‘정부 개헌안 발표…쟁점과 국회 통과 가능성은?’

김상겸 교수 : 동국대학교 법학과
배종호 교수 : 세한대학교
지성우 교수 : 성균관대학교 법학전문대학원
최창렬 교수 : 용인대학교 교양학부 정치학

□ 백운기 / 진행
여러분 안녕하십니까. KBS <공감토론> 백운기입니다. 청와대발 개헌안이 정치권의 최대이슈로 떠오르고 있습니다. 청와대는 어제부터 사흘에 걸쳐 개헌안의 주요내용을 국민들에게 알리고 있는데요. 이를 두고 야당은 지방선거용이라며 반발하고 있습니다. 문재인 대통령은, 오는 26일 개헌안을 발의할 계획입니다. 오늘 KBS <공감토론>에서는 대통령의 개헌안 발의 내용을 짚어보면서 개헌안의 주요내용을 살펴보고 바람직한 개헌방향에 대해서 토론해 보겠습니다. 이슈다운 이슈! 토론다운 토론! KBS <공감토론> 시작합니다!

□ 백운기 / 진행
오늘 함께 하실 패널 분들 소개해 드리겠습니다. 세한대학교 배종호 교수 나오셨습니다. 안녕하세요. 반갑습니다.

□ 배종호
네, 안녕하십니까? 반갑습니다.

□ 백운기 / 진행
성균관대학교 법학전문대학원 지성우 교수 모셨습니다. 안녕하세요.

□ 지성우
안녕하세요.

□ 백운기 / 진행
나와 주셔서 감사합니다. 용인대학교 최창렬 교수 함께 하십니다. 안녕하세요.

□ 최창렬
네, 안녕하세요.

□ 백운기 / 진행
동국대학교 법학과 김상겸 교수 함께 하실 텐데 조금 늦는다고 연락이 왔습니다. 오시는 대로 인사드리도록 하겠습니다. 세 분 인사 나누시고 시작할까요?

□ 패널
안녕하세요.

□ 백운기 / 진행
어제부터 청와대에서 대통령 개헌안을 순차적으로 공개하고 있습니다. 조국 민정수석이 직접 발표하고 있는데요, 어제는 헌법 전문과 기본권, 오늘은 지방분권과 국민주권의 주요내용을 설명했고요. 내일은 정부형태 등 헌법기관의 권한과 관련된 사항을 공개할 예정입니다. 국회의 개헌논의가 지지부진한 가운데 대통령이 개헌안을 발의할 예정인데요. 현실적으로 대통령이 개헌안을 발의하더라도 여야 간에 합의가 이뤄지지 않으면 국회통과는 어려운 실정 아니겠습니까? 그럼에도 불구하고 대통령이 개헌안을 발의한 배경이 뭔지를 놓고 지금 의견이 분분합니다. 오늘 토론은 이렇게 진행하겠습니다. 먼저 대통령의 개헌안 발의 배경을 살펴보고 이어서 청와대가 발표한 대통령 개헌안의 주요내용을 짚어본 뒤에 바람직한 개헌절차, 개헌방향에 대해서 생각해 보는 순서로 하겠습니다. 먼저 대통령이 개헌안 발의한 배경과 관련해서요. 최창렬 교수님, 그 배경을 교수님은 어떻게 보십니까? 지금 현행 헌법은 개헌과 관련해서요. ‘헌법개정은 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다’ 이렇게 규정하고 있죠?

□ 최창렬
대통령에게 헌법개정안 발의할 권한이 있는 거죠. 그런데 지금 헌법개정특위가 벌써 한 1년 정도 이상 활동을 했는데 사실상 국회, 여야가 합의를 못했습니다. 그리고 다들 아시겠습니다만, 지난 대선과정에서 여야 후보 모두 지방선거와 동시에 개헌 국민투표를 한다는 공약을 했던 거란 말이죠. 그런데 지금 현재 상황으로 볼 때 야당, 제1야당이 최근에 입장을 내놨습니다만, 그동안 개헌논의에 대해서 상당히 소극적인 면이 있었고 적어도 개헌국민투표와 지방선거는 동시에 할 수 없다는 입장을 분명히 밝혔어요, 자유한국당의 경우에. 이런 상황 속에서 만약에 대통령이 발의를 하지 않으면 국회를 어떤 자극을 주거나 국회로 하여금 여야가 합의할 수 있는 그런 기재를 만들기 어려웠다는 판단을 했음직해요, 청와대로서는. 또한 그리고 국회가 발의할 수 있지만 대통령이 발의권이 있기 때문에 지금 어쨌든 여러 가지 안들이 나와 있는 거잖아요. 그런 상황 속에서는 대통령이 발의함으로써 국회로 하여금 합의를 촉구한다는 의미가 굉장히 크다고 봐요. 보기에 따라서는 또 국회를 너무 압박하는 것 아니냐, 결국 아까 앵커께서 말씀하신 것처럼 결국 이 개헌안은 국회 재적의원의 3분의 2의 찬성이 반드시 있어야 되는 거잖아요. 그렇다면 야당이 반대하고 있기 때문에 현실적으로 어려운데 왜 발의하냐, 야당으로부터 이런 비판이 있는 거죠. 그럼에도 불구하고 워낙 이 개헌에 대한 공감대는 이미 형성돼 있는 것이기 때문에 그런 점에서 청와대, 대통령의 개헌안 발의에 대해서 너무 비판적으로 볼 것은 아니라고 생각해요. 국회가 너무 그동안 직무를 해태한 측면도 없지 않다, 이런 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 지성우 교수님, 지금 절차를 보면 대통령이 개헌안을 발의했을 때 국회가 60일 이내에 의결을 하게 돼 있지 않습니까?

□ 지성우
네, 그렇습니다.

□ 백운기 / 진행
그리고 국회의결은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 하는데 지금 여러 가지 정치적 사정으로 봤을 때 야당이 반대하고 있는 상황에서 3분의 2 이상의 찬성을 얻기는 어려워 보입니다. 그렇지만 문재인 대통령이 지난번에 약속한 대로 지방선거에 맞춰서 개헌안 투표를 만약에 국민투표로 붙인다고 한다면 또 지금 절차상으로 봤을 때 시간표는 필요한 거죠.

□ 지성우
네, 그렇습니다. 60일 정도 기간이 물리적으로 필요하기 때문에 아마 이달 26일 날 발의한다고 하는데요. 그 정도 시간에 발의를 하고 또 여야에서 합의를 위해서 논의할 시간도 필요하고요. 그다음에 국민투표를 해야 되기 때문에 지방선거와 같이 병행해서 실시한다면 여기에 대한 선관위의 준비기간도 필요합니다. 이런 제반사정들을 좀 고려하면 아마도 3월 말에 발의가 될 것 같고요. 만약에 발의를 한다면 국회를 압박하는 그런 효과는 있겠죠.

□ 백운기 / 진행
발의는 26일 날 한다고 지금 알려져 있는 거죠?

□ 지성우
그렇습니다. 그래서 아마 그 정도 날짜에 개헌안이 발의가 되면 충분히 국회에서 논의하고요. 아까 최 교수님께서 말씀하셨다시피 국회에서 그동안 1년 여 기간 동안 계속 논의를 해 왔는데 전혀 합의된 바가 없습니다. 그래서 아마 국회에서의 합의도 종용을 하고 또 국민들께도 충분한 공고시간을 드려야 되기 때문에 아마도 3월 말 발의, 그리고 6월 13일 투표, 이렇게 지금 일정을 잡고 있는 것 같습니다.

□ 백운기 / 진행
지성우 교수님은 우리 <공감토론>에 오늘 처음 나오셨으니까 제가 몇 가지 좀 여쭤보겠습니다. 기본적으로 개헌에 대해서 교수님은 어떤 입장이신가요.

□ 지성우
현행 1988년 헌법이 가지고 있는 굉장히 큰 장점이 있습니다. 저희들이 6.10 항쟁을 통해서 민주적인 헌법을 쟁취해 냈고요. 그리고 이 헌법이 30년 전의 헌법으로서는 굉장히 좋은 내용들이 많습니다. 그리고 대통령의 직선제도 쟁취를 해 냈습니다. 문제는 이 30년이나 된 헌법이 이제 4차 산업혁명시대라든가 전 세계의 글로벌화라든가 전자정부라든가 이런 것은 전혀 예상을 못한 시대에 만들어졌습니다. 아시다시피 그때는 컴퓨터도 없었고요. 또 핸드폰이라든가 이런 전자기기 또는 국민들의 인식변화, 이런 것이 없을 때 헌법이 만들어졌기 때문에 기본적으로 개헌을 한번 할 때는 됐다, 이렇게 생각을 대부분 하고 있습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 교수님 개인적으로도 개헌에 찬성하시는 입장이시고요.

□ 지성우
특히 권력구조의 경우에는 조금 문제가, 현재 구조가 있습니다. 아시다시피 5년에 한 번씩 대통령을 뽑고 중간 중간에 4년에 한 번씩 국회의원 선거를 하고요. 그러다 보니까 지방선거까지 합치면 거의 큰 선거가 매년 있습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 자세한 내용은 이제 그 부분 나올 때 한 번 더 여쭤보도록 하겠습니다. 지금 대통령이 개헌안 발의한 배경에 대해서 생각해 보고 있는데요. 배종호 교수님께서는 어떤 배경 있다고 생각하십니까?

□ 배종호
네, 저는 크게 한 네 가지 정도 말씀드리고 싶은데요. 먼저로는 대국민약속이다, 따라서 국민과의 약속은 지켜야 된다는 그런 원칙론에 따른 것 같고요. 아시겠지만 문재인 대통령이 지난 대선 후보 때 이번 6월 13일 날 지방선거 때 개헌, 국민투표 동시에 하겠다고 얘기를 했고 다른 야당 후보들 홍준표 자유한국당 대표도 다 동시선거를 약속을 했거든요. 동시 개헌국민투표를. 그래서 문재인 대통령은 아시는 것처럼 기본적으로 상당히 원칙주의자다, 이런 본인의 성격도 있기 때문에 이런 원칙론에 입각해서 지금 하고 있는 것 같고요. 물론 이 과정에서 결과적으로 야당, 특히 한국당을 압박하는 그런 것이 있을 수는 있겠지만 제가 볼 때는 압박을 위한 압박은 아니고 대국민약속을 야당도 좀 지켜라, 라는 그런 촉구의 의미도 담겨 있다고 생각을 합니다. 그리고 국회에서 충분히 숙의를 하려면 숙의기간이 필요하지 않습니까? 그러면 최장 60일 이내에 결정을 해야 되는데 그런 의미에서 3월 26일 날 발의를 해서 국회가 충분히 숙의할 수 있는 기간을 주겠다, 라는 입장이 담겨 있는 것 같고요. 그리고 세 번째로는, 개헌의 실현 가능성입니다. 아시겠지만 역대 우리가 9차례의 개헌이 있었습니다마는, 대부분 다 개헌이 독재자의 필요에 의해서 또는 혁명에 의해서 됐단 말이에요. 그리고 역대 대통령들이 개헌을 시도하려는 것이 다 레임덕을 방지하기 위한 이른바 꼼수 개헌이었기 때문에 개헌을 하려면 집권 초기에 대통령의 권한이 강력할 때 해야 된다, 라는 그런 시점에서 지금 문재인 대통령이 원칙에 따라서 개헌을 지금 추진하려고 하는 것 같고요. 그리고 마지막으로는 정치적인 계산도 담겨 있는 것 같습니다. 이게 무슨 얘기냐면 현재 자신이 원칙론에 입각해서 개헌을 밀어붙일 경우에 만약에 한국당이 계속해서 반대한다면 개헌 대 반개헌의 구도가 잡히니까 개헌이 되면 지금 30년 이상 87년 체제에 대한 필요성을 국민의 여론을 바탕으로 개헌해서 좋고, 설령 안 되더라도 손해 볼 일이 없다, 이런 정치적인 계산도 담겨 있는, 한 네 가지가 배경인 것 같습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 배종호 교수님 설명해 주신 그 네 가지에 대체로 배경들이 다 담겨 있는 것 같습니다. 그런데 국회가 그동안 개헌특위도 구성하고 준비를 해 왔는데 좀 지지부진한 측면이 있었고 이번에 청와대가 발표한 내용을 보면 청와대도 나름대로 대통령 개헌안을 준비해 온 것 같은데, 최창렬 교수님, 대체로 이렇게 개헌안 같은 것 할 때 발표하기 전에 국민들의 의견을 수렴한다든지 또 공청회를 한다든지 이런 절차라든지 분위기 띄우기, 여론수렴, 대체로 이런 일들 있지 않습니까? 그런 점에서 지금 대통령 개헌안 나오니까 약간 급작스러운 면도 좀 있어 보입니다.

□ 최창렬
지금 그동안 개헌논의는 계속 있어 왔던 거죠. 왔는데 사실상 구체적으로 지금 말씀처럼 그러한 절차는 잘 거치지 않은 것 같아요. 앞서 말씀하신 것처럼 우리나라 9차례 개헌 중에서 딱 2차례를 제외하고는 전부 권력구조 개편이 주요했고 그리고 정당의 대표라든가 국민들의 참여가 배제돼 왔던 것이 사실이에요. 2번의 개헌이라는 것은 4.19 혁명 이후의 3차 개헌 그리고 1987년도에 6.10항쟁의 결과가 나타났던 우리가 지금 하고 있는 대통령 직선제 개헌, 9차 개헌이죠. 이 두 가지 개헌은 사실상 국민의 참여가 배제돼 있는 상태인데 지금은 그렇지는 않다는 거예요. 그리고 공청회나 몇 개의 이런 절차가 좀 소홀한 면은 있다고 하더라도 개헌에 대한 공감대가 폭넓게 확산돼 있기 때문에, 그리고 거기에 대한 안은 많이 나와 있었어요. 안은 나와 있었기 때문에 기본적으로 단지 정부형태, 그리고 권력구조, 이런 것들에 대한 합의가 안 돼 있는 거예요, 지금. 나머지 부분들은 기본권이라든지 지방분권 강화문제라든지 그리고 지금 정부가 계속 발표하고 있잖아요. 내일까지 개괄을 발표하고 있는 건데 그런 점들은 여야가 크게 이견이 없는 것 같아요. 조금씩 절충하면 되는 문제라고 보여 지고 결국은 지금 여러 절차상의 문제라든지 공청회를 거치지 않았다, 이런 부분보다는 여당, 야당이 권력구조나 정부형태에 있어서 확연하게 이견이 있는 것을 알면서도 거기에 대한 절충과 타협을 시도하지 않았다는 것, 그게 저는 더 본질적인 문제라고 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 말씀하신 중에 동국대학교 법학과 김상겸 교수님 오셨습니다. 안녕하세요.

