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‘연동형비례제’ 도입되면 서울 12석 줄어…민주당 가장 ‘불리’
입력 2018.12.09 (08:00) 수정 2018.12.09 (08:22) 취재K
‘연동형비례제’ 도입되면 서울 12석 줄어…민주당 가장 ‘불리’
1:4, 올 한해 국회에서 반복된 정당별 연대 구도가 정기국회 막판에 깨졌습니다.

원내 1, 2당인 더불어민주당과 자유한국당이 대립해 온 채용비리 국정조사, 사법농단 특별재판부 도입 등 현안에서 바른미래당, 민주평화당, 정의당 등 야 3당은 양당에 한 번씩 무게를 실어주며 중심추 역할을 해왔습니다.

그러나 정기국회 내 연동형 비례대표제 도입을 합의하자는 야3당의 요구를 거부하고, 거대 양당이 내년도 예산안 단독 처리에 나서면서 2:3의 낯선 구도가 형성됐습니다.

'연동형 비례대표제'를 도입되면 과연 어떤 변화가 생기길래, 대립하던 거대 양당은 손을 맞잡게 됐을까요.

연동형 비례대표제를 도입했을 때 각 당의 의석 변화를 시뮬레이션한 기존 연구 결과를 통해, 정당 간 연대구도를 재편시킨 선거제도 개편의 쟁점을 살펴봅니다.

[A안] 지역구 200석이 되면 서울·경기 21석 감소, 민주당 가장 '불리'

국회 정치개혁특별위원회는 토론을 활성화하기 위해 A, B, C 세 개의 개편안을 마련했습니다.

A안은 ▲정수 300석 ▲소선거구제(200석) + 권역별 비례제(100석) ▲의석 배분은 연동형 ▲석패율제 도입을 골자로 합니다.

이 안은 2015년 중앙선거관리위원회가 제안했고 더불어민주당 소병훈 의원이 제출한 공직선거법 개정안과 비교하면, 의원 정수와 의석 배분 방식이 동일합니다.

다만 석패율제를 도입하고 연동형에 "우리 실정에 맞는 구체적 방안 논의"라는 단서를 덧붙였습니다.

이정섭 경상대 교수 등은 2월 대한지리학회지에 발표한 '권역별 연동형 비례대표제에서 의석할당과 국회의원 의석수에 대한 공간적 접근'에서 소병훈 의원 안을 포함해 지금까지 발의된 연동형 비례제 개정안에 따른 의석 배분 시뮬레이션 결과를 공개했습니다.


A안은 거론되는 안 가운데 지역구 의석 변동이 가장 큰 안입니다. 다시 말해, 현역 지역구 의원들에게 가장 불리한 안입니다.

253석인 지역구가 200석으로 줄어들면서, 서울이 12석으로 가장 많이 줄고 경기 9석, 부산 5석이 감소합니다.

현재 서울 지역구 49석은 민주당 36석, 자유한국당 9석, 바른미래당 4석으로 구성돼있습니다. 경기 60석은 민주당 37석, 한국당 16석, 바른미래당 4석, 정의당 1석, 무소속 2석입니다.

이 안이 도입돼 지역구가 통합 재조정되면, 수도권에서 상대적 우위였던 민주당 현역 의원들은 지역구를 놓고 서로 경쟁해야 합니다.

다만 이 연구는 통계청의 2019년도 시도별 연앙인구 추계를 활용했습니다. 21대 총선에 개편된 선거제도가 시행된다면 2019년 1월 31일 인구가 기준이 되기 때문에 의석 할당에 약간의 오차가 발생할 수 있습니다.

정개특위가 제시한 C안은 의원 정수를 330석으로 늘려 지역구를 220석, 비례의석을 110석으로 구성한다는 점만 A안과 다릅니다.

감소하는 지역구 의석수는 줄겠지만, 서울 경기의 의석수가 가장 많이 감소하는 경향은 크게 다르지 않을 것으로 보입니다.

[B안] 자유한국당이 요구하고 민주당이 수용할 수 없는 도농복합 선거구제

B안은 ▲정수 300석 ▲도농복합 선거구제(225석) + 권역별 비례제(75석) ▲의석배분은 연동형으로 하되, 우리 실정에 맞는 구체적 방안 논의하는 방안입니다.

