 있었는데요. 이것은 우리 대한민국의 임시정부 법통, 이 부분이 어떻게 빠질 수 있겠어요. 그것은 우리 역사적인 아주 중요한 대한민국의 건국과 관련된 부분인데요. 그래서 조금 전에 말씀드린 6.10 항쟁으로 바로 갈 수도 있겠지만 저는 우리 민주주의의 가장 중요한 이정표라 할 수 있는 유신체제를 무너뜨린 부마항쟁과 5.18 민주화운동을 포함시키는 것이 왜 이게 이념적 갈등을 가져올 건가에 대해서는 저는 너무 기우가 아닌가, 이런 생각이 들어서, 이게 얼마나 위대한 민주주의의 역사입니까? 그래서 이것을 같이 포함을 시켰으면 좋겠다는 말씀을 좀 드리고요.

□ 백운기 / 진행
우리 국민 다 공감하면 문제가 없을 텐데,

□ 김형준
왜냐하면 공감을 할 겁니다. 왜냐하면 한쪽으로 치우치지 않았기 때문에 다 공감을 할 수 있을 거라고 저는 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네, 이상수 대표님.

□ 이상수
그런데 우리가 아주 완벽하고 정치하게 헌법을 개정하려고 든다면 아까 우리 김 교수님 말씀처럼 저는 자유민주주의라 해서 자유를 붙인 것도 반대하고요. 자유를 떼기를 바랍니다. 그런데 그렇게 했을 때 아주 많은 논쟁이 생기고 헌법 개정이 안 될 수도 있어요. 경우에 따라서는. 저는 그래서 헌법 개정은 약간 실용적인 입장에서 접근할 필요가 있다고 생각을 해요. 우리 재밌는 말 있잖아요. 한비자가 얼굴을 좋아할 때 처음에는 눈을 적게 하고 코는 크게 해라, 그래야 만일 고치려고 할 때 눈도 보다 크게 할 수 있고 코도 적게 할 수 있지 않냐, 처음부터 완벽하게 한다고 해서 눈을 정확히 코를 정확히 하는 것은 별로 실용적이지 않다, 하는 얘기가 있는데 헌법 전문 같은 경우요. 6월 항쟁 정도나 집어넣고 넘어갈 수 있다고 생각합니다. 저는요. 중요한 것은 본문을 고쳐서 당장 우리 국민의 생활에 필요한 것을 가져와야 되거든요. 그래서 저는 필요하다면 헌법 개정문제는 뛰어 넘어서 다음에 개정할 수 있다, 연성헌법 만들어 놓고 그다음에 개정하면 된다, 이런 입장을 가지고 있습니다.

□ 백운기 / 진행
아주 유연한 입장이신데요. 글쎄요. 또 헌법 개정하기가 쉽지 않은데 이번에 대충 해 놓고 또 그다음에 또 하자고 하면,

□ 이상수
아니, 대충 하자는 게 아니고 중요하지 않은 부분은 다음번에 하는 것이죠. 완벽하게 전부다 하면 아무것도 못할 수 있다는 얘기죠.

□ 백운기 / 진행
네, 그 말씀은 이해합니다. 김종철 교수님.

□ 김종철
네, 제 말씀은 원칙적으로 드렸고요. 제가 좀 보충해서 드릴 말씀은 아까 제가 전문의 역할이라고 할 수 있고 또 이번 개헌이 장 교수님께서 잘 말씀을 해 주셨지만,

□ 백운기 / 진행
사회적인 합의를 어떤 방식으로 할 수 있을까 하는 것 여쭤본 겁니다.

□ 김종철
네, 제가 좀 논점을 놓쳤네요. 사회적 합의를 이뤄가는 것은 어느 사회건 만장일치를 해 낼 수 있겠습니까? 저는 어떤 특정한 계기를 통해서 그것들이 표출되는 것이라고 보고요. 저는 지금 개헌논의가 어떤 배경 하에서 이루어지고 있는가, 여기에서 출발해야 된다고 봅니다. 거기에서 다양한 의견들이 있을 수 있는데요. 공감대를 형성하는 방법은 이 헌법전문을 비롯해서 본문까지 여러 가지 쟁점들에 대해서 국민들이 참여해서 토론하는 과정에서 저는 숙의들이 이루어질 수 있다고 보고요. 그 방법을 수용하지 않고 그런 절차를 거치지 않은 개헌은 굉장히 힘들 것이다, 이런 생각을 가지고 있거든요. 그래서 이 부분도 국민들의 공론과정을 거치면서 합의가 모아질 수 있을 것으로 저는 믿습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 어떻게 보면 헌법전문을 오늘 토론하면서 느낀 건데요. 헌법전문부터 이렇게 참 다른 의견들이 나오지 않습니까? 이 전체의 헌법을 고치는 과정이 얼마나 험난할 것인지 사실 전문에서부터 좀 느낌이 옵니다.

□ 이상수
그렇지 않습니다. 헌법전문이 가장 고치기 어려운 부분입니다. 모든 가치가 녹아 있기 때문에 그 가치를 서로 간에 비교하면서 양보하고 타협하는 것이 쉬운 일이 아닙니다.

□ 백운기 / 진행
그럼 어려운 문제부터 풀어야 할까요, 쉬운 문제부터,

□ 이상수
쉬운 문제부터 풀어야죠.

□ 백운기 / 진행
그러면 전문은 맨 마지막에 하는 걸로?

□ 이상수
네.

□ 김형준
소위원회가 만들어 지고 대토론회를 해서 다양한 의견이 분출이 되면 그것을 토대로 해서, 우리가 숙의민주주의로 가고 있는 거거든요. 그래서 마지막에 화룡정점은 전문에서 합의로 할 수 있는 그런 부분으로 가지 않을까,

□ 백운기 / 진행
그런데 아까 장영수 교수님 말씀을 들어보면 전문이 큰 등대니까 그 정신을 또 정해야 거기에 맞춰서 헌법이 짜여진다고 하셨는데.

