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文 제안한 ‘북한 개별관광’, 미국 협조 없이 가능할까?
입력 2020.01.18 (11:05) 수정 2020.01.18 (12:09) 취재K
文 제안한 ‘북한 개별관광’, 미국 협조 없이 가능할까?
북한 개별 관광 문제가 한미 간 핵심 외교 현안으로 떠올랐습니다. 문재인 대통령은 신년 기자회견에서 '남북이 할 수 있는 일'은 하겠다면서 '북한 개별 관광'을 콕 짚어 언급했습니다.

"개별 관광 같은 것은 국제 제재에 그것은 저촉되지 않기 때문에 그것도 충분히 모색될 수 있다고 생각합니다." (문재인 대통령 신년 기자회견, 1월 14일)


노영민 비서실장도 한 라디오 프로그램에서 개별 관광을 우선 검토하고 있다면서 "개별 방문은 유엔 대북 제재에 들어가지 않는다. 언제든지 이행할 수 있는 부분"이라고 했습니다.

하지만 해리스 주미 대사는 이에 제동을 거는 발언을 해 파장이 일었습니다. "개별 관광 재개와 같은 한국의 제안에 대해 워싱턴과 서울이 서로 긴밀히 협의하는 것이 중요하다" "제재를 유발할 수 있는 오해를 피하기 위해 한국은 북한과 어떠한 계획 실행이든 이행하려면 한미 워킹그룹을 통해 해야 한다"고 말한 겁니다.


당장 여당에선 '대사가 무슨 조선 총독'이냐는 비판이 나왔고, 청와대도 "대단히 부적절한 발언"이라고 했습니다. 통일부는 "개별 관광은 남북한이 독자적으로 추진할 수 있는 사업"이라고 거듭 강조했는데요, 해리스 대사 발언에 대한 평가를 떠나, 실제 미국의 협조 없이 독자적으로 개별 관광을 추진할 수 있는 것인지 따져볼 필요가 있습니다. 전략을 짤 때 '당위'와 '현실'을 구분해서 볼 필요도 있다는 겁니다.

'대량 현금' 기준 모호…자의적 판단 여지

유엔과 미국의 대북 제재에 개별 관광을 금지하는 내용은 없습니다. 정부가 개별 관광은 제재 예외 조치 등이 없이도 독자적으로 추진할 수 있다고 보는 이유입니다. 그러나 유엔 대북 제재 결의 2087호에는 '대량의 현금을 북한에 반입해선 안 된다'는 내용이 있습니다. 미국의 독자 대북 제재인 '이란·러시아·북한에 대한 통합 제재법'은 더 나아가, 대량 현금의 직·간접적 이전을 금지한다면서 제재 범위를 넓혀놨습니다.

문제는 '대량 현금'이 얼마 이상을 말하는 것인지 정확한 규정이 없다는 점입니다. 미국이 필요에 따라 대량 현금 여부를 자의적으로 판단할 수 있는 여지가 있는 겁니다.

임을출 경남대학교 극동문제연구소 교수는 "대북 제재 결의안은 해석 여지가 큰데 대량 현금 조항이 대표적"이라고 했습니다. 또 대량의 현금이란 단순히 '큰 금액'을 의미하는 것이라며, 단체 관광객이 사용하는 돈에만 국한되는 개념이 아니라고 말했습니다. 즉, 개별 관광객이 사용하는 돈도 누적되면 이것 또한 대량의 현금으로 볼 수 있다는 얘기입니다.

정성장 세종연구소 연구기획본부장도 "대량 현금 개념은 굉장히 주관적"이라며, "현재 중국-북한 간 항공 노선이 현재 7개이고 기차, 버스로도 관광객이 많이 간다. 대량 현금 개념을 엄격히 적용하면 중국에서 북한으로 막대한 현금이 들어가고 있다고 볼 수 있다"고 말했습니다.

다만 미국이 중국을 제재하지 않는 것은 "중국은 동맹이 아니고 북한과 가까운 나라이기 때문에 어쩔 수 없다는 심리가 작용하는 것"이라며, "한국은 미국과 동맹이기 때문에 제재에 철저한 공조 이뤄야 한다는 미국의 기대 심리가 작용한다"고 설명했습니다.