도농복합 선거구제는 인구 100만 이상 도시지역은 현행 지역구 3~5개를 묶어 2~4명의 당선인을 선출하는 중대선거구제로 하고, 100만 미만 지역은 현재와 같은 소선거구제를 유지하는 '부분적 중선거구제' 안입니다.

국회 입법조사처는 2월 발표한 현안분석 보고서 "선거제도 개편방향: 중선거구제와 연동형 비례대표제의 결합 시뮬레이션 분석"에서 20대 총선 결과를 B안과 유사한 모델에 대입한 결과를 공개했습니다.


부분적 중선거구제를 도입하면 중소도시의 지역구 의석에는 변화가 없지만, 대도시 지역구 의석만 감소하게 됩니다.

입법조사처 연구에서는 대도시 지역구 의석 29석이 감소할 때, 가장 많이 영향을 받는 곳은 A모델과 마찬가지로 서울과 부산의 순입니다.

20대 총선 결과를 시뮬레이션 해봤더니, 부분적 중선거구제 지역구에서 민주당 24석, 새누리당 15석, 무소속은 2석 감소한 반면 국민의당만 12석이 늘어났습니다.

그 결과 원내 1,2당이 바뀌는 결과가 초래됩니다. 민주당 123석, 새누리당 122석, 국민의당 38석, 정의당 6석, 무소속 11석이던 국회 구성이, 새누리당 105석, 민주당 86석, 국민의당 83석, 정의당 23석으로 바뀌기 때문입니다.

또, 입법조사처 연구가 특별시와 광역시만을 중대선거구제로 모델링한 것과 달리, 정개특위 B안은 인구 100만 이상 도시로 중대선거구제 시행지역을 확대해 경기도 수원시와 용인시, 고양시, 경남 창원시도 포함합니다.

민주당은 수원 5석, 용인 4석 중 2석, 고양 4석 중 3석을 차지하고 있습니다. 부분적 중선거구제 안 역시 민주당에 가장 불리할 것으로 보입니다.

실제로 6일 교섭단체 원내대표의 막판 회동에서 결정적으로 파열음이 난 쟁점이 도농복합 선거구제 우선 논의였습니다.

바른미래당 김관영 원내대표가 제안한 연동형 비례대표제 합의 안에 대해 마지막 단계에서 한국당 김성태 원내대표가 도농복합형을 전제로 논의할 것을 덧붙이자, 이를 수용할 수 없었다고 민주당 홍영표 원내대표는 밝혔습니다.

권역별 비례제는 민주당을 구원할 수 있을까


소선거구제, 병립형 비례제에서 득표율에 비해 많은 의석수를 누려온 민주당에는 어떤 방식의 선거구제 개편도 불리해보입니다.

그래서 민주당은 명시적으로 연동형 비례대표제 도입을 반대하지는 못하면서도, "연동형 비례제를 포함한 선거제도"(7일 이해찬 대표)와 같은 모호한 표현으로 야 3당을 애타게 하고 있습니다.

윤호중 사무총장은 "권역별 비례대표제의 기본 틀 위에서 연동형 제도를 적극적으로 수용할 것"이라는 설명 아닌 설명을 하기도 했습니다.

그렇다면 민주당이 말하는 권역별 비례대표제는 어떤 방식일까요.


김상희, 소병훈, 박주민 등 민주당 소속 의원 세 명이 각각 대표발의한 연동형 비례제 관련 공직선거법 개정안은 모두 권역별 비례제 배분 방식을 택하고 있습니다.

바른미래당(이지만 민주평화당에서 활동하는) 박주현 의원, 정의당 심상정 의원이 발의한 개정안이 전국 단위로 비례대표 의석을 할당하는 것과는 구분됩니다.

민주당 의원들의 권역별 비례제는 후보자 명부를 각 권역 단위로 작성하고, 권역별 정당 득표율에 따라 비례대표 의석을 할당하는 방식입니다.