□ 김상겸
네, 안녕하세요. 늦어서 죄송합니다.

□ 백운기 / 진행
어디 지방에 다녀오셨나요?

□ 김상겸
네, 차가 너무 많이 막혀 가지고, 죄송합니다.

□ 백운기 / 진행
그러셨군요. 저한테 죄송한 것보다 우리 청취자들한테 죄송하다는 말씀 잘해 주시고.

□ 김상겸
네, 다시 한 번 죄송하다는 말씀 드릴게요.

□ 백운기 / 진행
오늘 대통령 개헌안 발의를 주제로 저희가 토론하지 않습니까? 앞부분에 대통령이나 또 국회 재적의원 과반수 발의로 헌법개정 제안하는 거고 그리고 국회에서 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다, 이렇게 헌법에 규정이 돼 있지 않습니까?

□ 김상겸
네, 맞습니다.

□ 백운기 / 진행
그런 점에서 대통령이 개헌안은 발의할 수 있는데 야당이 현재 반대하고 있는 상황에서 대통령이 개헌안을 발의하더라도 과연 국회의 의결을 통과할 수 있을까, 약간 불투명한 상황 아닙니까? 현실적으로 좀 어렵다고 보이고 그런데도 대통령이 개헌안 발의한, 26일 날 한다고 하는데 그 배경이 뭔지 지금 살펴보고 있습니다. 야당은 지방선거용이라고 반발하기도 하고, 김상겸 교수님은 왜 대통령 개헌안 발의를 했다고 생각하십니까?

□ 김상겸
첫 번째는 사실은 헌법개정 문제가 십 몇 년 동안 계속됐고요. 대통령이 후보자 시절에 공약으로 내세웠었고 그리고 국회가 사실 저번에 한번 개헌특위를 통해서 자문위원회 안을 어느 정도 정리해 가지고 안을 만들었지 않습니까? 그런데 그 이상 진척이 안 되고 있으니까 대통령 입장에서는 본인의 공약실천과 함께 또 개헌안에 대한 뭔가, 한번 발의를 통해 가지고 주위를 환기시키는 게 필요하다는 생각이 들었고요. 아마 또 개헌안을 정부가 발의하게 되면 국회로서는 굉장히 자극을 받을 수밖에 없겠죠. 일단 야당이 반대한다고 하더라도 야당으로서는 개헌안에 대해서 아무래도 여당과 협력해 가지고 국회에서 개헌안을 추진을 할 수밖에 없는 상황이고요. 일단 발의가 되면 정부안에 대해서는 부결을 하더라도 명분이 있어야 될 겁니다. 그러니까 국회가 개헌안을 발의하게 되면 우리가 그것 가지고 논의할 거니까 정부안은 일단 부결을 한다든지 아니면 철회, 철회도 안 되죠. 지금 헌법에 그런 규정도 없으니까. 그런 식의 압박을,

□ 백운기 / 진행
압박용?

□ 김상겸
네, 일단 국회를 하는 것이 아닌가, 그런 생각이 들고요. 또 정부가 이렇게 하게 되면 아무래도 국민이 주위를 환기하게 되는 거죠. 일단 국민들이 개헌에 대해서 어떤 요구가 옛날부터 쭉 있어 왔습니다마는, 당장 현실적인 문제는 아니니까 개헌안보다는 당장 현실에 나타나는, 또 지방선거도 얼마 안 남았으니까 거기에 신경을 쓰게 되는데 이렇게 발의를 하게 되면 아무래도 정치권 외에 또 국민들 사이에서도 개헌이 이제 본격적으로 추진되나 보다, 하는 그런 어떤 관심의 대상도 되는 게 아닌가, 그렇게 생각됩니다.

□ 백운기 / 진행
네. 정치권에만 맡겨놓으면 언제 개헌안이 나올지 알 수 없는 상황에서 불가피한 측면이 있어 보인다, 그리고 압박용인 것 같다, 대체로 그렇게 말씀들을 해 주셨는데요. 지성우 교수님, 지금 청와대가 어제부터 사흘간 내용을 공개하고 있지 않습니까?

□ 지성우
네, 그렇습니다.

□ 백운기 / 진행
교수님 보시기에 어떻던가요. 좀 준비가 제대로 돼 있어 보입니까?

□ 지성우
사실은 저희가 헌법학회에서 10년 전에 2006년에 제가 헌법학회 간사를 하면서 개헌안을 1차로 저희들이 한번 만들어 봤었습니다. 그리고 작년에 국회의장님께서 하신 특위에서 개헌안이 또 나왔고요. 지금 이번에 청와대에서 나온 개헌안들은 물론 권력구조는 아직 안 나왔지만 기존의 것들과 그다지 많이 다르지는 않습니다. 그래서 제가 보기에는 여러 가지 논란이 있는 것들은 상당히 생략을 많이 했고요. 그래서 안정감 있는 개헌안을 내려고 노력을 좀 한 흔적들이 여기저기서 보입니다. 그래서 역사의식도 담겨 있고 또 안정감도 있고, 이런 개헌안 내용이, 대충 그렇게 저희들이 평가가 되고 있습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 배종호 교수님, 궁금한 게 하나 있는데요. 대통령 개헌안이 만약 발의가 되면 그 부분만 가지고 여야, 그러니까 국회에서 표결을 합니까, 아니면 그 부분을 좀 논의할 수 있습니까?

□ 배종호
대통령이 개헌안을 발의를 했지 않습니까? 그러면 개헌안 발의가 된 것을 국회에서 표결을 해서 재적 3분의 2의 찬성이 있어야만 국민투표에,

□ 백운기 / 진행
표결하기 전에 국회는 그 부분을 고치거나 이럴 수 없는 거죠?

□ 배종호
그렇습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 그러니까 이런 부분이 사실 좀 우려라고 그럴까, 하는 부분이 있는데요. 지금 현재 대통령이 개헌안을 발의해서 국회가 표결을 하는데 만약에 부결이 되면, 자칫 대통령 개헌안 내용 자체가 부결이 되고 또 다시 국회가 새로 만들어 내야 될 텐데 개헌의 동력을 잃어버리지 않을까, 그런 걱정하는 분들도 꽤 있더라고요. 어떻게 보십니까?

□ 배종호
그런데 그런 부분은 사실은 현재 민주당에 굉장히 우호적인, 정의당에서도 그런 지적을 하고 있어요. 개헌은 꼭 해야 되는 문제이긴 한데 자칫 대통령이 발의해서 이게 부결이 돼 버리면 오히려 개헌판 자체가 날라 가는 것 아니냐, 그러니까 말씀하신 대로 개헌의 동력이 상실된 것 아니냐, 이런 우려가 있는 것은 사실인데, 그렇지만 저는 또 뒤집어서 생각할 때 지금 이 개헌이 선택의 문제냐, 필수의 문제냐, 라는 부분을 생각할 때 저는 개헌은 필수적인 문제다, 라고 생각을 하거든요. 늘 하던 얘기지만 87년 체제, 30년 이상 흘렀기 때문에 시대상황이 너무나 바뀌었다, 그리고 헌법전문에 지금 역사적인 배경이 두 가지만 들어가 있지 않습니까? 3.1운동하고 4.19의거. 그러나 지금 헌법전문에 정부안을 보면 지금 5.18 광주민주화항쟁, 부마 민주항쟁 또 6.10 대항쟁 이런 것들이 들어가 있지 않습니까? 그리고 현재 빠르게 지금 정보화 시대가 되면서 정보기본권 같은 것, 또 국민의 생명권, 안전권, 이런 부분들이 반영이 돼야 된다, 라는 필요가 있기 때문에 제가 볼 때는 이것을 해야 되겠고요. 그리고 또 분명히 이것은 시대적인 과제인 것 같습니다. 특히 촛불혁명을 통해서 나타난. 그리고 국민적 공감대가 형성이 돼 있기 때문에. 그러면 이것을 만약에 대통령이 발의를 했는데 부결이 된다, 그럼 뒤집어서 생각하면 그런 모든 책임이 오히려 저는 부결을 시킨 쪽에 갈 수 있기 때문에 이번에 안 하는 것보다는 부결되더라도 오히려 해서 다시 추진하는 것이 개헌의 성사 가능성을 높일 수도 있다, 저는 이런 생각을 하고 있습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 최창렬 교수님.

□ 최창렬
아까 질문에 대한 답변하고 조금 거리가 있는 것 같은데 개헌안을 정부가 내잖아요. 그러니까 발의라는 정의라는 게 개헌안을 개정안을 국회에 상정하는 것, 이게 발의라고 쓰여 있는 거죠. 그러니까 국회로 안이 넘어온 것은 발의가 아직 아닌 거죠. 국회로 넘어온 다음에 아직 상정하지 않고, 그런 다음에 넘어온 상태에서 국회는 최대한 압박을 받겠죠. 저도 말씀드렸습니다만, 앞서 세 분 다 말씀하신 것처럼. 그런 상황 속에서 여야가 최대한 절충안을 낼 수 있을 거예요. 그래서 지금 얘기가 발의인데 그 개념의 차이가 좀 있는 것 같긴 한데 좀 혼용돼서 쓰고 있는 것 같아요.

□ 백운기 / 진행
잠깐만요. 이 부분은 법적으로 좀 살펴봐야 될 것 같은데요. 김상겸 교수님, 지금 개헌과 관련한 헌법조항을 보면 제128조 ①항에 ‘헌법개정은 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다’ 이렇게 돼 있고 제130조 ①항에 보면 ‘국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 한다’ 이렇게 돼 있지 않습니까? 헌법개정안이 공고된 날은 언제입니까?

□ 김상겸
공고된 날은 대통령이,

□ 백운기 / 진행
발의한 날입니까?

□ 김상겸
발의하고 나서 20일 동안 공고를 하게 돼 있을 걸요.

□ 배종호
네, 공고를 해야 됩니다.

□ 김상겸
네. 그리고 60일 간 국회에서 심의를 하도록 돼 있죠. 그렇기 때문에 국회에 제출하면 사실은 발의되는 겁니다. 그래서 발의가 되면 개헌안은 내용적으로 손을 댈 수가 없게 돼 있습니다. 그 개헌안에 대한 공고 이후에 심의과정을 거쳐서 가부만 결정하도록 돼 있는 거죠.

□ 배종호
네, 이 부분에 하나 약간 혼선이 있는 것 같은데 대통령이 발의를 한다고 그래서 바로 국회 본회의에 표결하는 것은 아니고요. 그 과정에서도 얼마든지 국회에서도 개헌안을 만들 수가 있습니다. 그래서 대통령은 국회에서 개헌안을 만들면 내가 철회할 수도 있다, 라는 그런 메시지를 던지고 있는 거죠.

□ 백운기 / 진행
그렇지만 시기적으로 봤을 때요. 26일에 발의하지 않습니까? 그러면 제안된 헌법개정안은 대통령이 20일 이상 이를 공고하도록 돼 있죠.

□ 배종호
그렇습니다.

□ 백운기 / 진행
그러면 공고한 뒤로 60일 이내에 의결이니까 국회가 가지고 있는 시간은 80일인데,

□ 배종호
공고한 뒤로가 아니라 공고일 포함해서 60일 이내입니다.

□ 백운기 / 진행
공고된 날로부터니까요.

□ 배종호
그렇죠. 그렇습니다.

□ 백운기 / 진행
60일 이내에 지금 정치권이, 국회가 개헌안을 만들어 낼 수 있을까요?

□ 배종호
그러니까 지금 대통령께서 5월 26일 날 개헌안을 발의를 하겠다는 것은 6월 13일 날,

□ 백운기 / 진행
3월 26일 날.

□ 배종호
6월 13일 날 지방선거 때 하려면 최소한 이게 한 90일 정도 소요되기 때문에 역산해서 이번에 3월 26일 날 개헌안을 발의해야 된다는 그런 얘기고요. 그러니까 아까 말씀드린 대로 그 과정에서 지금 대통령이 발의를 하지만 국회가 또 자신들이, 지금까지는 지지부진하고 있지 않습니까? 그래서 국회가 단일된 안을 만들어 내면 대통령은 철회하겠다는 그런 얘기죠.

□ 백운기 / 진행
그래서 지금 배종호 교수님께서는 가능성을 어떻게 보시는지요. 60일 이내에 국회가 국회안을 만들어 낼 수도 있다고 보십니까?

□ 배종호
저는 60일 이내에 충분히 만들어 낼 수 있다고 보는 게요. 지금 문재인 대통령께서도 얘기를 하고 있지만 지금 이게 이미 1년 이상 시간을 줬거든요. 그리고 사실 쟁점이라는 것이 권력구조 개편에 대해서 쟁점이 있고 또 선거구제 관련해서 쟁점이 있고 나머지 국민의 기본권이라든지 또 이런 부분은 큰 문제가 없기 때문에 제가 볼 때는 60일이면 의지만 있다면 충분히 가능하다, 이렇게 생각됩니다.

□ 백운기 / 진행
의지만 있다면. 혹시 대통령이 발의한 개헌안을 여야가 협상해서 받아들일 가능성은 얼마나 된다고 보십니까?

