[일요진단 라이브] ‘행정수도 이전’ 논란…쟁점과 실현 가능성은?

■ 진행자: 박태서
■ 대담: 이석연 前 법제처장, 하승수 변호사

박태서 : 여러분, 안녕하십니까? 여당이 던진 행정수도 이전 카드가 전국을 뒤흔들고 있습니다. 점점 정치권을 넘어서 국민적 이슈로까지 번질 조짐인데요. 오늘 전문가 두 분 모시고 관련 주요 쟁점 그리고 실현 가능성 자세하게 파헤쳐보겠습니다. 오늘 일요진단 라이브에는 최기영 과기부 장관도 나옵니다. 과학기술과 정보통신 분야 현안들에 대한 친절한 설명 기대해보겠습니다. 먼저 행정수도 이전을 둘러싼 정치권 상황을 정리한 영상부터 함께 보시겠습니다.

박태서 : 오늘 행정수도 이전 논의부터 먼저 중점 이슈로 다뤄보겠습니다. 오늘 나오신 분들 먼저 소개해 드리겠습니다. 제 오른쪽으로 이석연 변호사 나와주셨습니다. 안녕하십니까?

이석연 : 반갑습니다.

박태서 : 이석연 변호사께서는 2004년 노무현 정부의 행정수도 이전에 대해서 헌법소원을 냈고 위헌결정을 받아냈던 분입니다. 그리고 제 왼쪽으로요 하승수 변호사 나오셨습니다. 안녕하십니까?

하승수 : 안녕하십니까?

박태서 : 오늘 나와주신 하승수 변호사는 문재인 정부에서 국민헌법자문특별위원회 부위원장을 맡아서 지방분권 개헌을 연구해 왔다는 사실 오늘 먼저 말씀을 드리고요. 본격적인 논의에 들어가면서 먼저 현재 행정수도 이전 논란이 여당의 김태년 민주당 원내대표가 던지면서 불이 붙은 건데 청와대, 국회를 모두 옮겨야 된다. 지금 정치권 전체를 들썩이게 하고 있고 이게 지금 일회성 이슈로 보이지 않은 게 대체적인 분석이 다음 대선까지 갈 수도 있는 메가톤급 이슈라는데는 큰 이견이 없어보입니다. 먼저 이석연 변호사께 제가 질문드리겠습니다. 2004년이죠? 16년 전 얘기인데 헌법소원 냈고 위헌결정을 받아냈던 장본인으로서 주인공이죠? 현재 감회가 새롭겠어요? 현재 논의 상황에.

이석연 : 그렇습니다. 저는 갑자기 집권당이 이런 발표를 하는 걸 보고 정말 경악했습니다. 왜냐? 우리나라 국민이라면 대부분 다시 수도를 이전하려면 반드시 헌법개정에 준하는 절차를 거쳐야 한다고 했는데 집권당 인사들의 발표는 특별법 제정에서도 가능하다, 이렇게 얘기했거든요. 저는 어떻게 해서 이런 발상이 나왔는지 이게 선거에서 이겼다고 해서 모든 일을 좌지우지할 수는 없는 겁니다. 선거에서 이겨서 그 사람들한테 부여한 헌법적 권한, 헌법이 부여했기 때문에 그 권한을 행사하는 데에서도 헌법이 정한 절차, 국민적 합의 또는 참여의 기회의 균등을 실현하는 가운데에서 이루어져야 하기 때문에 그런 절차를 안 거치고 이렇게 하는 것을 보고 야, 또다시 바야흐로 헌법의 수난시대가 도래하지 않았느냐. 그리고 법치주의의 일방통행식 강요가 또 이루어지지 않았느냐. 쌍방통행이 아닌 권한을 행사하는 측에서만 그런 어떤 자신들의 헌법적 권리를 주장하고 그것을 행사하는 과정에서의 의무, 참여의 기회 균등이나 또는 이런 의무는 소홀히하고 있는 그런 상황이 아닌가, 심히 우려되는 이런 상황이라고 보고 있습니다.