20대 총선 결과를 대입했을 때, 전국 단위의 비례대표제로 하면 민주당은 비례대표에서 1석도 얻을 수 없지만 권역별 비례대표제로 하면 석패한 영남 지역에서는 오히려 비례대표 의석을 확보할 수도 있다는 장점이 있습니다.

이 때문에 권역별 비례대표제를 통해 지역주의를 완화한다는 명분도 있습니다.

다만 흥미로운 대목은 민주당 의원의 권역별 비례제 안이 6개 권역을 설정하면서도, 권역 구성이 다르다는 점입니다.

강원도는 수도권인가 충청권인가…누굴 위한 권역 구분?


소병훈, 박주민 의원 안은 강원을 인천·경기와 함께 묶은 반면, 김상희 의원 안은 강원을 대전·세종·충북·충남·강원에 묶었습니다.

이정섭 교수는 위 논문에서 '권역'이라는 용어에 함정이 있다고 지적합니다. 강원을 어느 권역에 포함하느냐가 자의적인 것처럼 권역 구분의 명확한 근거가 없다는 겁니다.

연동형 비례대표제를 시행하는 독일은 연방공화국이라는 정치체제를 기반으로 주 단위의 권역 구분에 따라 비례대표를 선출합니다.

반면 민주당 의원들 개정안에서 광역자치단체를 6개의 권역으로 묶은 것은 헌법과 법률, 행정구역, 생활권 등 어떤 근거로도 설명이 쉽지 않습니다.

결국 우리 정치권이 만든 조어에 불과한 '권역별' 연동형 비례대표제는 스스로 자기 의석수를 급격히 줄이는 선거구제 개편을 차마 할 수 없는 기성 정당들의 한계를 보여주는 대목입니다.

이 때문에 일각에서는 유권자의 의사가 그대로 반영되는 선거구제 개편을 하려면 기성 정당의 논의가 아니라 공론조사와 같은 방식이 도입되어야 한다는 지적도 나옵니다.

과연 우리 정치권은 자신들의 손으로 '민심 그대로' 선거구제 개편을 할 수 있을까요.
  • ‘연동형비례제’ 도입되면 서울 12석 줄어…민주당 가장 ‘불리’
    • 입력 2018.12.09 (08:00)
    • 수정 2018.12.09 (08:22)
    취재K
‘연동형비례제’ 도입되면 서울 12석 줄어…민주당 가장 ‘불리’
1:4, 올 한해 국회에서 반복된 정당별 연대 구도가 정기국회 막판에 깨졌습니다.

원내 1, 2당인 더불어민주당과 자유한국당이 대립해 온 채용비리 국정조사, 사법농단 특별재판부 도입 등 현안에서 바른미래당, 민주평화당, 정의당 등 야 3당은 양당에 한 번씩 무게를 실어주며 중심추 역할을 해왔습니다.

그러나 정기국회 내 연동형 비례대표제 도입을 합의하자는 야3당의 요구를 거부하고, 거대 양당이 내년도 예산안 단독 처리에 나서면서 2:3의 낯선 구도가 형성됐습니다.

'연동형 비례대표제'를 도입되면 과연 어떤 변화가 생기길래, 대립하던 거대 양당은 손을 맞잡게 됐을까요.

연동형 비례대표제를 도입했을 때 각 당의 의석 변화를 시뮬레이션한 기존 연구 결과를 통해, 정당 간 연대구도를 재편시킨 선거제도 개편의 쟁점을 살펴봅니다.

[A안] 지역구 200석이 되면 서울·경기 21석 감소, 민주당 가장 '불리'

국회 정치개혁특별위원회는 토론을 활성화하기 위해 A, B, C 세 개의 개편안을 마련했습니다.

A안은 ▲정수 300석 ▲소선거구제(200석) + 권역별 비례제(100석) ▲의석 배분은 연동형 ▲석패율제 도입을 골자로 합니다.

이 안은 2015년 중앙선거관리위원회가 제안했고 더불어민주당 소병훈 의원이 제출한 공직선거법 개정안과 비교하면, 의원 정수와 의석 배분 방식이 동일합니다.