□ 배종호
지금 중요한 것은 대통령이 개헌안을 발의를 하면 그 안이 일종에 기준이 되지 않겠습니까? 그럼 이것을 가지고 또 여야가 서로 협상을 해서 국회에서 개헌안을 발의를 해서 국회에서 표결해서 통과시키는 것이 저는 가장 좋다고 보는 거죠.

□ 백운기 / 진행
대통령 발의안 개헌안을 여야가 협상할 가능성은 낮아 보이고?

□ 배종호
그 가능성은 저는 없다고 봅니다. 현실적으로.

□ 백운기 / 진행
네. 최창렬 교수님.

□ 최창렬
지금 여야가 권력구조에 합의하기는 대단히 어려울 것 같아요, 저도. 다른 것들, 오늘 발표된 게 있잖아요. 토지공개념, 그다음에 경제민주화, 이런 것들도 여야 간에 이견이 좀 있어요. 또 하나 헌법전문에 있는 것, 그런 것들도 합의하기 어렵다고 하더라도 그것보다 더 본질적으로 내일 발표를 하겠습니다만, 정부형태는 지금 집권당은 집권세력은 4년 연임제를 얘기하고 있는 거잖아요. 대통령 권력분산이라는 측면보다는 4년 연임을 얘기하고 있는 상황이고 제1야당 등 야당은 특히 제1야당인 한국당은 분권형 대통령제를 근간으로 한 책임총리제, 그 책임총리의 의미는 국회 선출 또는 국회 추천이에요. 약간 야당마다 결이 다르긴 한데. 그렇다면 국회 선출 또는 국회 추천의 총리라는 것은 사실상의 내각제 또는 이원집정부제 하의 총리나 마찬가지거든요. 다시 말하면 우리가 이원집정부제라고 얘기할 때 분권형 대통령제라는 말과 많이 혼용해서 써요. 그런데 이원집정부제라는 것의 가장 핵심은 국민의 직선에 의해서 선출된 대통령, 그것이 간선이라고 하더라도 말이죠. 간접선거에 뽑혔다고 하더라도 그 대통령과 국회 선출 또는 국회 추천에 의한 총리가 사실상 이원적인 정도성을 갖고 거거든요. 지금의 총리와는 전혀 다른 거예요. 지금의 총리도 국회가 동의하고 대통령이 임명하니까 나름의 절차적 정당성이 있다고 하더라도 정도성은 좀 다른 부분이거든요. 그러니까 이런 점은 여야가 합의하기 대단히 어려운 부분이에요. 그동안 시간을 다 허비한 거죠. 그렇게 달랐던 것을 1년 이상 하라고 헌법특위를 만들어 놨던 건데 그것을 안 한 거예요. 다른 것들은 얼마든지 합의할 수 있다고 하더라도 그 두 가지 원천적으로 다른 것을 과연 지금의 지방선거를 앞두고 해 낼 수 있겠는가, 일단 대단히 회의적이다.

□ 백운기 / 진행
정치전문가 두 분 입장을 들어봤는데요. 우리 법학자 교수님 두 분 의견 한번 들어보겠습니다. 김상겸 교수님 보시기에 정치권이 그 안에 합의안을 만들어 낼 가능성 얼마나 보십니까?

□ 김상겸
현재 상황으로 봐서는 60일이라면 못 만들 겁니다. 특히 사실 조금 전에 우리 최 교수님도 말씀하셨지만 권력구조 부분에 있어서 정부형태를 빨리 확정을 해야 되는데 여야 간에 이견이 굉장히 크고요. 또 만약에 접근이 되더라도 세부적인 사항을 만들어 내는데 시간이 많이 걸릴 거라고 봅니다. 왜냐하면 이미 헌법개정안 전반적인 내용은 18대 국회부터 계속 작업을 해 왔기 때문에 사실 신속하게 결정할 수 있는 부분들은 대부분 다 결정이 될 거거든요. 60일이라도. 과거에 우리가 87년 체제에서 보면 87년에는 국회의 8인 소위에서 한 90일 만에 다 만들어 냈거든요. 그러니까 사실은 그때보다 훨씬 조건은 좋습니다. 왜냐, 18대 국회, 19대 국회, 20대 국회까지 3대 국회에 걸쳐서 헌법개정안에 대한 기본적인 내용들이 다 만들어져 있는 상태라서 총강이나 기본권이나 그 외에 이런 부분들은 조금 이견이 있다고 하더라도 서로 조정해 가지고 만들 수는 있는데 가장 중요한 것은 권력구조거든요. 그러니까 정부형태에서 완전히 입장이 다른데 그것을 서로 접근해 가지고 합의를 본다는 것은 60일 가지고는 어림도 없을 거라고 생각이 됩니다.

□ 백운기 / 진행
지성우 교수님도 같은 의견이신가요?

□ 지성우
저도 조금 의견이 다른데요. 아까 말씀들 하신 것처럼 현재 총강이라든가 기본권 파트는 이미 아까 제가 안정감이라는 말씀을 드린 게요. 논란이 되는 것들을 거의 다 삭제하고 지금 안이 나온 것 같아요. 그래서 아마도 기본권 파트에서 그렇게 문제가 된다면 아까 말씀하신 경제민주화 조항 중에서 토지공개념을 지금 삽입한 것 정도, 그다음에 총강에서 아직 역사적인 평가가 끝나지 않은 몇 가지 사건들을 지금 나열하고 있는 것, 그 정도 외에는 여야 간에 이견이 크게 없을 겁니다. 문제는 권력구조인데요. 권력구조에 관한 것을 이게 실질적으로 이원집정부제로 갈 거냐, 그러니까 국회가 선출하게 할 거냐, 아니면 다른 안으로 국회가 복수로 선출하고 대통령이 선출하게 할 거냐, 제가 1안으로 보면 거의 불가능하다고 보고요. 2안, 그러니까 국회에서 복수로 추천을 하고, 그리고 대통령이 받도록 하는 안에 의하면 아마도 이것이 불가능하지는 않겠다, 이런 생각을 하고 있고요. 여기에 지금 야당에서 선거구제 개편을 얘기하고 있습니다. 사실은 개헌보다 중소야당들은 이 선거구제 개편을 굉장히 중요하게 생각을 하는데 아마 여당에서 선거구제 개편을 중대형 선거구 내지는 연동형 비례대표 선거구제로 전향적으로 검토를 하게 되면 아마 급작스럽게 타협도 가능하겠다, 이런 생각을 하고 있습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 혹시 지금 대통령 개헌안, 대통령이 발의한 개헌안을 여야가 협상해서 받아들일 가능성에 대해서는 생각해 보셨습니까?

□ 지성우
오늘까지 두 번에 걸쳐서 나온 것에 대해서는 제가 보기에는 헌법학회에서 일반적으로 한 90% 정도 이상은 그다지 거부감이 없습니다. 그래서 기본권이라든가 총강의 내용에 대해서는 합의가 어려울 것 같지 않고요. 아까 앞에서 말씀하신 대로 내일 나올 권력구조의 문제가 가장 핵심적인 사안인데 그게 4년 연임제로 갈 거냐, 아니면 실질적으로 의원내각제에 가까운 이원집정부제로 갈 거냐, 아니면 제가 말씀드린 것처럼 현재의 체제를 유지하면서도 여야가 합의해서 두세 명의 복수총리를 추천하고 현재의 권력구조에서 조금 더 총리에게 힘을 실어주는 정도의 그런 개헌으로 갈 거냐, 아마 세 번째 정도라면 저는 굉장히 상호 간에 협의가 가능하지 않을까, 이런 생각하고 있습니다.

□ 백운기 / 진행
지성우 교수님은 가능성이 전혀 없다고 얘기할 수는 없다, 그런 입장이시네요? 배종호 교수님.

□ 배종호
시기의 문제와 관련해서는 정세균 국회의장 모델이 상당히 지금 실현 가능성이 있을 것 같습니다.

□ 백운기 / 진행
어떤 모델입니까?

□ 배종호
정세균 의장이 제안한 것은 뭐냐면 6월 13일 지방선거 이전에 여야가 개헌안에 합의를 하고 그 이후에 연내 이전에 개헌 국민투표 날짜를 잡아서 개헌을 하자,

□ 백운기 / 진행
야당이 지방선거용이라고 주장한다면?

□ 배종호
그렇죠. 그런데 이게 양쪽의 입장을 절충하는 것인데요. 지금 말씀하신 대로 자유한국당에서는 6월 13일 지방선거와 동시 개헌투표는 안 하겠다, 국민투표는. 이유는 투표율이 높아지면 불리하다, 그리고 중간평가 성격이 좀 희석된다,

□ 백운기 / 진행
개헌으로 다 이슈가 쏠리니까요.

□ 배종호
그렇습니다. 그렇다면 또 문재인 대통령 입장에서는 시기에 집착하는 그 결정적인 이유는 개헌성사의 가능성입니다. 이게 뒤로 가면 갈수록 개헌을 할 수가 없거든요. 그런데 개헌을 확실하게 날짜를 담보를 해 준다면 그 정도는 문재인 대통령도 양보할 수 있을 것 같아서 제가 볼 때는 여야가 6월 13일 이전에 개헌안에 합의를 하고 국민투표는 그 이후에 연내 이전에 할 가능성으로 정리가 되지 않을까, 이런 전망을 해 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김상겸 교수님, 또 궁금한 게 하나 생겼는데요. 대통령이 26일 날 발의를 한다는 것 아닙니까? 지금 전자결재로 외국 순방 중에 한다고 하는데, 국회 발의해 놓고 거둬들일 수 있습니까?

□ 김상겸
거기에 대한 규정은 없습니다. 그런데 개헌안은 사실 그것 왜 규정하지 않았느냐면 제가 볼 때는 그렇습니다. 국가기관, 헌법기관들이 발의를 했는데 결론이 나지도 않은 상태에서 철회를 한다는 것 자체가 사실 헌법의 최고 규범성을 해칠 우려가 있는 거거든요. 그래서 과거에도 그렇습니다마는, 개헌안은 발의가 되면 일단 진행이 돼야 되는데 저로서는 가부간에 결정을 해야 된다고 봅니다. 그리고 철회하기는 어려울 거라고 보고요. 왜냐하면 철회에 대한 그런 것을 염두에 뒀다면 어떤 경우든지 헌법에 그것을 집어넣었어야 되는데 헌법에 명시되지 않은 상황에서 철회한다는 것 자체가 위헌적인 요소가 있다고 저는 생각이 들거든요.

□ 백운기 / 진행
지성우 교수님도 같은 생각이신가요? 지금 보면 ‘제안된 헌법개정안은 대통령이 20일 이상의 기간 이를 공고하여야 한다’ 이렇게 의무강제규정으로 돼 있지 않습니까? 129조가?

□ 지성우
네, 그렇습니다. 128조에서 129조, 130조에 개헌에 관한 절차들이 규정돼 있는데 앞서 김 교수님 말씀하셨다시피 현행 헌법에는 철회에 관한 내용이 없습니다. 그런데 헌법의 추상적인 내용을, 한번 그 의미를 새겨보면 억지로 국민들이 반대하거나 여야 간에 쟁점이 되는 그런 개헌안에 관하여 투표를 강행하고 또 그것으로 국론이 분열되게 하는 것이 과연 옳은 것인가, 라는 목적론적 해석을 하게 됩니다. 그런 경우에 만약에 극적으로 여야가 합의하거나 또 필요에 의하면 대통령이 중간에 이 안을 철회하는 것도 제가 보기에는 헌법에는 규정이 없으나, 그것이 한국의 정국안정을 위해서는 그것은 필요하지 않을까, 이런 생각을 해 봅니다. 그래서 추상적인 규정, 규정이 없을 때는 헌법의 경우에는 국가안정 또는 정국의 평화를 기하는 방향으로 해석하는 것이 옳지 않겠나, 이런 생각합니다.

□ 백운기 / 진행
최창렬 교수님, 조국 교수도 서울대 법학전문대학원 교수고 법을 누구보다도 잘 알 테고 헌법 잘 아는 분들 청와대에 다 자문도 받았을 거고 모르지 않았을 텐데 그래서 사실 보면 조금 더 여론을 수렴하고 정치권을 좀 더 설득하고, 그러는 모양새를 더 갖춘 다음에 발의했으면 더 좋지 않았겠나, 그런 여론이 많아요.

