영혼 없는 공무원 안된다더니…현실은 ‘청와대 정부’?

"공직자는 국민과 함께 깨어있는 존재가 되어야지, 그저 정권의 뜻에 맞추는 영혼 없는 공무원이 돼선 안 될 것입니다." 문재인 대통령이 2017년 8월 첫 정부 부처 업무보고를 받을 때 한 말이다. 하지만 이번 월성 1호기 조기 폐쇄 관련 감사원 감사 결과를 보면, 정부 부처 장관 등 공직자들이 대통령과 청와대의 눈치를 보는 현실이 여전하다는 것이 드러난다.

문 대통령은 대선 공약으로 '책임장관제'를 약속했지만, 현실에선 청와대에 힘이 집중된 '청와대 정부'의 행태를 벗어나지 못하고 있다는 지적이 나온다. '민주적인 정부 운영'이란 관점에서 이번 감사 결과의 시사점을 분석해봤다.

■ 대통령 말 한마디 전해 듣고 정부 방침 수정 지시

산업부가 월성1호기의 조기 폐쇄를 결정하면서 즉시 가동 중단을 추진하게 된 배경에는 과도한 '청와대 눈치 보기'가 있었던 것으로 감사 결과 확인됐다. 백운규 당시 장관이 대통령의 말 한마디를 전해 듣고, 그 의중을 짐작해 정부 방침의 수정을 지시한 것이다.

감사보고서에 따르면, 산업부와 한수원은 애초 원자력안전위가 월성1호기에 대해 영구 정지 운영변경허가를 할 때까지 2년 6개월을 운영한 뒤 가동을 중단하는 방안을 유력하게 검토했다. 월성 1호기의 폐쇄 시기와 관련해 여러 시나리오별로 손익을 따져본 결과였다. 백운규 당시 장관도 2018년 3월 15일 '월성 1호기 조기폐쇄 추진 방안'과 '에너지전환 후속조치 추진계획'을 보고받으면서 이 같은 방안이 경제성이 있다는 보고를 받았다고 감사원은 밝혔다.

하지만 산업부의 방침은 2018년 4월 3일을 기점으로 갑자기 '조기 폐쇄 결정 즉시 가동 중단'으로 바뀐다. 감사원에 따르면, 산업부 A과장은 이날 청와대 비서관실 행정관에게서 들은 '대통령의 발언'을 장관에게 보고했다. 청와대 보좌관이 월성1호기를 방문하고 돌아와 외벽에 철근이 노출됐다는 점을 청와대 내부 보고망에 게시하자, 문 대통령이 '월성 1호기의 영구 가동 중단은 언제 결정할 계획인지' 질문했다는 것이다.

이 얘기를 들은 백운규 당시 장관은 돌연 "한수원 이사회가 경제성, 지역 수용성 등을 고려해 폐쇄를 결정한다고 하면 다시 가동하는 것이 이상하지 않느냐"고 A과장을 질책했다고 감사원은 밝혔다. 백 장관은 그러면서 한수원 이사회의 조기 폐쇄 결정과 동시에 즉시 가동 중단하는 것으로 재검토할 것을 지시했다. 이후 산업부 직원들은 장관 지시대로 조기 폐쇄 결정과 동시에 즉시 가동을 중단하는 것으로 보고서를 '수정'한다.

청와대의 영향력은 산업부 직원들의 진술에서도 확인된다. 산업부의 한 과장은 감사 과정에서 "F 과장이 청와대에서 2018년 6월 19일 고리1호기 영구정지 1주년 행사와 관련하여 월성1호기 조기폐쇄를 민감하게 지켜보고 있다고 말씀하면서, 한수원 분들에게 2018년 3월 말까지는 한수원 TF에서 월성1호기를 언제 폐쇄할지 등에 내부 방침을 결정해 산업부에 보고하도록 했다"고 말했다. 이른바 '청와대 관심 사안'이라는 것을 강조한 것이다.

■ "청와대 결정 시행돼야 한다는 강박관념, 시스템 작동 않는다는 증거"

감사원은 산업부가 외부기관의 경제성 평가 결과가 나오기 전에 폐쇄 시기에 대한 방침을 결정한 것은 '절차적 합리성'을 갖추지 못한 것이라고 지적했다. 경제성 등을 종합적으로 평가해 폐쇄 시기를 결정하기로 한 8차 전력수급계획의 취지에 어긋난다는 것이다.

정부의 공식적인 의사 결정인 '전력수급계획'보다 장관이 지레짐작한 '대통령의 의중'이 정부 방침을 결정하는 데 더 우선으로 고려된 셈이다. 감사원은 또 "그 방침 결정의 근거와 과정을 공식적으로 기록, 보존되도록 하지도 않았다"며 "절차적 정당성도 갖추지 못한 것으로 판단된다"고 했다.