다만 석패율제를 도입하고 연동형에 "우리 실정에 맞는 구체적 방안 논의"라는 단서를 덧붙였습니다.

이정섭 경상대 교수 등은 2월 대한지리학회지에 발표한 '권역별 연동형 비례대표제에서 의석할당과 국회의원 의석수에 대한 공간적 접근'에서 소병훈 의원 안을 포함해 지금까지 발의된 연동형 비례제 개정안에 따른 의석 배분 시뮬레이션 결과를 공개했습니다.


A안은 거론되는 안 가운데 지역구 의석 변동이 가장 큰 안입니다. 다시 말해, 현역 지역구 의원들에게 가장 불리한 안입니다.

253석인 지역구가 200석으로 줄어들면서, 서울이 12석으로 가장 많이 줄고 경기 9석, 부산 5석이 감소합니다.

현재 서울 지역구 49석은 민주당 36석, 자유한국당 9석, 바른미래당 4석으로 구성돼있습니다. 경기 60석은 민주당 37석, 한국당 16석, 바른미래당 4석, 정의당 1석, 무소속 2석입니다.

이 안이 도입돼 지역구가 통합 재조정되면, 수도권에서 상대적 우위였던 민주당 현역 의원들은 지역구를 놓고 서로 경쟁해야 합니다.

다만 이 연구는 통계청의 2019년도 시도별 연앙인구 추계를 활용했습니다. 21대 총선에 개편된 선거제도가 시행된다면 2019년 1월 31일 인구가 기준이 되기 때문에 의석 할당에 약간의 오차가 발생할 수 있습니다.

정개특위가 제시한 C안은 의원 정수를 330석으로 늘려 지역구를 220석, 비례의석을 110석으로 구성한다는 점만 A안과 다릅니다.

감소하는 지역구 의석수는 줄겠지만, 서울 경기의 의석수가 가장 많이 감소하는 경향은 크게 다르지 않을 것으로 보입니다.

[B안] 자유한국당이 요구하고 민주당이 수용할 수 없는 도농복합 선거구제

B안은 ▲정수 300석 ▲도농복합 선거구제(225석) + 권역별 비례제(75석) ▲의석배분은 연동형으로 하되, 우리 실정에 맞는 구체적 방안 논의하는 방안입니다.

도농복합 선거구제는 인구 100만 이상 도시지역은 현행 지역구 3~5개를 묶어 2~4명의 당선인을 선출하는 중대선거구제로 하고, 100만 미만 지역은 현재와 같은 소선거구제를 유지하는 '부분적 중선거구제' 안입니다.

국회 입법조사처는 2월 발표한 현안분석 보고서 "선거제도 개편방향: 중선거구제와 연동형 비례대표제의 결합 시뮬레이션 분석"에서 20대 총선 결과를 B안과 유사한 모델에 대입한 결과를 공개했습니다.


부분적 중선거구제를 도입하면 중소도시의 지역구 의석에는 변화가 없지만, 대도시 지역구 의석만 감소하게 됩니다.

입법조사처 연구에서는 대도시 지역구 의석 29석이 감소할 때, 가장 많이 영향을 받는 곳은 A모델과 마찬가지로 서울과 부산의 순입니다.

20대 총선 결과를 시뮬레이션 해봤더니, 부분적 중선거구제 지역구에서 민주당 24석, 새누리당 15석, 무소속은 2석 감소한 반면 국민의당만 12석이 늘어났습니다.

그 결과 원내 1,2당이 바뀌는 결과가 초래됩니다. 민주당 123석, 새누리당 122석, 국민의당 38석, 정의당 6석, 무소속 11석이던 국회 구성이, 새누리당 105석, 민주당 86석, 국민의당 83석, 정의당 23석으로 바뀌기 때문입니다.

또, 입법조사처 연구가 특별시와 광역시만을 중대선거구제로 모델링한 것과 달리, 정개특위 B안은 인구 100만 이상 도시로 중대선거구제 시행지역을 확대해 경기도 수원시와 용인시, 고양시, 경남 창원시도 포함합니다.