□ 최창렬
그런 여론 많이 있는데요. 아마 청와대의 입장에서는 그러한 과정을 거치면 또 백년하청이다, 라는 생각했을 것 같아요. 왜냐하면 지금 그야말로 이것 국회를 압박하는 것 아니냐, 이것 결국은 국회에서 재적 3분의 2의 찬성이 필요한데 어차피 당위적인 측면을 떠나서 현실적으로 안 될 텐데 왜 발의하냐, 이런 비판을 야당이 하고 있는 거잖아요. 그렇다면 이것 우리 사회자 말씀처럼 모를 리 없죠. 그런데 지금 대통령이 발의하겠다는 얘기가 나오니까 그나마 자유한국당이 안을 내놓은 거예요. 분권형 대통령제, 책임총리제 얘기를 한 것 아니겠어요. 그렇지 않으면 백년하청으로 가고 지방선거와 동시투표는 절대로 안 된다는 입장이에요. 그것은 아까 우리 배 교수 말씀처럼 투표로 올라가니까 불리하고, 사실 불리할 것도 없는데 한국당은 그렇게 판단하고 있는 것 같아요. 그러니까 이것을 압박해서, 압박이라는 말보다 저는 촉구라고 생각을 합니다. 그래서 일단 발의하겠다, 하고 난 다음에 우리 김상겸 교수님 말씀처럼 사실상 최고 규범을 철회하는 것은 마땅치 않은데 워낙 상황이 지금 이것을 해야 될 상황이니까 철회라기보다는 발의가 된 상태에서 발의 또는 제출이 된 상태에서 여야가 합의를 빨리 한다면 같이 대안, 법률은 대안이라는 게 있잖아요. 그렇게 해서 뭔가 할 수 있다, 그래서 저는 결국은 이것을 압박이라고 해석하기 보다는 국회에 촉구하는, 이렇게 해석을 해야 될 것 같습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 오늘 대통령 개헌안 발의를 주제로 토론하고 있는데요. 대통령 개헌안 발의 배경에 대해서 짚어봤습니다.
청취자 분들 보내주신 문자 소개해 드리고 토론 이어가겠습니다.
휴대전화 뒷자리 6719 쓰시는 분입니다. “대선후보 시절 공약을 보고 대통령으로 선출했고 약속대로 개헌안을 만든 겁니다. 개헌안에 대해서 정치권은 최종 논의와 합의를 해야 합니다.”
3616 쓰시는 분 “권력구조별 개헌안을 국민투표에 붙여서 국민이 선택 가능하도록 이번에 개헌하고 6개월 또는 1년 안에 여야 합의 하에 각각의 구조별 개헌안을 만들어서 다시 국민이 선택했으면 합니다.”
1533님 “대통령의 개헌안 발표를 자기 입맛대로 해석하지 말고 헌법개정을 위한 국회 협의라도 들어가야 하는 것 아닐까요? 헌법개정안 발의 전에 국회에서 논의를 하면 존중하겠다는데 참 답답합니다.”
이상용 청취자님은 개헌에 반대하는 의견 보내주셨네요. “시간이 됐다고 무조건 헌법을 바꿉니까? 하늘이 오래 됐다고 다른 하늘을 만들 수 있나요?”
안상범 청취자님 “헌법은 법의 성격보다는 정치적 합의 내지 결단입니다. 정부의 발의로 신속히 결의하면 안 됩니다. 더 여론수렴 절차를 거쳐야 한다고 생각합니다.”
7985님 “자유한국당은 대통령 개헌안을 헐뜯는 것 말고는 다른 게 없나요? 대안을 내놓든지 적극적으로 협의를 하든지 해야 국민을 설득할 수 있지 않을까요?”
0089님 “왜 개헌안을 나눠서 발표하는지요? 일방적으로 밀어붙이는 것 같아서 보기에 좋지 않습니다.”
네, 문자로 참여해 주신 청취자 여러분께 감사드립니다.
이 부분 하나만 잠깐 짚어보고 넘어갈까요? 최창렬 교수님, 지금 청와대고 이렇게 사흘 연속 개헌안 발표하지 않습니까? 이것을 두고도 왜 그런 식으로 발표하느냐, 청와대 쪽에서는 국민에 대한 서비스라고 생각하는 것 같고 야당은 여론몰이 한다고 생각하는 것 같은데 어떻게 보십니까?

□ 최창렬
그야말로 정치적인 관점에 따라서 상이한 해석이 가능하다고 봐요. 야당 입장에서 볼 때는 이 안을 국민들에게 제시하지 않고 국민들에게 뭔가 자꾸 교육시키는 것처럼 계몽하는 것처럼 첫 날은 기본권, 둘째 날은 지방분권과 국민주권, 사흘째는 정부형태, 이렇게 얘기하니까 1강, 2강, 3강, 강의할 때 하듯이 이런 느낌이 드는 것도 저는 무리가 아니라고 생각해요. 특히 선거 앞두고 야당은 당연히 정치공세적인 발언을 할 수 있다고 보는데 또 반대로 선의로 해석한다면 워낙 중차대한 것들이기 때문에 개헌에 대한 주위를 환기시키고, 개헌에 대한 당위성은 국민들이 다 아는데 막상 개헌에 대해서 국민들이 그렇게 의식을 또 안 하는 것도 사실이에요. 그렇다면 정부가 그런 면에서 사흘에 걸쳐서 분야별로 이렇게 한 것도 나쁘지 않다고 봐요. 바로 그런 점을 야당이 비판하는 거죠. 훈계민주주의 아니냐, 국민들을 뭔가 계도 대상으로 하는 구시대적 발상이다, 라고 야당이 비판하는 거거든요. 저는 양면성이 다 있다고 보는데 이 부분은 역시 본질은 아니다, 이렇게 생각합니다.

□ 백운기 / 진행
배종호 교수님은 선의로 보십니까, 다른 뜻으로 보십니까?

□ 배종호
저는 역시 이 부분은 최창렬 교수님하고 비슷한 시각인데요. 야당에서는 특히 한국당에서는 여론몰이다, 라고 주장을 하지만 또 다른 용어로 하면 홍보라고 볼 수 있지 않습니까? 그럼 정부 입장에서는 대통령 발의를 하는 건데 이 부분에 대해서 적극적으로 홍보를 해야 되지 않겠습니까? 그럼 홍보하는 입장에서는 홍보효과를 극대화할 수도 있다고 봐요. 그러면 대통령이 꼭 해야 될 필요는 없고 조국 수석이 할 수도 있겠고 또 하루에 한꺼번에 꼭 다 할 필요도 없고 사흘에 나눠서도 할 수 있다고 보거든요. 그런데 이것을 살라미 전법이다, 라는 식으로 굉장히 정치적으로 해석을 하는데 이것은 굉장히 지엽적인 의미다,

□ 백운기 / 진행
할 만하다?

□ 배종호
중요한 것은 개헌이냐 아니냐, 그리고 어떤 개헌안을 만들 것이냐, 이게 저는 중요하다고 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
지성우 교수님께서는 사흘 나눠서 발표하는 것 어떻게 보셨습니까?

□ 지성우
제가 보기에는 정치 커뮤니케이션적으로 해석을 하면 극대화시키는 그런 방법일 수 있겠다, 홍보방안이라고 말씀하셨는데 가장 국민들이 관심이 있는 주제는 역시 권력구조입니다. 그래서 권력구조를 과연 4년 연임으로 할 거냐, 그것은 이미 언론을 통해서 얘기를 했고요. 또 다른 형태로 할 거냐, 이런 얘기들이 모아져야 되는데 그것을 모으기 위해서는 일단 기본권이나 다른 총강적인 부분들을 국민들께 알려드리고 그다음에 가장 중요하고 관심 있는 주제에 집중하기 위한 그런 전략적인 측면이 강하다, 홍보라고만 그냥 치부하기에는 제가 보기에는 괜찮다, 생각을 하고요. 왜냐하면 국민들이 개헌을 해야 하느냐, 라고 물어보면 아마 많은 분들이 개헌을 해야 한다고 생각을 하시는데도 불구하고 개헌에 대한 관심은 그렇게 높지 않습니다. 그러니까 권력구조 이외에 어떤 분야를 이것을 삭제해야 될지 다시 삽입해야 될지에 대해서 그다지 각론적으로는 여기 관심들이 없으세요. 그러다 보니까 만약에 이것을 한 번에 딱 발표를 하면 그냥 일회성으로 지나갈 가능성도 높고요. 관심을 환기시키기가 상당히 어려웠을 겁니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김상겸 교수님.

□ 김상겸
네. 한 번에 발표하나 세 번에 발표하나 정치적 해석이 있을 테니까 그것은 법학자로서 그 얘기는 하지 않겠습니다. 그런데 이것을 나누는 것은 아무래도 부문별로 중요한 부분에 대해서 여론수렴을 좀 더 하기 위한 하나의 방법일 수도 있는 것 같고요. 한꺼번에 해 버리면 사실 좀 더 다른 의견이나 이런 것들을 정리하기가 쉽지 않을 거라는 생각이 들고 조금 전에 우리 지 교수 말씀하셨지만 가장 중요한 부분인 쟁점이 될 만한 권력구조를 마지막에 하는 것은 앞에 발표한 두 내용들에 대해서 어느 정도 반응이라든지 의견수렴하는 과정을 거치고 나서 최종적으로 중요한 부분인 권력구조 부분에 대해서 어느 정도 의견이 모아진다면 아마 조문화 작업에 최종적인 방점을 찍고 국회에 발의하는 게 아닌가, 그렇게 생각이 됩니다.

□ 백운기 / 진행
네, 대통령 개헌안 발표 형식을 두고 이런 저런 얘기들이 많이 오가서 네 분 패널의 의견을 들어봤습니다. KBS <공감토론> 동국대학교 법학과 김상겸 교수, 성균관대학교 법학전문대학원 지성우 교수, 용인대학교 최창렬 교수, 세한대학교 배종호 교수, 함께 하고 계십니다.

□ 백운기 / 진행
그러면 이번에는 청와대가 발표한 대통령 개헌안의 주요 내용을 하나하나 짚어보도록 하겠습니다. 먼저 전문부터 살펴볼 텐데요. 김상겸 교수님, 헌법전문이 갖는 의미는 어떤 겁니까?

□ 김상겸
사실은 헌법전문을 가진 헌법을 가진 국가도 있고요. 헌법전문이 없는 헌법을 가진 국가도 있습니다. 그런데 헌법전문이 갖는 의미는 헌법을 어떻게 제정했는지 또 우리나라의 헌법적인 역사들, 이런 것들을 담음으로 해서 헌법이 가지는 기본이념이라든지 기본원리들을 표방하는 것이기 때문에 나름대로 의미는 있는 거죠. 그래서 굉장히 선언적인 의미와 함께 우리 같은 경우는 굉장히 중요한 내용들이 많이 담겨 있습니다. 평등원칙이라든지 폐습을 철폐한다든지 균등한 기회를 줘야 된다든지 이런 것들이기 때문에 결국은 정당성 확보에 있어서 중요한 의미를 담고 있고 그렇다 보니까 거기에 법적 효력까지 우리나라는 부여하고 있습니다. 그런데 선언적인 의미만 갖는 경우도 있거든요. 미국헌법, 연방헌법 같은 경우는 선언적인 의미밖에 없기 때문에 거기는 법적 효력이 없습니다.

□ 백운기 / 진행
전문이 법적 효력이 있다고 그러셨는데 실제로 법적 효력을 발휘한 사례가 있습니까?

□ 김상겸
그렇죠. 헌법재판소는 헌법전문이 가지는 내용에 대해서 실제로 사건에 적용을 해 가지고 판결을 끌어낸 경우도 있습니다.

□ 백운기 / 진행
그렇군요.

□ 김상겸
그런데 미국이라든지 다른 나라들은 선언적인 의미밖에 없기 때문에 법적 효력을 인정하지 않고요. 그다음에 프랑스 같은 경우는 아예 1789년에 인권 선언한 부분을 효력을 부여하기 위해서 헌법전문에 명기를 했습니다. 그래서 프랑스 헌법도 당연히 헌법전문의 효력을 인정하고 있습니다. 그래서 헌법전문이 필수적인 부분은 아니기 때문에 전문을 가질 수도 있고 안 가질 수도 있는데 우리는 1948년 헌법부터 전문을 가지고 있었거든요. 그래서 전문의 의미가 크다고 볼 수 있습니다.

□ 백운기 / 진행
그러면 교수님 개인적으로는 이번에도 전문을 유지하는 게 좋다고 보십니까?

□ 김상겸
그렇죠. 그동안 해 왔으니까 이 헌법이 어떻게 제정이 됐는지 그리고 또 어떤 과정을 겪었는지 그리고 이 헌법이 가지는 이념이 뭔지를 표방하는 것이 굉장히 의미가 있다고 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네. 전문과 관련해서 김상겸 교수님 설명을 해 주셨는데요. 일단 이번에 대통령 개헌안 가운데 전문을 개정하는 부분에 가장 눈에 띄는 게 그동안 전문에는 3.1운동으로 건립된 대한민국 임시정부 법통, 그리고 불의에 항거한 4.19 민주 이념을 계승하고, 이렇게 돼 있는데 여기에 5.18 광주민주화운동, 부마항쟁, 그리고 6.10 민주항쟁까지 포함시킬 것이라고 합니다. 촛불시민혁명을 넣을까 말까 망설였는데 현재 촛불혁명이 진행 중이라는 측면에서 포함시키지 않았다고 청와대에서 설명했는데 지성우 교수님께서는 이 부분에 대해서 어떻게 생각하십니까?

□ 지성우
네, 아까 제가 현행헌법을 개정하는 대통령의 발의안이 상당히 안정감이 있다고 말씀을 드리면서 약 90% 정도는 다 합의가 될 거다, 이렇게 설명을 드렸습니다. 제가 보기에 현재 4.19 민주이념, 3.1운동까지는 모든 국민들이 인정을 하고 있는 바고요. 또 그것을 헌법전문에 넣든 아니면 총강에 넣든 그것은 문제가 되지 않는다고 봅니다. 또 6.10항쟁, 부마항쟁 그리고 5.18 민주화혁명도 국민들이 이제는 한 30여 년이 지난 사건들이기 때문에 이것들을 헌법에 규정하는 것도 사실은 논의를 해 봄직하다, 이렇게 생각을 하는데요. 그런데 제 생각에는 헌법이라는 것은 모든 국민들의 아주 일치된 견해가 거기에 담겨 있는 것이 맞는 것 같습니다. 그래서 굳이 다른 의견이 만약에 나온다면 또 그것이 일부 국민들이 인정하지 못하는 사건까지 내지는 작은 사건까지 거기에 담는 것이라면 그것을 굳이 삽입을 해서 전체 헌법개정을 다 어렵게 하는 것은 옳은 태도는 아니라고 봅니다. 그래서 제가 보기에는 논의가 좀 있어야 하겠지만 아마 여론을 수렴하는 절차를 거칠 테니까요. 나머지 3개가 총강에 들어가고 전문에 들어가는 것이 과연 옳은 것이냐에 대해서는 좀 더 많은 논의들을 거쳐서 결정을 해야 될 것 같습니다.

□ 백운기 / 진행
최창렬 교수님 의견은 어떠신가요?