박태서 : 이석연 변호사께서는 여당이 들고 나온 행정수도 이전 카드가 경악스럽다, 라는 그런 표현까지 쓰시면서 비판론을 제기하셨는데 하승수 변호사님, 문재인 정부 출범 이후에 국민헌법자문특위 부위원장을 맡아가지고 지방분권을 연구해오셨으니까 행정수도 이전 문제에 대해서는 굉장히 익숙하신 이슈라고 생각이 되거든요. 현재 상황을 어떻게 보십니까?

하승수 : 저는 행정수도 이전 문제하고 그리고 그것을 절차적으로 어떻게 국민들의 의견을 수렴할 것인지 문제는 좀 구분해서 봐야 된다고 봅니다. 행정수도 이전 같은 경우는 사실 1977년에 박정희 정권 시절에 그 당시에도 이미 법률 하나 만들었었습니다. 임시 행정수도 건설에 관한 특별조치법이라고 해가지고 1977년 박정희 정권 시절부터 그때 추진이 됐던 사안이고요. 그 이유는 뭐 그 당시에는 지금보다 수도권 집중 현상이 덜할 때입니다. 전체 인구의 한 30%대 정도가 수도권에 거주할 당시인데 그럴 때에도 이게 너무 수도권이 과밀하다, 라는 문제의식 때문에 행정수도 이전이 추진됐었고 그게 이제 2002년에 노무현 전 대통령 당선되면서 이제 본격화됐던 겁니다. 그래서 행정수도 이전은 상당히 오래된 어떻게 보면 40년 이상 된 국가적 과제다, 이렇게 보고요. 그것을 이제 절차적으로 구현하는 방법으로는 저도 이석연 변호사님 말씀하신 취지에 어느 정도 공감하는 것이 이게 국회에서 입법을 통해서 해결하기보다는 헌법개정을 통해서 해결하는 게 저는 일종의 정공법이라고 보고 원래 문재인 대통령 공약도 개헌을 할 때 수도에 관한 사항을 반영하기로 돼 있었습니다. 그래서 저는 약간 행정수도 이전 자체는 국가적 과제라는 걸 인정하고 그것을 절차적으로 실현하려고 할 때 어떻게 국민 의견을 수렴할 것인지 이 두 가지 문제를 좀 구분해서 봤으면 하는 생각입니다.

박태서 : 그러니까 오늘 이 부분에 대해서는 행정수도 이전 논의가 제기된 정치적인 배경이나 이런 부분들에 대해서는 정치권에 일단 맡기고요. 오늘은 이 부분에 대해서는 절차적인 부분들, 법률적인 부분들 그다음에 역사적인 부분들, 당위성 부분들에 대해서 좀 논의를 집중할까 하는데요. 하승수 변호사께서 방금 말씀하신 것처럼 40년간 무르익었던 국가적인 과제이자 논의였다는 이런 부분들이고요. 이석연 변호사께서 보시기에 2004년하고 비교했을 때 논의 구조나 배경이나 여건 같은 게 변화됐다고 보십니까? 여론을 조사해보게 되면 행정수도 이전에 대해서 찬성여론이 좀 더 나온다는 그런 분위기도 지금 감지가 되고 있거든요. 어떻게 보십니까?

이석연 : 저는 여론은 그렇게 중요치 않다. 여론이라는 것은 적당히 자극하고 편가르기하면 얼마든지 변동이 있기 때문에 여론은 그렇게 의미가 없고 이런 과제를 다수결이나 여론으로 해결한다. 그걸 들어가지고 지금 여론이 어떻게 되는지는 정확한 여론은 아직 지금 밝혀지지 않았고. 또 그런 걸로 대처할 상황은 아니다, 이렇게 봅니다마는 먼저 이 논의의 핵심 관련은 용어정리부터 우리가 해야 한다고 봅니다.

박태서 : 용어정리.