민주당은 수원 5석, 용인 4석 중 2석, 고양 4석 중 3석을 차지하고 있습니다. 부분적 중선거구제 안 역시 민주당에 가장 불리할 것으로 보입니다.

실제로 6일 교섭단체 원내대표의 막판 회동에서 결정적으로 파열음이 난 쟁점이 도농복합 선거구제 우선 논의였습니다.

바른미래당 김관영 원내대표가 제안한 연동형 비례대표제 합의 안에 대해 마지막 단계에서 한국당 김성태 원내대표가 도농복합형을 전제로 논의할 것을 덧붙이자, 이를 수용할 수 없었다고 민주당 홍영표 원내대표는 밝혔습니다.

권역별 비례제는 민주당을 구원할 수 있을까


소선거구제, 병립형 비례제에서 득표율에 비해 많은 의석수를 누려온 민주당에는 어떤 방식의 선거구제 개편도 불리해보입니다.

그래서 민주당은 명시적으로 연동형 비례대표제 도입을 반대하지는 못하면서도, "연동형 비례제를 포함한 선거제도"(7일 이해찬 대표)와 같은 모호한 표현으로 야 3당을 애타게 하고 있습니다.

윤호중 사무총장은 "권역별 비례대표제의 기본 틀 위에서 연동형 제도를 적극적으로 수용할 것"이라는 설명 아닌 설명을 하기도 했습니다.

그렇다면 민주당이 말하는 권역별 비례대표제는 어떤 방식일까요.


김상희, 소병훈, 박주민 등 민주당 소속 의원 세 명이 각각 대표발의한 연동형 비례제 관련 공직선거법 개정안은 모두 권역별 비례제 배분 방식을 택하고 있습니다.

바른미래당(이지만 민주평화당에서 활동하는) 박주현 의원, 정의당 심상정 의원이 발의한 개정안이 전국 단위로 비례대표 의석을 할당하는 것과는 구분됩니다.

민주당 의원들의 권역별 비례제는 후보자 명부를 각 권역 단위로 작성하고, 권역별 정당 득표율에 따라 비례대표 의석을 할당하는 방식입니다.

20대 총선 결과를 대입했을 때, 전국 단위의 비례대표제로 하면 민주당은 비례대표에서 1석도 얻을 수 없지만 권역별 비례대표제로 하면 석패한 영남 지역에서는 오히려 비례대표 의석을 확보할 수도 있다는 장점이 있습니다.

이 때문에 권역별 비례대표제를 통해 지역주의를 완화한다는 명분도 있습니다.

다만 흥미로운 대목은 민주당 의원의 권역별 비례제 안이 6개 권역을 설정하면서도, 권역 구성이 다르다는 점입니다.

강원도는 수도권인가 충청권인가…누굴 위한 권역 구분?


소병훈, 박주민 의원 안은 강원을 인천·경기와 함께 묶은 반면, 김상희 의원 안은 강원을 대전·세종·충북·충남·강원에 묶었습니다.

이정섭 교수는 위 논문에서 '권역'이라는 용어에 함정이 있다고 지적합니다. 강원을 어느 권역에 포함하느냐가 자의적인 것처럼 권역 구분의 명확한 근거가 없다는 겁니다.

연동형 비례대표제를 시행하는 독일은 연방공화국이라는 정치체제를 기반으로 주 단위의 권역 구분에 따라 비례대표를 선출합니다.

반면 민주당 의원들 개정안에서 광역자치단체를 6개의 권역으로 묶은 것은 헌법과 법률, 행정구역, 생활권 등 어떤 근거로도 설명이 쉽지 않습니다.

결국 우리 정치권이 만든 조어에 불과한 '권역별' 연동형 비례대표제는 스스로 자기 의석수를 급격히 줄이는 선거구제 개편을 차마 할 수 없는 기성 정당들의 한계를 보여주는 대목입니다.

이 때문에 일각에서는 유권자의 의사가 그대로 반영되는 선거구제 개편을 하려면 기성 정당의 논의가 아니라 공론조사와 같은 방식이 도입되어야 한다는 지적도 나옵니다.

과연 우리 정치권은 자신들의 손으로 '민심 그대로' 선거구제 개편을 할 수 있을까요.
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