□ 최창렬
일단 지금 우리나라 9차례 개정한 헌법 중에서 국민들의 아래로부터의 동의를 기반으로 한 게 딱 두 개밖에 없어요. 제가 아까도 말씀드렸습니다만, 4.19 혁명 이후의 3차 개헌하고, 내각제 개헌이었죠. 그리고 6.10민주항쟁을 기반으로 했던 87년도의 직선제 개헌, 그거란 말이죠. 그러니까 지금 이제 4.19 혁명이 헌법전문에 담아 있잖아요. 그 두 가지가 가장 중요한 헌법개정이었고 다른 것들은 위로부터의 개정이었단 말이죠. 그리고 아까도 말씀드린 바와 같이 정당이라든지 국민의 참여가 대단히 배제되어 있던 그런 헌법개정이었다면 지금 그렇다면 6.10민주항쟁, 6월 항쟁을 배제하고는 지금 현재의 절차적 민주주의는 가능하지 않았던 것 아니었겠어요? 그래서 저는 6.10항쟁은, 6월 항쟁은 반드시 들어가야 된다. 그것은 4.19 혁명 못지않은 거라고 저는 생각을 하고 또 그런 연장에서 볼 때 거슬러 올라가 가지고 부마항쟁도 마찬가지입니다. 부마항쟁과 광주민주화항쟁이 맞닿아 있는 것이고 그것이 7년 후에 9차 개헌으로 나타난 것이거든요. 그러니까 같은 맥락이라면 부마항쟁 그리고 광주민주화항쟁 그 연속선상에서 그다음에 6월 항쟁을 넣는 것이 현재 우리가 지금 담보하고 있는 절차적 민주주의, 최소한의 민주주의를 인정하는 것이기 때문에 저는 이 세 가지는, 당연히 여야 간에 이념적인 논쟁도 분명히 있을 거예요. 야당은 극심하게 반대할 것이고. 그렇다고 하더라도 이 부분은 제 개인적인 의견으로는 들어가는 게 좋을 것 같은데 야당과 이것 합의할 수 있을지는 전혀 별개의 문제인 것 같습니다.

□ 백운기 / 진행
개인적으로는 들어가는 것에 찬성하시는 입장이시군요. 배종호 교수님께서는요.

□ 배종호
기본적으로 헌법학자들 간에 컨센서스가 이루어진 헌법의 특성을 한 세 가지로 정리를 하더라고요. 하나는 정치성, 그리고 두 번째로는 이념성, 그리고 역사성인데 정치성이라는 것은 정치세력 사이의 투쟁과 타협의 산물, 그리고 또 이념성은 일정한 이념, 가치가 반영이 돼야 되고 또 역사성은 역사적인 상황에서 만들어진다는 그런 얘기인데 그런 측면에서 볼 때 제가 볼 때는 5.18 광주민주화항쟁 그리고 부마항쟁, 6.10민주항쟁 이런 부분이 촛불혁명을 통해서 개헌이 이루어질 수 있는 이런 상황에서 담기는 것은 굉장히 의미가 있다, 그리고 오늘의 대한민국이 있기까지는 결국 이런 민주주의를 위한 국민들의 투쟁에 의해서 된 것 아니겠습니까? 다만, 보수 쪽에서는 대한민국의 양대 축이 민주화 세력 그리고 산업화 세력인데 산업화 세력에 대한 그런 부분이 그러면 헌법전문에 들어가야 되는 것 아니냐, 라는 부분도 귀담아 들을 필요가 있다고 생각하고요. 하여튼 교수님께서 말씀하셨지만 가능하면 헌법은 대다수의 국민들이 동의하는 그런 헌법전문이 만들어져야 되겠고 그런 측면에서 여태껏 우리의 개헌을 보면 일반 국민들의 참여는 배제된 채 독재자에 의해서 또는 정치인들에 의해서 또는 일부 엘리트 정치학자들에 의해서만 이루어졌거든요. 그래서 이번 개헌은 반드시 국민들의 적극적인 참여 아래서 국민과 함께 하는 그런 개헌이 돼야 되겠다, 이런 말씀 좀 드리고 싶습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 전문 생각해 보고 있는데요. 김상겸 교수님 아까 전문 의미를 잘 설명해 주셨는데 이번에 청와대에서 발표한 대통령 개헌안에 포함시키기로 한 5.18, 부마항쟁, 6.10민주항쟁 포함시키는 것 어떻게 생각하십니까?

□ 김상겸
글쎄요. 아까 조금 전에 최 교수님 말씀하셨습니다만, 6.10민주항쟁의 연결선상에 있기 때문에 우리가 그 운동의 중요성은 익히 인식을 하고 있습니다. 그런데 사실 우리가 헌법을 개정하는데 있어서 실질적으로 중요하게 생각하는 운동을 표현을 하자면 사실 4.19 같은 경우 4.19 혁명이라는 얘기도 하는데 사실 혁명이라는 것은 주체의 세력을 바꾸는 것이기 때문에 국민주권국가에서 국민주권이 바뀐 적이 없습니다. 사실은 독재자들이 독재를 해서 그런 것이지. 그런 의미에서 우리가 4.19 의거, 그리고 6.10민주항쟁에 대해서는 아마 이론이 없을 거라고 생각이 들고요. 그리고 5.18 민주화항쟁이라든지 부마항쟁은 아마 동서양을 서로 아우르기 위해서 아마 집어넣는 것이 아닌가, 생각이 되는데 국민들이 동의한다면 저는 다 넣어도 좋다고 생각이 들고요. 왜냐하면 헌법이라는 것은 상징적인 것과 또 헌법전문은 선언적인 의미가 있기 때문에 국민들이 그렇게 보면 우리 헌법의 역사에서 이런 운동을 통해 가지고 헌법이 변천 발전해 왔다, 이렇게 하면 다 넣는 것에 반대하지 않습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 전문은 그 부분이 가장 중요한 것 같아서 살펴봤고요. 그러면 기본권으로 넘어가 보겠습니다. 기본권과 관련해서 지성우 교수님, 가장 주목할 만한 내용으로는 어떤 것을 꼽으시겠습니까?

□ 지성우
제가 보기에는 이번에 검사의 영장청구권 조항을 삭제하는 것하고 두 번째는 국민소환제 도입하는 것 두는 것 하고요. 수도 조항을 여기서 바꾸는 건데요. 앞에 말씀드린 두 개하고요. 오늘 기본권 파트는 아니지만 토지공개념이 거기 들어갔습니다. 그래서 그런 한 4가지 정도 사항이 다른 사항보다는 굉장히 특징적인 것이고 또 이번에 헌법개정에 있어서 미래법적 관점을 담았다, 내지는 세계법적 관점을 담았다고 생각되는 것은 국민을 대거 사람으로 바꾼 부분입니다. 사실 인권과 기본권에 차이가 있는데요. 인권은 국제적 기준이고 또 모든 보편타당한 인간에게 적용되는 그런 규범이고요. 기본권은 국민에게 적용되는 기본적인 권리입니다. 그래서 인권 수준보다 기본권 수준이 낮은 것이 대개 일반적인 그런 사실이죠. 그래서 인권 수준이 좀 높아야 되는데 이번에 사람으로 대거 조문들을 바꾼 것은 아마도 우리 국가가 약 200만 이상의 외국인도 들어와 있고 또 글로벌화 되고 있기 때문에 이것은 단순히 국민에게 적용되는 규범이라기보다는 세계인적 관점에서 미래법적 관점에서 국민을 사람으로 바꾼 아주 전향적인 규정이 되겠죠.

□ 백운기 / 진행
기본권과 관련해서 지금 국민 하니까요. 우리가 얼른, 작년에 하도 많이 들어서요. ‘대한민국의 주권은 국민에게 있고 모든 권력은 국민으로부터 나온다’ 이렇게 돼 있는데 이 부분도 그러면 이제 사람으로 바꾸게 됩니까?

□ 지성우
아닙니다. 이게 인간의 권리가 있고요. 국민의 권리가 있습니다. 그러니까 외국인이라고 해서 데려다가 고문하면 안 되겠죠. 똑같이 인권 보호해 줘야 됩니다. 그런데 외국인에게 허용되지 않는 두 가지의 권리들이 있습니다. 첫째는 우리 국민들 또 우리 국가의 미래를 결정하는 정치적 행위, 즉, 투표권이라든가 국회의원 선거권, 대통령 선거권, 이런 것 외국인에게 줄 수는 없겠죠. 두 번째, 우리 국가의 재원이 많이 소요되는 것, 그러니까 연금을 외국인에게도 우리가 낸 세금으로 모두 준다든가 하는 것은 허용되지 못합니다. 이게 국가의 미래를 결정하고 또 재원이 많이 소요되는 분야에 있어서는 그 분야는 아쉽지만 사람이 아니라 모두 국민으로 규정을 해야 되고요. 이번에 보니까 사람으로 규정된 부분에서 또 이게 전체적으로 적용돼야 되는 것이냐에 관한 논란이 있을 만한 조항들도 간혹 보입니다. 그러니까 예전에는 국민으로만 돼 있어서 이것을 외국인에게는 적용 못하는 거냐, 이런 논란이 있었다면 이번에는 반대로 사람으로 규정했기 때문에 이것 모두다 보장을 해 줘야 되느냐, 이런 반대의 논란이 있을 수 있습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김상겸 교수님께서는 어떤 부분을 주목하셨습니까?

□ 김상겸
일단 생명이나 안전권에 대한 것과 정보, 기본권에 관한 규정이 새로 신설되고요. 그다음에 공무원의 노동3권이 강화됐습니다. 이런 것들이, 물론 재산권에서 토지공개념이 들어옴으로 해서 재산권을 행사하는 데나 소요하는데 있어서 아무래도 과거보다는 제약이 더 커지겠죠. 그런 부분들이 이번 헌법개정안에 담겨져 있는 내용으로서 특이한 부분이다, 라는 생각이고요. 조금 전에 우리 지 교수님 말씀하셨지만 사람이라는 표현을 쓰는 것이 전향적이냐, 사실은 그것은 좀 의문은 있습니다. 헌법학회에서도 그것은 논란이 많았고요. 우리가 사람이라는 표현, 피플이라는 표현은 과거 17, 18세기 때 인권선언 할 때 많이 썼던 표현이고요. 그다음에 국가가 형성돼서 근대국가가 발전돼 가지고 현대국가에 들어오면서는 오히려 국민이라는 표현들이 국가의 구성원으로서 국가공동체 구성원으로서 국민이라는 표현을 쓴 이유가 주권과 관련돼 있기 때문에 그렇습니다. 왜냐하면 국가는 국민을 보호하는 것이지 사람을 보호하는 것이라고 생각하지 않았던 거거든요. 물론 사람이라는 표현을 쓰면 우리가 전향적으로 볼 수도 있고 또 세계관적인 측면에서 볼 수 있는데 그럼 다른 국가들은 그러냐 하면 꼭 그렇지는 않습니다. 그렇기 때문에 우리가 그것을 다시 한 번 심각하게 생각해 봐야 되고요. 특히 거주이전의 자유 같은 경우 사람에게 준다면 외국인들이 사실 들어왔을 때 우리가 들어올 때 입국부터 시작해서 출국까지 국민하고 동일한 수준에서 우리가 보호를 해 줘야 되는데 아무래도 그것은 국가 간의 관계에 있어서 우리가 달리 취급할 수밖에 없는 사항이거든요. 그래서 직업의 자유라든지 이런 여러 부분에 있어서 아마 나중에 좀 문제가 복잡해질 수도 있다는 생각이 저는 듭니다. 그래서,

□ 백운기 / 진행
그렇겠네요. 국민으로 규정했을 때는 필요 없었던 부분들에 대한 논란 또 제한규정이 생길 수밖에 없겠군요?

□ 김상겸
그렇죠. 당연하죠. 그리고 지금 사실은 외국인도 국민과 거의 동일한 수준으로 기본권을 보장 받습니다. 그 이유는 어찌됐건 우리가 상호호혜주의라는 외국과의 관계에서 뿐만 아니라, 예를 들면 그렇습니다. 우리 국민이 다른 국가에 갔을 때 그럼 우리 헌법이 요구하는 만큼 보호를 받을 수 있느냐 하면 그렇지는 않거든요. 그렇다면 우리가 주권을 가진 국가로서 사실 우리 국민의 보호를 국가가 해 줘야 되는데 그 무기중의 하나가 바로 상호호혜원칙입니다. 그쪽에서 해 주면 우리도 해 준다, 그러니까 그렇게 단순하게 생각할 문제는 아니다, 이렇게 봅니다.

□ 백운기 / 진행
또 김상겸 교수님 말씀 듣고 보니까 고개가 끄덕거려지네요. 헌법이라고 하는 게 우리 대한민국 헌법인데 어떤 세계인권장전, 이런 것은 아니다, 이 말씀인 거죠. 최창렬 교수님께서는 대통령 개헌안 중에서 어떤 부분 조금 유심히,

□ 최창렬
글쎄, 다들 말씀들 하셨으니까 제가 중복해서 말씀드릴 것은 아니고,

□ 백운기 / 진행
특별히 최 교수님 보시기에,

□ 최창렬
‘근로’를 ‘노동’으로 바꾸는 것은 굉장히 의미가 있는 것 같아요. 제 기억으로 과거에는 5월 1일이 노동절이었는데 그런데 언제부턴가 근로자의 날로 바뀌었어요. 언제인지는 정확하게 모르겠는데 분명히 그랬단 말이죠. 그러니까 그것은 무슨 의미가 있는 거였을 거예요. 그래서 노동이라는 단어가 상징하는 그런 사회과학적 함의, 특히 우리나라의 권위주의 독재가 일반화 돼 있을 때의 근로와 노동의 차이, 이런 것들이 있을 거예요. 일반에서는 지금 근로라는 단어는 일제시대와 독재시대 때 사용자적 관점이다, 이렇게 얘기하는데 꼭 그런 얘기가 아니라 하더라도 근로는 대단히 객관적이잖아요. 일한다는 행위 자체의 문제고 부지런하게 일한다는 의미가 있는 것이고 노동은 한 개인이 자신을 구현시키는 그런 의미가 있잖아요. 정신적 육체적인 일을 하면서. 그렇기 때문에 단순히 정치적인 의미를 떠나서 한 개인의 구현이라는 차원 그리고 노동권이라는 차원, 노동 3권이라는 차원에서 저는 근로를 노동으로 바꾼 것은 굉장히 의미가 크다고 봅니다. 그러니까 이 부분은 아까 사람과 국민의 차이보다 더 한 단계 높은 그런 의미가 아닌가, 라고 생각을 합니다. 그밖에 국민발안제, 국민소환제 당연히 획기적이고 좋은 거죠. 국민주권의 원칙 그리고 인민지배라는 게 민주주의의 원리이기 때문에, 그것은 앞서 두 분 다 말씀하셨으니까. 어쨌든 저는 그런 것들 제외하고는 토지공개념 같은 것, 특히 경제민주화의 상생, 대단히 선언적이긴 합니다만, 이런 부분들은 이 정권이 지향하는 바와 상당히 일맥상통한다, 그 부분이 대단히 인상적이었다고 생각합니다.