대량 현금의 개념 자체가 모호한 만큼 미국이 필요에 따라 제재에 나설 수 있고, 이로 인해 개별 관광 사업이 추진 도중에 중단되면 남북관계가 더 악화될 수 있다는 우려도 나옵니다. 사업의 지속가능성을 위해선 이런 위험 요소를 미리 제거하는 게 낫다는 겁니다.


DMZ 통한 '北 육로관광'은 유엔사 승인받아야…사실상 美 승인 필요

미국이 유엔사를 앞세워 육로 관광을 막을 수 있다는 점도 고려할 점입니다. 관광객을 태운 버스가 DMZ를 통과해 북한으로 넘어가려면 정전협정에 따라 유엔사의 승인이 필요합니다. 현재 유엔군 사령관은 에이브럼스 주한미군사령관이 맡고 있습니다. 사실상 미국의 승인 필요한 겁니다.

특히 이 과정에서 관광객이 휴대한 물품과 달러, 관광객을 실어나르는 차량에 대해 유엔사가 제재 대상 물품인지를 직접 따져볼 가능성도 있습니다.

실제 유엔사는 지난해 정부가 북한에 타미플루를 지원하려고 할 때, 이 사업을 대북 제재 사안으로 보고 제동을 건 적이 있습니다. 타미플루를 실은 차량이 북한에 반입될 경우, 제재 위반이 될 수 있다고 본 겁니다. 타미플루 지원 사업은 결국 이뤄지지 못했고, 북한이 남북교류에 대한 남한 정부의 의지를 의심하는 대표적인 사례가 되고 말았습니다.

양무진 북한대학원대학교 교수는 반입 물품을 통제하는 권한을 정부가 미국으로부터 위임받을 수 있도록 미국을 설득해야 한다고 지적합니다.

물론 유엔사가 육로 관광을 막더라도 중국을 통해 북한으로 들어가 여행하는 방법도 있습니다. 하지만 이 경우 비용이 증가하고, 소요시간도 늘어나는 만큼 참여 관광객이 극히 제한적일 수밖에 없다는 게 전문가들의 관측입니다. 북한 입장에서도 관광객이 많아야 우리 제안에 호응할 가능성이 큽니다.


'제재 위반 없다'·'북미 대화 촉진' 설득이 과제

전문가들은 남북 협력 사업을 안정적으로 추진하기 위해선 시간이 좀 더 걸리더라도 미국을 설득하는 방향으로 전략을 짜야 한다고 말합니다. 개별관광을 허용하더라도 제재 위반 소지가 없을 뿐더러 북미 대화를 촉진할 수 있다는 점을 계속 설명하고, 신뢰를 확보해야 한다는 겁니다.

임을출 교수는 "미 재무부는 제재 위반 사항을 정확히 찾아내는 곳"이라며, "전략 물자 통제가 잘 지켜지는지 의문을 제기하기 시작하면 사업이 지속가능하기 어렵다"고 조언합니다. 정성장 본부장도 독자 추진이 불가능한 것은 아니라면서도 "대북 제재에 한국이 구멍을 내고 있다는 여론이 확산되면서, 한미 간 신뢰가 약화되는 측면이 있다"고 지적했습니다.

최근 미국에서 스티븐 비건 미 국무부 부장관과 만난 이도훈 외교부 한반도평화교섭본부장은 "한미가 이제부터 남북 간 협력사업에 대해 긴밀하게 협력해가기로 했다"면서 "이제부터 시작인 것 같다"고 말했습니다. '이제부터 시작'이란 말은 현재 미국과 의견 차이가 존재하고, 설득하는 과정이 쉽지 않음을 시사합니다. 하지만 거꾸로 보면 '중요한 논의를 시작했다'는 데 의미를 둘 수도 있습니다. 청와대와 정부의 외교 안보 라인이 어떤 묘수로 미국을 설득해낼 지 지켜볼 대목입니다.
  • 文 제안한 ‘북한 개별관광’, 미국 협조 없이 가능할까?
    • 입력 2020.01.18 (11:05)
    • 수정 2020.01.18 (12:09)
    취재K
文 제안한 ‘북한 개별관광’, 미국 협조 없이 가능할까?
북한 개별 관광 문제가 한미 간 핵심 외교 현안으로 떠올랐습니다. 문재인 대통령은 신년 기자회견에서 '남북이 할 수 있는 일'은 하겠다면서 '북한 개별 관광'을 콕 짚어 언급했습니다.