이석연 : 그러니까 행정수도 이전과 수도 이전은 엄격히 구분돼야 합니다. 행정수도라는 것은 대통령을 수반으로 하는 정부가 소재하고 있는 곳이 행정수도입니다. 그리고 거기에 이제 입법부하고 사법부 최고기관이 같이 있으면 그건 수도입니다. 따라서 지금 입법부와 행정부, 청와대를 같이 옮기는 것은 이건 행정수도 이전이 아니라 수도를 옮기는 그야말로 천도입니다. 이 천도를 행정수도로 이렇게 표현하는 것은 자칫 국민한테 혼선을 줄 수 있고 또 여론을 호도할 수 있는 이런 것도 있기 때문에 지금 논의되고 있는 것은 행정수도가 아닙니다. 천도입니다.

박태서 : 그러니까 국회하고 청와대를 옮기는 거는 행정수도 이전이 아닌 천도라는 말씀이시죠?

이석연 : 천도입니다. 그렇기 때문에 수도 이전이라는 표현을 해야 하는데 지금 계속 그렇게 나오고 아까 하 변호사께서 박정희 정권 말기에 이게 나왔다고 그러는데 그 당시에도 핵심이 이겁니다. 통일이 될 때까지 행정부 기능을, 정부 기능을 남쪽으로 옮기겠다. 이때도 명백히 정부 기능, 집행부를 옮긴다 그랬습니다. 천도 그 자체를 표현한 건 아니기 때문에 그런 의미에서 용어정리부터

박태서 : 용어정리가 일단 필요하다?

이석연 : 일단은 그렇게 하고 지금 위헌결정이 나온 지가 16년이 됐습니다마는 그 안에 우리 사회가 그 판례를 바꿀 만큼 급작스러운 변화는 저는 없었다고 봅니다.

박태서 : 하 변호사님, 어떻게 보십니까?

이석연 : 저는 그렇게 봅니다.

박태서 : 일단 두 가지 질문드리겠습니다. 용어정리가 필요하다는 거고 행정수도 이전이 아닌 천도가 돼야 된다고 말씀하시는 거고요. 또 하나 두 번째가 16년이 지났습니다만 2004년 헌재 위헌결정 이후에 변화된 거는 별로 없다, 라고 지금 이석연 변호사께서 말씀하셨는데 반론.

하승수 : 저는 뭐 이 변호사님 말씀하신 것처럼 이게 행정수도라고 표현하지만 사실상 입법 뭐 사법부 기능까지 같이 옮기는 걸 그동안 추진해왔기 때문에 수도 이전이라고 표현해도 저는 뭐 관계없다고 생각합니다. 또 그게 말씀하신 것처럼 더 정확하다면 수도 이전으로 해도 저는 좋다고 생각하고요. 서울 같은 경우가 어쨌든 간에 경제적으로는 중심지겠죠, 앞으로도. 경제적 집중은 줄어들어야 되겠지만, 서울로. 그렇지만 어쨌든 정치행정적인 중심 세종시나 이렇게 가져가자는 거기 때문에 수도 이전으로 표방해도 저는 괜찮다고 보고요. 그리고 이게 이제 왜 지금 중요하냐면 사실은 작년 12월 올해 1월 들어오면서 서울, 경기, 인천권이죠. 수도권의 인구가 절반을 넘어섰습니다. 국토 면적 12%가 안 되는 수도권에 지금 인구의 절반이 살고 있고 반대로 말하면 나머지 88%의 지역에 인구의 절반이 살고 있는, 절반도 안 되는 인구가 살고있는. 그래서 사실은 전 세계적으로 이 정도로 수도권이 과밀화돼 있는, 집중돼 있는 나라는 찾아보기가 어려울 정도고 이게 가지는 여러 가지 비효율이나 또는 전체적으로 국민들의 삶의 질을 좀 떨어뜨리는 요인들이 되고 있습니다. 수도권은 이게 과밀화되면서 팽창돼서 교통문제라든지 주택문제라든지 여러 가지 문제들이 삶의 질을 떨어뜨리고 있고 또 비수도권 같은 경우는 인구가 줄면서 지역의 활력이 떨어지고 저는 이거는 국가적으로 지금은 이제는 더 이상 방치할 수 있는 상태를 넘어섰다고 봅니다.