□ 백운기 / 진행
이번 대통령 개헌안의 3대 키워드로 사람, 노동, 직접, 이것을 꼽은 곳도 있던데요. 노동과 근로의 차이, 김상겸 교수님, 어떤 차이가 있다고 보십니까?

□ 김상겸
조금 전에 최 교수님 말씀했던 근로라는 것은 사실은 아주 근면하게 일을 한다는 그런 교훈적인 의미도 담겨 있고요. 노동이라는 것은 일하는 사람의 신체적 활동에 초점을 맞춘 것이기 때문에 어떻게 보면 굉장히 개인적이라고 볼 수 있는 거죠. 그래서 사실 과거에는 좀 기피했던 게 아닌가, 생각이 들고요. 노동3권을 확대 보장하는 것은 바람직하다고 봅니다. 왜냐하면 그동안 우리가 노동권에 있어서 어떻게 보면 상당히 소극적으로 대응을 했기 때문에. 다만, 문제가 되는 것 중에 하나가 우리가 직업공무원제를 택하고 있기 때문에 공무원의 노동3권 확대에 있어서 주의해야 할 점은 뭐냐면 공무원들의 고용주체는 사실은 원칙적으로는 국민입니다. 그러니까 공무원이 자기 자신에 대해서 단체교섭이라든지 단체행동을 할 때의 문제점이 있기 때문에 독일 경우에는 공무원에 대해서만은 노동3권을 인정하지 않습니다. 그래서 단체결성권만을 부여하고 있거든요. 그러니까 우리가 공무원의 노동3권을 바꾸려면 헌법에서 규정하고 있는 직업공무원제를 변화시키든지 또는 공무원법을 개정해야 되는 문제를 한꺼번에 처리하는 게 좋다고 생각합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 최창렬 교수님, 이 팩트를 확인해 봤더니요. 광복 후에 5월 1일을 노동절로 했다가 근로자의 날 제정에 관한 법률이 1963년에 공포가 됐네요. 그래 가지고 이렇게 혼용하다가 1994년부터 5월 1일을 또 근로자의 날로 개념하고 있다고 하네요. 배종호 교수님께서는 어떤 부분 주목하셨습니까?

□ 배종호
네, 아까 잠깐 나왔지만 저는 이번 대통령이 마련한 이 개헌안에서 저는 가장 주목하고 싶은 것이 직접민주주의 요소가 굉장히 강화됐다, 이 점을 저는 꼭 꼽고 싶습니다. 대표적으로 지금 이번에 담겨 있는 게 국민소환제, 그리고 국민발안제 아니겠습니까? 만약에 이번에 개헌이 이루어진다면 결국 촛불혁명, 광장에 나온 촛불시민들의 힘으로 이뤄지는 것인데 결국 그분들이 광장에 나온 것은 이게 나라냐, 주권자로서 내가 나라를 바꾸겠다, 라는 그런 직접민주주의적인 요소가 발현이 된 거라고 저는 생각을 하는데 그런 측면에서 국민소환제 그리고 국민발안제를 이번에 담은 것은 굉장히 의미가 있다고 생각을 합니다. 특히 국민소환제 같은 경우는 여론조사 하면 우리 국민들의 한 90% 이상이 찬성하는 걸로 나타났어요. 이게 왜 이러냐 하면 일단 현재의 국회, 그리고 국회의원들에 대해서 굉장히 실망하고 있다는 것이죠. 그런데도 불구하고 제도적으로 한 번 당선되면 이 사람들을 끌어내릴 수가 없다, 그리고 유죄확정 판결을 받을 때까지는 계속 세비를 받아먹고, 반면에 또 자치단체장 같은 경우는 주민소환제를 통해서 심판할 수도 있는데 이런 제도적인 장치가 부족하기 때문에 이런 부분을 가미한 것 같고요. 또 국민발안제 같은 경우도 지금 찬반양론이 있습니다마는, 저는 찬성을 합니다. 이게 일부에서 이렇게 되면 대의민주주의를 위협하는 것 아니냐는 그런 지적도 있지만 국민들도 직접 법안을 마련해서 그것을 제정까지 갈 수 있는 그런 통로를 열어두는 것이 오히려 바람직하지 않나, 이런 생각을 좀 해 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네. 네 분께서 어떻게 지켜보셨는지 여쭤봤는데 역시 사람, 노동, 직접, 이렇게 압축이 되는 것 같습니다. 오늘 시간관계상 대통령 개헌안 전체적인 내용을 세부적으로 다 따져볼 수는 없겠지만 지금 말씀하신 것 중심으로 한두 가지 좀 생각해 보겠습니다. 사람 부분은 앞부분에서 충분히 논의를 했으니까요. 지성우 교수님 지적하신 검사의 영장청구권 조항 삭제, 한번 이 부분 짚어볼까요? 지성우 교수님, 영장청구권을 헌법에서 아예 없애겠다는 거죠?

□ 지성우
지금 현행 헌법에 의하면 검사가 영장을 청구하고 법원이 발부해서 그 영장을 집행하게 됩니다. 체포영장이든 아니면 구속영장이든. 제가 보기에는 검사의 영장청구권을 삭제한다는 것은 법관이 발부한 영장이라는 말은 아마 저는 있어야 되지 않을까 싶습니다. 왜 그러냐면 이이 영장제도가 사실은 인신보호에 있어서 굉장히 결정적인 역할을 하거든요. 그런데 검사가 청구한, 이 말은 삭제하더라도 법관이 발부한 영장이어야 합니다. 그래서 이런 헌법정신에 의하면 아마도 이 조항 자체를 전체를 만약에 삭제하게 되면 제가 좀 걱정되는 것은 검사가 청구한 영장을 법관이 발부하게 되는데 이 조항이 다 삭제가 된다는 얘기거든요. 그러면 자칫 잘못하면 또 혹시 권위주의적 정권 하에서 법관이 발부한 이런 말이 형사소송법에서 또 삭제되거나 약화되거나 이럴 가능성도 저는 좀 있다고 생각을 하고요. 그래서 법관이 발부한, 이라는 말은 있어야 되고 검사의 영장청구권 자체가 헌법에 규정된 나라는 거의 없다고 해요. 그러니까 검사의 영장청구권 자체는 형사소송법 정도에서 규정하면 되고요. 영장청구가 누구에 의하여야 할 것인가는 사실은 헌법적 문제라기보다는 영장의 청구는 단행법적으로 형사소송법에서 결정하면 될 것 같습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 김상겸 교수님 의견은 어떠신가요?

□ 김상겸
영장제도는 헌법에 당연히 있어야 되죠. 그러니까 정부안에 보면 검사의 영장신청권을 삭제한다는 것이지, 법관이 영장 발부해야 되는 조항은 그대로 놔둘 거라고 봅니다. 그것은 우리가 영장제도가 신체의 자유에서 핵심적인 인신보호에 관한 수단이기 때문에 당연히 있어야 되는 거고요. 그리고 사실은 우리나라 같은 경우 체포, 구속이라는 것을 구분해 놓고 있는데 체포, 구속을 구분해 놓고 체포영장과 구속영장을 구분한 국가는 없습니다. 그래서 이번에 그것 정리를 했으면 좋겠다는 생각이 들고요. 그다음에 사실은 검사의 영장신청제도가 언제 들어왔느냐면 1962년도 헌법에 들어왔습니다. 그러니까 초창기 우리가 1948년 헌법에서는 없었던 거죠. 그런데 왜 이게 들어왔느냐면 제1공화국 말기에 영장이 무분별하게 신청이 됐었습니다. 당시에 형사소송법에는 사법경찰관리들이 신청을 할 수 있도록 돼 있다 보니까, 사법경찰이라면 우리는 일반 경찰만 생각하는데 보건경찰이 있었고 산림경찰이 있었고 약 14종의 사법경찰관들이 있습니다. 그렇기 때문에 이렇게 영장신청을 해 버리게 되면 도저히 감당을 못한다는 거죠. 그래서 인권침해의 요소가 있다고 그래 가지고, 그 외에 다른 이유들도 있습니다마는, 그러다 보니까 1962년 헌법에 그러면 신청권을 검사로 통일하자, 이렇게 해서 들어왔던 거거든요. 그래서 논란이 있었습니다. 지금도 아마 많은 논란이 있고 아마 검찰에서는 그것을 굉장히 중요하게 생각하는데, 헌법적 사항이 아니라고 삭제한다고 하더라도 형사소송법에서 국민의 인권보호를 위해서 명확하게 규정만 한다면 큰 문제는 없을 거란 생각이 들고요. 다만, 영장제도 자체가 구조가 이렇게 돼 있습니다. 그러니까 신청을 하기 위해서는 일단 법리적인 검토를 통해서 영장을 신청하는 것이기 때문에 그런 관점에서 만약에 검찰이 그동안 개혁이 제대로 이루어지고 국민들로부터 지탄을 안 받았다면 이게 큰 문제가 안 됐을 수도 있는데 사실 그동안 검찰의 행태라든지 이런 것이 굉장히 국민들로부터 불신을 받았기 때문에 차제에 그렇다면 우리가 사법부에게만 영장발부권만 규정하고 삭제를 해 버리자, 그렇게 여론이 정리가 된 걸로,

□ 배종호
네, 여기에 제가 조금,

□ 백운기 / 진행
네, 배종호 교수님.

□ 배종호
첨언을 하자면요. 검사의 영장청구권을 헌법에서 삭제하겠다는 것 아니겠습니까? 그 이유는 검사의 영장청구권을 헌법에 명문화시키면 앞으로 검경 수사권 조정 안 되는 것이죠. 지금 현재 국민적인 여론이 적폐청산 제1호가 검찰개혁 아니겠습니까? 그 이유는 검찰이 너무 과도한 권한이 집중이 돼 있고 그러한 검찰에 의해서 정치적으로 세력과 결탁해서 오늘 날 이런 여러 가지 비리의 대통령들을 만들어 내는 그런 원인 중의 하나였다, 라는 것이 있어서 그럼 검찰의 권한을 분산시키는 검찰개혁을 해야 되는데 그러려면 검경 수사권 조정을 해야 되는데 이 부분이 헌법에 영장청구권이 보장이 되면 그 부분이 위헌이 되기 때문에 말씀하신 대로 이미 형사소송법에 이 부분은 법률로 규정돼 있기 때문에 이 부분은 앞으로 제가 볼 때 청구권을 삭제하는 것이 맞지 않나, 이런 생각이 듭니다.

□ 백운기 / 진행
네. 최창렬 교수님은 왜 삭제했다고 보십니까?

□ 최창렬
저는 기소독점주의와 관련이 있는 것 같아요. 지금 두 분 법률전문가들이 계시기 때문에 제가 말을 많이 하는 것은 맞지 않는 것 같고, 어쨌든 영장청구를 반드시 검찰이 아니더라도 다른 사람도 할 수 있다는 쪽을 선언적으로 한 게 아닌가. 지금 현실적으로 조국 수석도 그런 얘기를 했잖아요. 형사소송법이 있기 때문에 검사의 영장청구권이 유효하다, 단지 헌법에 그 조항을 삭제하지 않음으로써 반드시 검사만 할 수 있다고 되어 있는 것 아니겠어요? 그런데 이것은 아주 극히 예외로 인정해서 검사가 아닌 직군도 할 수 있다, 아마 그런 것들을 위해서 선언적으로 삭제하는 것이 아닌가, 이렇게 생각합니다.

□ 백운기 / 진행
네. 검사의 영장청구권 조항 삭제와 관련해서 살펴봤고요. 국민소환제도 한번 생각해 볼까요. 국회의원직을 국민이 박탈할 수 있게 하는 국민소환제, 김상겸 교수님, 이것을 헌법에 포함시키겠다는 거죠?

□ 김상겸
네, 맞습니다. 사실은 국회가 어떻게 보면 우리가 보통 말로 하면 욕을 얼마나 많이 얻어먹으면 이런 제도까지 도입을 해야 되느냐, 이런 문제가,

□ 백운기 / 진행
국민소환제 둔 나라들이 많이 있습니까?

□ 김상겸
거의 없죠. 왜냐하면 국민소환제를 두기 위해서는 법리적으로 해결해야 될 부분이 있습니다. 우리가 지역구를 통해서 국회의원을 선출하게 되는데 국회의원이 당선이 됨과 동시에 지역의 대표가 아니라 국민의 대표거든요. 그럼 국민소환제를 하려면 전체 국민이 투표를 해야 된단 말이에요. 소환을 위한. 그렇다면 그것을 지역주민이 다시 소환시키게 하려면 그것 주민소환제거든요. 그래서 이것을 법리적으로 어떻게 해결할 것인가는 소환제도를 도입했을 때 난점이 있습니다. 그래서 사실은 학회에서도 거기에 대해서 많은 연구가 있었고요. 많은 논란이 있었는데 결국 국회의원의 대표성, 법적 지위를 어떻게 볼 것이냐는 문제하고 결부돼 있거든요. 그러다 보니까 국민소환제를 안 한 건데요. 도입을 한다면 국민소환제에 관련된 법을 만들어서 구체적인 내용을 정해서 아무래도 위헌적인 요소를 회피해 나가야 될 건데 틀림없이 소송은 청구될 겁니다. 헌법소송은 청구될 거라고 보이고요. 그래서 그동안 안 했거든요. 그래서 그런 문제를 어떻게 해결할 것인가에 대한 것을 법리적으로 검토를 해야 된다고 봅니다.