"개별 관광 같은 것은 국제 제재에 그것은 저촉되지 않기 때문에 그것도 충분히 모색될 수 있다고 생각합니다." (문재인 대통령 신년 기자회견, 1월 14일)


노영민 비서실장도 한 라디오 프로그램에서 개별 관광을 우선 검토하고 있다면서 "개별 방문은 유엔 대북 제재에 들어가지 않는다. 언제든지 이행할 수 있는 부분"이라고 했습니다.

하지만 해리스 주미 대사는 이에 제동을 거는 발언을 해 파장이 일었습니다. "개별 관광 재개와 같은 한국의 제안에 대해 워싱턴과 서울이 서로 긴밀히 협의하는 것이 중요하다" "제재를 유발할 수 있는 오해를 피하기 위해 한국은 북한과 어떠한 계획 실행이든 이행하려면 한미 워킹그룹을 통해 해야 한다"고 말한 겁니다.


당장 여당에선 '대사가 무슨 조선 총독'이냐는 비판이 나왔고, 청와대도 "대단히 부적절한 발언"이라고 했습니다. 통일부는 "개별 관광은 남북한이 독자적으로 추진할 수 있는 사업"이라고 거듭 강조했는데요, 해리스 대사 발언에 대한 평가를 떠나, 실제 미국의 협조 없이 독자적으로 개별 관광을 추진할 수 있는 것인지 따져볼 필요가 있습니다. 전략을 짤 때 '당위'와 '현실'을 구분해서 볼 필요도 있다는 겁니다.

'대량 현금' 기준 모호…자의적 판단 여지

유엔과 미국의 대북 제재에 개별 관광을 금지하는 내용은 없습니다. 정부가 개별 관광은 제재 예외 조치 등이 없이도 독자적으로 추진할 수 있다고 보는 이유입니다. 그러나 유엔 대북 제재 결의 2087호에는 '대량의 현금을 북한에 반입해선 안 된다'는 내용이 있습니다. 미국의 독자 대북 제재인 '이란·러시아·북한에 대한 통합 제재법'은 더 나아가, 대량 현금의 직·간접적 이전을 금지한다면서 제재 범위를 넓혀놨습니다.

문제는 '대량 현금'이 얼마 이상을 말하는 것인지 정확한 규정이 없다는 점입니다. 미국이 필요에 따라 대량 현금 여부를 자의적으로 판단할 수 있는 여지가 있는 겁니다.

임을출 경남대학교 극동문제연구소 교수는 "대북 제재 결의안은 해석 여지가 큰데 대량 현금 조항이 대표적"이라고 했습니다. 또 대량의 현금이란 단순히 '큰 금액'을 의미하는 것이라며, 단체 관광객이 사용하는 돈에만 국한되는 개념이 아니라고 말했습니다. 즉, 개별 관광객이 사용하는 돈도 누적되면 이것 또한 대량의 현금으로 볼 수 있다는 얘기입니다.

정성장 세종연구소 연구기획본부장도 "대량 현금 개념은 굉장히 주관적"이라며, "현재 중국-북한 간 항공 노선이 현재 7개이고 기차, 버스로도 관광객이 많이 간다. 대량 현금 개념을 엄격히 적용하면 중국에서 북한으로 막대한 현금이 들어가고 있다고 볼 수 있다"고 말했습니다.

다만 미국이 중국을 제재하지 않는 것은 "중국은 동맹이 아니고 북한과 가까운 나라이기 때문에 어쩔 수 없다는 심리가 작용하는 것"이라며, "한국은 미국과 동맹이기 때문에 제재에 철저한 공조 이뤄야 한다는 미국의 기대 심리가 작용한다"고 설명했습니다.