□ 김형준
그 부분은 우리 방법론적으로 보면 이론 다음에 연구, Theory and Research냐, Research and Theory냐, 그렇지만 결국은 논문 쓸 때요. 서론을 제일 먼저 쓸 것 같죠. 맨 마지막에 씁니다. 경험을 해 보셔서 알지만,

□ 김종철
아니, 그러니까 병행할 수 있는 것이죠. 이게 이런 문제 해 놓고 꼭 뒤에 것을,

□ 김형준
그렇죠.

□ 이상수
지금 우리가요. 그리고 헌법 개정하는 이유가 새로운 것을 담으려고 하기 보다는 잘못된 것, 빠진 것, 이것을 보완하는 작업이 크기 때문에 새로운 정신에 입각한 새로운 것을 담는 것은 약간 미뤄도 된다는 얘기입니다.

□ 백운기 / 진행
네. 이제 마무리 할 시간인데요. 오늘은 세 번째 시간으로 기본권 확대 방안, 그리고 직접민주주의와 주민참정권 확대 방안에 대해서 생각해 보면서요. 헌법전문 어떻게 할 것인지까지 토론해 봤습니다. 개헌논의를 진행하는 과정에서 또 제언하실 부분 있으면 한 말씀씩 듣고 오늘 토론 마치겠습니다. 이상수 대표님.

□ 이상수
하여튼 저는 헌법 개정이 되기 위해서는 국민의 참여가 절대 필요하다, 국민이 관심을 가지고 공감대가 형성되고 또 국민이 공론화에 참여해 가지고 국민이 바라는 헌법안을 내야 된다, 그래서 만일에 정치권이 자기들끼리 이렇게 논의하다가 입장이 맞지 않다고 해서 후퇴하려고 할 때는 국민은 이것을 바란다고 하면서 우리가 그것을 들이대면서 압력을 가하고 견인할 수 있어야 된다, 그래서 저는 절대적으로 국민들이 헌법 개정에 대해서 관심을 가지고 참여해 주기를 바랍니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김종철 교수님.

□ 김종철
네, 저도 이 대표님 보충말씀 드리는 것으로 제 소견을 말씀드리고 싶습니다. 이번 헌법 개정은 그 이전의 헌법개정안과 달리 촛불시민혁명이 계기가 된 것이고요. 거기에 담겨 있는 뜻은 더 이상은 우리 민주공화국 정신의 후퇴는 용납될 수 없다, 그리고 인류가 보편적으로 지향하는 가치들을 담아내는 그런 우리 민주공화국을 온전하게 우리 후손들에게도 물려줄 수 있게 만들어야 하는 중요한 과제에 있고 그 계기를 시민들이 직접 만들어냈다는 굉장히 중요한 의미를 가지고요. 이번 헌법 개정에서도 그런 정신이 담겨지는 그런 방향으로 이루어졌으면 좋겠습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 장영수 교수님.

□ 장영수
네. 저는 두 분하고 조금 다른 관점으로 한 번 강조를 하고 싶은데 헌법이 전체로서 하나라는 관점을 말씀드리고 싶습니다. 기본권 조항들, 권력구조 조항들 이게 전혀 별개인 것처럼 보이지만 사실 권력구조가 잘못되면 권력의 오남용으로 인한 기본권 침해가 발생하게 되거든요. 예컨대 제왕적 대통령 문제가 발생하면 이것 권력구조 문제지만 국민의 피해라고 하는 인권문제로 연결이 되거든요. 그렇기 때문에 개헌과정에서는 개별조항들 하나하나가 모두 중요하지만 전체적 통일성이 그 이상으로 중요하다, 그래서 이런 점을 염두에 두고 개별조항들의 개정을 따로 따로 볼 게 아니라 전체 헌법의 구조와 성격, 여기에 맞추어서 차분하게 검토하는 것이 필요하다는 점을 말씀드리고 싶습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 아주 귀 담아 들을 말씀입니다. 김형준 교수님 마무리 부탁드립니다.

□ 김형준
네, 우리 현행헌법 전문을 다시 한 번 쭉 읽어보면서, 이런 내용이 들어있어요. ‘우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하면서’ 라는 문장이 나옵니다.

□ 백운기 / 진행
그것은 살렸으면 좋겠는데요?

□ 김형준
그러니까 이 부분이 실현만 된다면,

□ 패널
도저히 뺄 수가 없는,

□ 김형준
네, 헌법 개정의 핵심은 저는 이거라고 봅니다. 우리와 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 수 있도록, 이러기 위해서는 곧 우리 국회 차원에서 대토론회를 곧 시작을 한다고 합니다. 우리 이 대표님 말씀하신 것처럼 저희가 얘기한 부분들도 있고 국민들 대토론한 부분도 있고, 그래서 제발 권력구조, 정부형태에만 집중하지 말고 지금 우리 장 교수님 말씀하신 것처럼 굉장히 총체적 시각에서 논의가 저는 진행됐으면 좋겠다는 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 다음 주 그다음 주 더 심도 있는 토론 기대해 보겠습니다. 오늘 함께 해 주신 연세대학교 김종철 교수님, 명지대학교 김형준 교수님, 나라살리는헌법개정국민주권회의 대표 이상수 변호사님, 고려대학교 장영수 교수님, 네 분께 감사드립니다. 수고하셨습니다.

□ 패널
감사합니다.

□ 백운기 / 진행
전화와 인터넷, 문자로 참여해 주신 청취자 여러분께도 감사드립니다.

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