□ 백운기 / 진행
네. 지성우 교수님, 그러니까 지역주민이 뽑았지만 국민의 대표가 되는데 그것을 다시 소환을 하는 것은 지역주민이 아니고 국민들이 할 수 있도록 한다는 것 아니겠습니까?

□ 지성우
네, 그렇습니다.

□ 백운기 / 진행
김상겸 교수님 말씀 듣고 보니까 좀 미묘하긴 하네요?

□ 지성우
우리가 국민투표권, 국민발안권, 국민소환제, 이게 3대 직접민주주의 제도라고 하거든요. 그중에 우리나라 헌법에서는 현재 국민투표권만 인정하고 있습니다. 72조에 국가의 중요정책에 대한 국민투표하고 지금 문제가 되는 개헌에 대한 국민투표, 이 두 개를 인정하고 있는데요. 문제는 나머지는 언제 인정이 됐었냐 하면 국민발안제는 헌정사상 54년에 처음에 한번 인정하고 말아버리고요. 국민소환제는 우리 헌정사상 인정한 바가 없습니다. 말씀하셨다시피 전 세계적으로도 전례가 선진국에서도 별로 없습니다. 대통령에 대한 소환제도는 오히려 탄핵이나 소환은 있는데 국민의 기본권 발현 차원에서는 직접민주주의를 확대하는 것이 굉장히 좋겠는데 저희 헌법학자들이 좀 걱정하는 것은 국민의 여론도 때로는 변할 수도 있고 또 여론수렴과정이 정치적으로 잘못되면 또 그런 일시적인 국민의 여론에 의해서 좋은 국회의원들이 또 소환 당할 수도 있고, 이런 여러 가지 정치적인 문제가 있고요. 또 국민소환제가 가지고 있는 가장 문제점 중의 하나는 정치적으로 악용될 가능성이 높습니다. 그래서 집권여당에 의한, 특히 야당 탄압의 도구로 활용될 수 있는 이런 뜻하지 않은 문제점이 있기 때문에 국민소환제도는 제가 보기에는 이것을 전면적으로 인정하는 것은 상당히 어려운 일이고 많은 논의가 필요하고요. 만약에 인정하더라도 아주 엄격한 그런 조건 하에서만 소환제도가 운영될 수 있도록 그렇게 해야 될 것 같습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 최창렬 교수님은 국민소환제 어떻게 생각하십니까?

□ 최창렬
글쎄요. 저도 두 분 말씀에 동의를 하는데 일정 부분 심각하게 긍정적으로 검토할 필요는 있을 것 같아요. 전 세계적으로 전례도 없고 그렇다 하더라도 우리나라의 국회의원들이 전 세계에서 가장 열악한 것은 아니겠습니다만, 대체로 국민들로부터 불신을 받는 게 사실이잖아요. 지금 우리가 개헌 얘기하고 있습니다만, 이 개헌 얘기 나온 지가 얼마나 됐습니까? 그런데 국회는 여전히 정치적 정략적 계산들을 하고 있는 것 아니겠어요. 이 정도가 된다면 국민소환을 조금 검토할 필요가 있다. 왜 그 말씀을 드리느냐 하면요. 사실상 정치학적으로 볼 때 지금 우리나라 국회의원 300명은 숫자가 대단히 적어요. 한 600명은 돼야 되는 거거든요. 그런데 지금 국민들은 만약에 600명 늘린다면 난리가 날 거예요.

□ 백운기 / 진행
지금 더 줄이자고 하는 판 아닙니까?

□ 최창렬
무슨 소리냐, 국회의원들이 하는 일이 뭐가 있다고 보좌관, 비서관, 비서 해 가지고 9명씩이나 두고 국회의원 수를 늘리냐, 이렇게 나오는 것 아니에요. 그러니까 정치학을 하는 사람들도 정치학 이론을 갖다 대는 게 대단히 낭비적으로 보이는 거예요. 국민소환도 마찬가지입니다. 원론적으로는 그 말씀들이 맞는데 저도 그 말씀에 동의하는데 어느 정도는, 아까 우리가 대통령이 헌법 발의하는 것도 국회를 압박하는 국회의 발의를 합의를 촉구하는 이런 의미가 있다고 말씀드렸잖아요. 같은 비유가 될 수는 없다고 하더라도 국민소환제 같은 이런 국민적 논의를 통해서 국가가 한번 거듭나는, 아직은 법률적이라기보다도 대단히 정치적 의미를 담는다면 국민소환 차제에 한 번쯤, 나중에 도입이 안 될 때 안 되더라도 의원들 좀 자각시키는 측면에서 한 번은 논의할 필요가 있지 않는가, 이런 생각도 들어요.

□ 백운기 / 진행
네, 김상겸 교수님.

□ 김상겸
네, 국민소환제도보다도 오히려 국회를 압박하려면 국회의원의 특권을 없애버려야 됩니다. 면책특권하고 불체포특권이 있는데 이게 사실 가장 큰 문제 중의 하나거든요. 독일 같은 경우는 면책특권에 있어서 타인의 명예를 훼손하는 경우에는 면책특권의 혜택을 볼 수 없다고 아예 헌법에 명문화 시켜 놨거든요. 그런데 우리는 지금 면책특권 같은 경우는 제한하는 규정이 하나도 없습니다. 그러다 보니까 완전히 무소불위의 국회의원의 특권처럼 그렇게 오남용이 됐기 때문에 이제는 우리가 민주적 헌법개정안을 내놓는다면 국회의원의 면책특권, 불체포특권을 삭제해 버리면,

□ 백운기 / 진행
차라리 국회의원의 특권을 줄이는 게.

□ 김상겸
국민소환제보다도 더 큰 효과가 발휘되지 않을까 그렇게 생각이 됩니다.

□ 백운기 / 진행
네. 배종호 교수님께서는 아까 말씀하실 때 국민소환제 찬성하시는 듯한 뉘앙스로 말씀하셨죠?

□ 배종호
그렇습니다. 저는 기본적으로 어차피 헌법이라는 것도 그 시대상을 반영하는 것 아니겠습니까? 그럼 국민여론을 반영할 수밖에 없는데 제가 말씀드린 대로 90% 이상의 국민들이 지금 이 국민소환제를 요구하고 있는 그런 상황이거든요. 그럼 여러 가지 악용할 수도 있다는 그런 염려는 이해가 되고 그러면 엄격한 조건에서 이것을 하는 게 좋겠다는 부분도 저는 상당히 공감을 해요. 그렇다면 그런 부분은 학자들이 고민해야 될 것 같고, 그런데 소환주체의 문제에 대해서 우리 교수님께서 굉장히 난해하다, 물론 지역구에서 뽑았지만 국민의 대표라는 그런 법적 지위가 있기 때문에 국민이 소환한다는 것은 상당히 현실적으로 어렵다고 했는데 제가 볼 때는 소환의 주체는 연구하면 답이 나올 것 같고요. 그래서 저는 어쨌든 간에 이것을 적극적으로 강구를 해야 된다는 그런 입장입니다.

□ 백운기 / 진행
네. 국민소환제 도입 근거조항 살펴봤고요. 이번 대통령 개헌안 가운데 또 하나 매우 눈에 띄는 게 수도 조항입니다. 지방분권, 국민주권과 관련된 사항 가운데 수도를 법률로 정할 수 있다, 지금 이렇게 돼 있는데 김상겸 교수님, 무슨 의미죠?

□ 김상겸
사실은 이게 과거에 행정수도특별법 때문에 논란이 있어 가지고 일단 헌법재판소가 관습헌법이라는 것을 내세워 가지고 헌법사항이다, 이렇게 했거든요. 그랬는데 사실은 그렇다면 수도를 헌법에 아예 근거를 둠으로 해서 헌법재판소가 결정할 게 아니라 어떻게 보면 그냥 국민의 의사에 따라서 법률에 규정하는 것이 훨씬 더 현실적이고 또 어떻게 보면 국민의 의사를 수용할 수 있는 그런 합리적인 결정이 아니냐, 그래서 아마 헌법에 근거조항을 두려고 한 것 같습니다.

□ 백운기 / 진행
네. 지성우 교수님.

□ 지성우
네, 제가 보기에는 실천적으로는 이게 통일하고도 관련이 있습니다. 만약에 이것 헌법에 규정하게 되면요. 베를린하고 본이 통합이 될 때 수도를 자연스럽게 베를린으로 옮겨가는데 지금 수도의 많은 부분이 아직 본에 있긴 합니다. 그런데 만약에 통일이 되면서 이런 헌법문제가 나오면 그러면 수도를 어디다 둘 것인가에 관한 문제가 굉장히 지역적으로도 문제가 되고요. 정치적으로도 아마 문제가 될 겁니다. 그래서 학자들이 흔히 이 문제를 세종시만 바라보고 법률로 두었다, 이렇게 해석을 하는데 제가 보기에는 이것은 미래에 통일수도가 어디냐 내지는 통일수도를 분산해야 될 거냐, 이런 논란이 있을 수 있고요. 이게 만약에 헌법문제로 번지면 지역적으로 굉장히 문제가 많이 될 거거든요. 그래서 그런 여러 가지 조항들, 사항들을 고려해서 헌법에 두지 아니하고 법률에 두어서 탄력적으로 움직일 수 이것도록 이렇게 하는 것 같고요.

□ 백운기 / 진행
네. 수도를 법률로 정할 수 있다는 그 내용에 대해서 두 법학자 교수님 말씀 들어봤는데 고개가 좀 끄덕거려지네요. 최창렬 교수님, 저희가 얼른 떠올릴 때는 지난번 행정수도 무산 때문에 이것을 둔 걸로,

□ 최창렬
글쎄요. 그렇게 떠올릴 수밖에 없죠. 저는 그래서 좀 다른 관점에서 두 분 말씀에 동의하면서, 사실상 그 당시에 수도 이전을 국회가 결정했던 거거든요. 그런데 그것을 헌재가, 헌법재판소가 거부했던 거였잖아요. 위헌판결 내려서. 그러니까 국민주권이라는 그리고 인민의 지배에 의한다는 민주주의의 대원칙에 사실 위배돼요, 우리나라는. 저는 그래서 조금 다른 얘기인데 여기 헌법학자도 계십니다만, 왜 헌법재판소에 대한 얘기는 안 나오나, 그게 저는 좀 궁금해요. 저는 정치학도이지만. 국회가 대의기구가 국민의 대표가 결정한 것을 헌재가 무산시킨 이런 경우가 있잖아요. 그것은 또 무슨 이유냐, 관습헌법이라는 대단히 애매모호하고 추상적인 이유로 해서 부결시킨 거예요. 그래서 저는 그 당시에 이런 관습헌법이라는 게 대단히 애매모호한 면이 있었기 때문에 헌법에서 이 부분을 수도 법률을 규정할 수 있다고 한다면 헌재가 더 이상, 만약에 국회가 결정했을 때 그것을 거부할 명분이 없어지지 않을까, 이런 생각도 좀 들어요. 그래서 그런 부분이 하나가 있고 또 하나 문제는 지금 대체적으로 시대정신은 중앙집중에서 지방분권으로 가자는 것 아니겠어요. 대통령제도 뭔가 지나치게 대통령에 권력이 집중돼 있으니까 이것을 분산시키자는 건데 수도가 지나치게 서울에 있으니까 정치권력, 경제권력, 모든 게 수도에 집중돼 있잖아요. 그런 면에서 볼 때 균형발전이나 지방분권 또 사회적 양극화, 이런 것들을 해소하는데 있어 가지고 아주 상징적인 의미가 크다, 법률적인 의미 말고. 그런 생각도 좀 듭니다.

□ 백운기 / 진행
네. 배종호 교수님은 수도 조항 어떻게 보셨나요?

□ 배종호
네, 저는 기본적으로 지성우 교수님 말씀에 공감을 하고요. 지금 현재 수도에 관한 명문화 된 규정이 우리 헌법에는 없지 않습니까? 그러다 보니까 지난번에 노무현 전 대통령 시절에 세종시로 옮기기 위해서 신행정수도 특별법이 말씀하신 대로 국회에서 통과가 됐음에도 불구하고 헌재가 위헌판결을 내렸는데 그게 관습헌법 이론이었는데 그게 타당한지도 지금까지 논란이 되고 있고 현실적으로 탄력 있게 운영을 해야 되는데 이 부분이 있으면 또 위헌시비가 있기 때문에 제가 볼 때 차제에 이 부분은 개정을 하는 게 좋을 것 같고요. 그리고 수도와 관련해서 행정수도가 있을 수가 있고 또 경제수도도 있을 수가 있고 복수의 수도를 둘 수 있다는 것 아니겠습니까? 그리고 만약에 세종시로 행정수도가 옮겨진다면 문재인 대통령이 청와대 집무실도 세종시로 옮길 그런 구상도 하고 있다고 얘기하지 않습니까? 저는 국가의 균형발전 또 지방분권, 이런 차원에서는 폭넓게 선택할 수 있도록 이 부분이 이번에 헌법 개정을 통해서 수정이 될 필요가 있다, 이런 생각입니다.

□ 백운기 / 진행
네, 지성우 교수님.

□ 지성우
네, 헌법재판소의 결정하고 이 관습헌법에 의한 헌법수도에 관한 명문규정을 헌법이 아니라 법률에 두는 게 상관관계가 있습니다. 헌법재판소에서 당시에 뭐라고 했느냐면 청와대, 국회, 대법원, 헌법재판소 같은 국가의 중요시설이 있는 곳을 수도라고 했습니다. 그러니까 이런 결정에 의하면 현행 헌법처럼 수도 규정을 두지 않거나 두게 되면 이게 수도를 완전히 바꿔야 되는 문제가 있거든요. 그러니까 그 기관들을 앞으로 장기적으로 옮기기 위해서는 수도에 관한 규정을 아예 헌법에서 법률로 내려놓는 것이 재판소 판례와 배치되지 않으면서도 그 목적을 이룰 수 있는 그런, 아마 굉장히 고심을 많이 한 흔적이 보입니다.