대량 현금의 개념 자체가 모호한 만큼 미국이 필요에 따라 제재에 나설 수 있고, 이로 인해 개별 관광 사업이 추진 도중에 중단되면 남북관계가 더 악화될 수 있다는 우려도 나옵니다. 사업의 지속가능성을 위해선 이런 위험 요소를 미리 제거하는 게 낫다는 겁니다.


DMZ 통한 '北 육로관광'은 유엔사 승인받아야…사실상 美 승인 필요

미국이 유엔사를 앞세워 육로 관광을 막을 수 있다는 점도 고려할 점입니다. 관광객을 태운 버스가 DMZ를 통과해 북한으로 넘어가려면 정전협정에 따라 유엔사의 승인이 필요합니다. 현재 유엔군 사령관은 에이브럼스 주한미군사령관이 맡고 있습니다. 사실상 미국의 승인 필요한 겁니다.

특히 이 과정에서 관광객이 휴대한 물품과 달러, 관광객을 실어나르는 차량에 대해 유엔사가 제재 대상 물품인지를 직접 따져볼 가능성도 있습니다.

실제 유엔사는 지난해 정부가 북한에 타미플루를 지원하려고 할 때, 이 사업을 대북 제재 사안으로 보고 제동을 건 적이 있습니다. 타미플루를 실은 차량이 북한에 반입될 경우, 제재 위반이 될 수 있다고 본 겁니다. 타미플루 지원 사업은 결국 이뤄지지 못했고, 북한이 남북교류에 대한 남한 정부의 의지를 의심하는 대표적인 사례가 되고 말았습니다.

양무진 북한대학원대학교 교수는 반입 물품을 통제하는 권한을 정부가 미국으로부터 위임받을 수 있도록 미국을 설득해야 한다고 지적합니다.

물론 유엔사가 육로 관광을 막더라도 중국을 통해 북한으로 들어가 여행하는 방법도 있습니다. 하지만 이 경우 비용이 증가하고, 소요시간도 늘어나는 만큼 참여 관광객이 극히 제한적일 수밖에 없다는 게 전문가들의 관측입니다. 북한 입장에서도 관광객이 많아야 우리 제안에 호응할 가능성이 큽니다.


'제재 위반 없다'·'북미 대화 촉진' 설득이 과제

전문가들은 남북 협력 사업을 안정적으로 추진하기 위해선 시간이 좀 더 걸리더라도 미국을 설득하는 방향으로 전략을 짜야 한다고 말합니다. 개별관광을 허용하더라도 제재 위반 소지가 없을 뿐더러 북미 대화를 촉진할 수 있다는 점을 계속 설명하고, 신뢰를 확보해야 한다는 겁니다.

임을출 교수는 "미 재무부는 제재 위반 사항을 정확히 찾아내는 곳"이라며, "전략 물자 통제가 잘 지켜지는지 의문을 제기하기 시작하면 사업이 지속가능하기 어렵다"고 조언합니다. 정성장 본부장도 독자 추진이 불가능한 것은 아니라면서도 "대북 제재에 한국이 구멍을 내고 있다는 여론이 확산되면서, 한미 간 신뢰가 약화되는 측면이 있다"고 지적했습니다.

최근 미국에서 스티븐 비건 미 국무부 부장관과 만난 이도훈 외교부 한반도평화교섭본부장은 "한미가 이제부터 남북 간 협력사업에 대해 긴밀하게 협력해가기로 했다"면서 "이제부터 시작인 것 같다"고 말했습니다. '이제부터 시작'이란 말은 현재 미국과 의견 차이가 존재하고, 설득하는 과정이 쉽지 않음을 시사합니다. 하지만 거꾸로 보면 '중요한 논의를 시작했다'는 데 의미를 둘 수도 있습니다. 청와대와 정부의 외교 안보 라인이 어떤 묘수로 미국을 설득해낼 지 지켜볼 대목입니다.
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