박상훈 정치발전소 소장은 "대통령의 의중, 청와대의 '관심 사안'이라고 하면 어떻게 따를 것인가만 고민하는 것은 민주 정부로서 제 기능을 못 하는 것"이라며, "대통령이 설령 그 얘기를 했다면 국무회의 등 합리적인 의사소통을 통해 걸러져야 하는데, 우리 정치 문화나 행정 문화는 그렇게 안 돼 있다"고 지적한다. 또 산업부가 즉시 가동 중단 방침을 '구두'로 한수원에 전달한 것과 관련해 "민주 정부는 대통령의 자의적인 통치를 막기 위해 의사 결정을 문서로 해야 한다"며, "관료제의 기본 규범이 지켜지지 않은 것"이라고 말했다.

신율 명지대 정치외교학과 교수도 "청와대 결정 사안이 그대로 시행돼야 한다는 강박관념을 부처들이 갖게 된다는 것은 시스템이 작동하지 않는다는 증거"라고 지적했다.

■ '청와대 정부'가 근본 문제…책임장관제 약속은 어디에?

청와대 눈치를 본 정부 부처의 관료들보다, 청와대에 권력을 집중시킨 '청와대 정부'가 근본 문제라는 비판도 있다. 청와대로 힘을 집중시켜, 내각과 정당을 허수아비로 만드는 국정 운영 방식이 문제라는 것이다.

문 대통령은 대선 공약으로 '권한의 분산'을 약속했었다. 문 대통령은 후보 시절 한 토론회에서 “책임 총리제, 책임 장관제를 통해서 대통령에게 집중된 권한들을 분산할 필요가 있다고 생각한다”고 했고, 취임사에서도 “대통령의 제왕적 권력을 최대한 나누겠다”고 밝혔다.

책임장관제는 정부 부처의 자율성과 책임성을 높이기 위해서다. 이는 정부 부처의 예산과 인사, 조직에 대한 권한을 각 부 장관에게 위임함으로써 가능하다. 역대 대통령들은 임기 초 진보와 보수를 가리지 않고 책임장관제를 약속했지만 지켜지지 않았는데, 이번 정부도 크게 다르지 않다는 지적이다.

현 정부 청와대에서 비서관으로 일했던 한 인사는 "차관부터 국장까지 다 청와대에서 임명하니 장관들은 답답할 것"이라고 말했다. 실제 김은경 전 환경부 장관은 2018년 8월 28일 국회 환경노동위원회에 출석해 산하기관 임원의 임명 권한은 "사실 저에게 없다"고 밝힌 적이 있다. 장관 스스로 인사권이 없다고 고백한 것이다.

'환경부 블랙리스트' 사건 재판에 증인으로 나온 환경부 과장도 임원 후보자를 선정하는 모든 절차는 청와대의 승인을 거쳐야 했고, 수시로 청와대를 찾아가 기존 임원의 사표 제출 현황을 보고했다고 진술하기도 했다.

과거 정부보다 대통령비서실의 힘이 더 강해졌다는 분석도 있다. 현 정부 들어, 대통령 비서실은 장관급 정책실장이 부활했고, 여기에 차관급 경제보좌관과 과학기술보좌관도 새로 배치됐다.

한반도 평화프로세스 등 외교·안보 사안은 청와대 안보실의 주도가 더 두드러진다. 한 청와대 관계자는 김연철 전 통일부 장관이 청와대 NSC 회의에서 자신이 소외되고 있다고 토로한 적이 있다고 말하기도 했다. 각 부처는 이슈가 터질 때 언론에 대응하기 위한 문구도 청와대의 승인을 받아야 한다.

'청와대 정부' 비판에 대해 대통령이 '공약'을 이행하기 위해서는 관료를 통제할 수 있는, 강력한 손과 발이 필요하다는 반론도 있다. 제한된 임기 안에 국정 성과를 보여줘야 하는 대통령 입장에서는 불가피한 측면이 있다는 것이다.

신율 교수는 정부가 '최저임금 만 원' 공약을 지키기 어렵다고 국민에게 설명한 것을 예로 들며, "공약이라도 합리성이 있어야 하고, 객관적인 근거가 있다면 얼마든지 수정할 수 있어야 한다"고 말했다. 또 "부처에 수십 년 근무한 공무원들이 나름대로의 시각과 시야를 갖고 있다"며 "정책 결정 과정에 반영될 수 있어야 한다"고 조언했다.