□ 백운기 / 진행
네. 대통령 개헌안 주요내용을 살펴봤습니다. 청취자들 문자를 많이 보내주시는데요. 소개해 드리겠습니다.
3223 쓰시는 분 “헌법개정에 수도 이전 얘기가 나오니까 벌써부터 세종시 떴다방들이 집값 땅값 부추기고 있는데요. 수도 언급 부적절했다고 생각합니다.”
0025님 “개헌안 가운데 여야가 첨예하게 대립하는 권력구조가 문제라면 권력구조만 국민투표에 붙여서 빨리 개헌을 했으면 합니다.”
1720님 “과거 대선 때 자유한국당, 과거 국민의당, 바른정당 다 지방선거 때 개헌한다고 했는데 말을 바꾸는 모습을 보니까 한숨만 나오네요.”
6726 쓰시는 분 “개헌문제 간단하게 할 수 있을 것 같은데 왜 저러는지 이해가 안 됩니다. 각각의 개헌안을 6월 선거 때 동시에 내놓고 투표해서 결정하면 왜 안 됩니까?” 김상겸 교수님, 이것은 안 되죠. 우리 헌법규정에 어긋나는 거죠? 네.
2389님 “개헌안 내용을 떠나서 왜 이렇게 서두르는지 잘 모르겠습니다. 지금은 개헌보다는 남북회담과 지방선거가 더 먼저이지 않습니까?”
3367 쓰시는 분 “혹시 국회의원직을 박탈할 수 있는 내용 때문에 반대합니까? 반드시 국민소환제 담아야 합니다.”
4128님 “토지공개념은 자유시장경제와 민주주의가 아닌 사회주의의 토지소유 관점 아닌가요? 지방분권, 지방정부 얘기해도 상위기관, 상위법 우선 관점으로 보면 앞뒤가 안 맞는 것은 아닌가 생각됩니다.”
네, 문자로 참여해 주신 청취자 여러분께 감사드립니다.
KBS <공감토론> 함께 하고 계십니다.

□ 백운기 / 진행
KBS <공감토론> 오늘은 대통령이 발의한 대통령 개헌안 살펴보고 있습니다. 이제 시간이 10분 정도밖에 남지 않았는데요. 사실 개헌 관련해서 저희가 좀 생각해 볼 것은 많지만 앞으로 시간을 갖고 하도록 하겠습니다. 내일 정부형태, 권력구조 내용이 나올 텐데 다 나온 다음에 한 번 더 모시고 자세한 얘기를 해 보고 싶습니다. 일단 남은 시간은요. 내일 발표될 정부형태, 권력구조와 관련해서 네 분 교수님들께서는 어떤 부분들이 들어갔으면 좋겠다, 또는 바람직한 정부형태나 권력구조 개편은 어떤 방향이 좋겠다, 라고 생각하시는지 한 말씀씩 해 주시고요. 마무리 발언은 바람직한 개헌절차라고 그럴까요? 바라는 말씀으로 맺도록 하겠습니다. 김상겸 교수님, 내일 정부형태, 권력구조 발표할 텐데 어떻게 됐으면 좋겠습니까?

□ 김상겸
지금 정부안은 대통령 중임, 4년 중임제로 아마 되는 것 같습니다. 연임보다는 중임으로 하는지 그것은 저도 아직 확실히 모릅니다.

□ 백운기 / 진행
연임과 중임은 어떻게 차이가 있습니까?

□ 김상겸
중임은 한 번 건너뛰더라도 한 번 더 할 수 있고요. 4년에서 8년까지 할 수 있는 것은 동일한데 연임은 연속해서 하지 않으면 못한다는 거죠. 그 차이가 있습니다. 용어의 차이기 때문에 중임제냐, 연임제냐 가지고도 또 많이 다퉜습니다마는, 일단 대통령제로 한다는 것에는 변함이 없는 것 같고요. 다만, 대통령제를 한다면 문제가 되는 것은 뭐냐면 사실은 조금 더 국민의 의견을 수렴한다면 국무총리에 대한 책임을 좀 더 줄 수 있는 권한을 더 줄 수 있는 헌법 개정이 필요하지 않을까 생각이 됩니다.

□ 백운기 / 진행
네. 최창렬 교수님께서는요.

□ 최창렬
저는 일단 내각제나 이원집정부제는 국민들이 별로 좋아하지 않는 것 같아요. 그 어떤 당위를 떠나서. 모든 제도는 장단점이 있기 마련이거든요. 그래서 저도 일단 대통령제로 가는 게 맞다고 보는데 대통령의 권력을 어떻게든 분산하자는 게 지금 우리 국민들의 바람이잖아요. 그렇다면 지금 이 상태로는 대통령 권한이 분산되는 게 아니죠. 그러니까 대통령의 법률안 제출권의 문제라든지 그리고 예산편성권의 문제, 예산편성권은 미국은 국회가 가지고 있어요. 그러니까 차라리 순수대통령제로 가는 게 낫다, 100% 미국대통령제까지는 아니더라도. 지금 우리나라는 내각제와 대통령제가 혼합돼 있는데 그러다 보니까 대통령의 권한이 많이 집중돼 있어요. 그러면서 또 국회가 항상 여소야대가 일반적이기 때문에 또 대통령이 제왕적 대통령이라고 하면서 사실 대통령 마음대로 못합니다. 아주 애매하게 돼 있어요. 그래서 이 부분을 차제에 분권형 대통령제로 하려면 법률안 제출권 문제라든지 과연 국무총리제가 필요한 것인지의 문제, 그러니까 지금 국회선출이나 국회추천이 아닌 국무총리, 지금 같은 국무총리는 별 의미가 없지 않느냐. 그러니까 이런 부분을 다 고려해서 뭔가 대통령제를 유지하면서도 대통령의 실질적인 권한이 분산되는 이쪽으로 고민했으면 좋겠다는 생각이 듭니다.

□ 백운기 / 진행
네. 배종호 교수님께서는 어떤 제언 해 주시겠습니까?

□ 배종호
네, 지금 국민들의 분명한 욕구는 두 가지 같아요. 현재 제왕적 대통령제를 개선해야 된다, 그렇지만 대통령제는 유지해라, 이렇게 정리가 되는 것 같고요. 그렇다면 제왕적 대통령제의 권한을 어떻게 분산시킬 것인가, 라는 부분에 있어서 역시 책임총리제로 또 정리가 된 것 같고요. 그럼 책임총리제를 둘러싸고 과연 국회에서 선출할 것이냐 추천할 것이냐 또는 동의제를 강화할 것이냐 이런 세 가지가 좀 거론이 되고 있는데 제가 볼 때는 지금까지는 대독총리, 의전총리 가지고 책임총리가 아니었던 것은 틀림없는 것 같고요. 그래서 총리의 실질적인 권한, 내각을 구성할 수 있는 제청권은 줘야만 오히려 대통령과 총리를 수장으로 한 내각, 그리고 국회가 서로 견제와 균형, 그리고 그것을 넘어서 타협과 협력으로 갈 수 있지 않겠나, 이런 생각이 듭니다.

□ 백운기 / 진행
네. 참고로 지성우 교수님 말씀 듣기 전에 여론조사 내용을 한 가지 소개를 해 드리는 게 좋을 것 같습니다. 한국사회여론연구소 KSOI가 3월 16부터 17일까지 조사한 권력구조선호도 여론조사 결과 46.3%가 대통령 4년 연임제에 찬성했습니다. 대통령의 임기를 4년으로 단축하되, 오직 연속으로 두 번 임기만 연임할 수 있도록 하는 거죠. 그리고 현행 5년 단임대통령제 유지하자는 것은 22.2%, 그리고 이원집정부제죠. 국민이 뽑은 대통령이 통일, 외교, 국방을 담당하고 국회가 뽑은 총리는 내정을 담당하는 이원집정부제는 15.2%, 그리고 내각제는 6.9%, 역시 우리 국민은 방금 배종호 교수님 말씀하신 대로 대통령제, 그러나 4년 연임제 선호하는 것으로 나타났습니다. 이 여론조사는 전국에 만 19세 이상 성인남녀 1,041명을 대상으로 했고요. 전화면접방식으로 실시했습니다. 응답률은 12.0%, 표본오차는 95% 신뢰수준에 ±3.0%p입니다. 보다 자세한 사항은 중앙선거여론조사심의위원회 홈페이지를 참조하시면 되겠습니다.
지성우 교수님, 내일 권력구조 또 정부형태 발표할 텐데 어떤 것들이 담겨졌으면 하십니까?

□ 지성우
지금 대통령의 4년 연임제도를 주장을 한다고 하고요. 4년 연임제도가 원래의 계획대로 하면 국회의원 선거와 같이 치러지도록 그렇게 하는 것이 옳았습니다. 그런데 그 기회는 저희들이 20년 후에나 있기 때문에 놓쳤고요. 지방자치선거하고 같이 치러지고 2년 후에 국회의원 선거가 중간선거적 성격을 갖게 되는 것이죠. 대통령의 권력을 좀 더 분산을 시켜야 되는데 지금 나오는 이야기들은 대통령의 권력분산에 대한 의지는 별로 없어 보입니다. 그러니까 총리를 어떻게 선출해야 하느냐 정도의 얘기고 아까 최 교수님 말씀하셨지만 우리나라가 대통령제를 선택을 하면서도 실질적으로는 대통령에 유리한 의원내각제적 요소가 굉장히 많습니다. 그래서 대통령에 이렇게 힘이 실리게 되는 이런 제도들을 몇 개를 좀 없애야 되는데 그런 것들도 전혀 생각을 안 했다는 문제가 있고요. 또 한 가지 가장 중요한 것은 대통령에 그렇게 많은 권력이 있다면 대통령이 유고시에 그것을 대응할 수 있는 민주적 정당성, 권력적 정당성이 있는 2인자를 국민이 미리 선출해 놓는 것이 좋겠습니다. 부통령제 같은 건데요. 지금 현재 총리제 잘못하면 대통령 유고시에는 저희들이 1979년이나 80년처럼 이런 국가가 굉장히 별난 상태에 있을 가능성이 높기 때문에 미리 국민들이 대통령의 유고에 대비해서 권력적 정당성을 부여한 제2인자도 또 이런 헌법개정안에 포함이 돼야 되는 것 아닌가, 이렇게 생각합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 대통령개헌안이 다 정리가 되고 또 발의가 되면 다시 한 번 자리를 갖도록 하겠습니다. 이제 마무리 발언 부탁드릴 텐데요. 짧게 한 말씀씩 해 주십시오. 30초 넘지 않았으면 좋겠는데, 이제 개헌열차가 출발했습니다. 앞으로 어떻게 했으면 좋겠습니까? 최창렬 교수님.

□ 최창렬
역시 개헌을 하는데 있어 가지고 헌법은 대단히 상징적인 거란 말이죠. 그렇기 때문에 결국은 사회세력 간에 이런 것들을 어떻게 타협하느냐의 문제입니다. 그래서 직접적으로 정치현실에서 이것이 어떻게 구현되느냐가 중요합니다. 5공화국 때도 대한민국은 민주공화국이다, 라는 것은 있었거든요. 그런 것들을 고려해서 했으면 좋겠다는 생각이 듭니다.

□ 백운기 / 진행
네, 김상겸 교수님.

□ 김상겸
네. 개헌안이 이제 나오게 된다면 개헌에 대한 문제가 생길 텐데요. 가능하면 좀 더 많은 국민들의 의견을 수렴해 가지고 만약 개헌안이 돼서 국민투표에 가더라도 나중에 국민적 갈등이 더 많이 유발되지 않도록 하는 것이 굉장히 중요하다는 생각이 들었어요. 개헌안의 심의나 과정들이 좀 더 투명하고 공정하게 이루어지는 게 필요하다는 생각이 듭니다.

□ 백운기 / 진행
네. 지성우 교수님.

□ 지성우
네, 이번에 개헌을 하면서 청와대에서 내세운 모토가 개헌으로 내 삶이 바뀐다는 겁니다. 내 삶을 바꾸는 개헌, 이런 얘기인데요. 반대로 얘기하면 지금 국민들이 도대체 개헌을 하면 내 삶이 무엇이 바뀌는지에 대해서 제대로 인지를 못하시고 있는 것 같아요. 그래서 개헌을 하면서 이런 여러 가지 정치역학적인 문제 또는 기본권적인 문제를 굉장히 복잡하게 설명하는 것은 국민들에 대한 예의가 아닌 것 같고 왜 개헌을 해야 되고 개헌이 되면 도대체 국민들의 삶이 어느 정도로 향상되고 좋아지는지에 대해서 진지하게 말씀을 많이 드려야 된다는 생각을 합니다.

□ 백운기 / 진행
네, 고맙습니다. 배종호 교수님 마무리 부탁드립니다.

□ 배종호
네, 저는 국민과 함께 하는 개헌을 강조하고 싶습니다. 오바마 미국 대통령이 고별사를 통해서 뭐라고 그랬느냐면 헌법에 힘과 의미를 부여하는 것은 국민의 참여와 선택 그리고 단결에 의해서다, 라고 얘기하면서 국민의 참여를 강조를 했는데요. 꼭 그렇게 했으면 좋겠고, 지금 여야 간에 권력구조 개편과 관련해서 계속해서 첨예하게 대립할 텐데 이렇게 되면 차라리 공론조사 방식으로 이 부분을 한번 국민들의 의사를 수렴할 필요도 있다, 이런 말씀 드리고 싶습니다.

□ 백운기 / 진행
네, 고맙습니다. 오늘 대통령 개헌안을 주제로 토론했습니다.
함께 해 주신 동국대학교 김상겸 교수님, 세한대학교 배종호 교수님, 성균관대 지성우 교수님, 용인대학교 최창렬 교수님, 네 분께 감사드립니다. 수고하셨습니다.

□ 패널
수고하셨습니다.

□ 백운기 / 진행
전화와 인터넷, 문자로 참여해 주신 청취자 여러분께도 깊은 감사의 말씀 드립니다.