박태서 : 수도권 집중 완화는 더 이상 미룰 수 없는 과제가 됐고 2004년 대비 16년 이후에 변화된 상황이 더 이상의 집중..

하승수 : 네, 그렇습니다. 2004년 이후에도 더 많이 지금 수도권 집중도가 더 올라간 겁니다.

박태서 : 그럼 이제 절차상의 문제를 좀 논의를 해보겠다 싶은데요. 이 문제는 두 가지 축에서 지금 논의를 진행해봐야 되는 게 첫 번째, 여당에서 추진하고 있는 특별법이나 법 개정을 통한 행정수도 이전이 있을 수 있고 또 하나는 아까 두 분께서 모두에 말씀하신 것처럼 개헌을 통한 추진 논란 이런 두 가지 축이 가능할 텐데 이 변호사님, 어떻습니까? 특별법을 통한 추진이 가능하다고 보십니까? 여당에서는 지금 김태년 원내대표를 중심으로 나오고 있습니다만.

이석연 : 특별법을 제정해서 하는 것은 명백히 헌법위반이라고 봅니다. 설사 여야 합의로 특별법이 통과됐다 하더라도 그건 헌법이 정한 절차에 위배된다. 지난번 제가 위헌결정을 받았던 신행정수도 건설을 위한 특별조치법 역시 그 당시에 야당이었던 한나라당이 다 찬성해서 만든 법니다. 여야 합의를 했더라도 그게 헌법 어떤 기본 절차를 위반했으면 그건 의미가 없다. 지금 처음에 집권당에서 얘기하기를 특별법 제정으로 가능하다. 상황이 변했다. 헌재가 또 판례를 바꿀 것이다. 이 점에 대해서 잠시 후에 다시 말씀을 드리겠습니다. 그리고 며칠 전에 이해찬 대표가 개헌을 해서 행정수도를 완성하는 것이 답이다. 찬성합니다. 다만

박태서 : 잠깐만. 이해찬 대표 발언을 저희가 지금 그래픽으로 준비가 돼 있거든요?

이석연 : 아니, 그래서 저는 여기에 대해서 지금 제가 말씀드리는 거예요. 그다음에.

박태서 : 잠깐만요. 말씀해 주세요.

이석연 : 이건 제가 꼭 말씀을 드려야 합니다. 그런 과정에서 서울처럼 천박한 도시를 만들지 말자. 세종시는 이렇게 하자. 그 맥락은, 전체적인 맥락은 이해할 수 있는데 서울을 천박한 도시로 표현해가지고 매도했던 것은 저는 도저히 납득이 안 가는. 저는 국민의 한 사람으로서 분명히 짚고 싶습니다. 서울은 우리가 삼국시대 그때를 굳이 꺼내지 않더라도 조선시대 600년간 우리 한민족의 정신적 또는 실질적 터전이었습니다. 그리고 그 과정에서 오늘의 번영을 이룩했던 하나의 기초가 됐던 겁니다. 북한도 1971년까지 헌법에 조선민주주의인민공화국의 수도는 서울로 한다, 라고 규정할 정도로 지금은 평양으로 바꿨습니다마는, 규정할 정도로 서울의 역사성, 상징성을 중시했던 겁니다. 그런 것을 팽개친 채 그런 발언을 했다는 것 자체를 저는 그래요. 서울은 우리 한민족의

박태서 : 법개정하고 헌법개정 집중해 주시고요.

이석연 : 이건 제가 말씀드리고요. 한민족의 번영을 이루었던 하나의 상징적 터전이다. 이런 의미에서 이건 대한민국에 대한 폄훼의 발언이다.

박태서 : 알겠습니다. 이해찬 대표의

이석연 : 이런 지적을 분명히 하고 이 점에 대해서는 저는 분명히, 쟁점하고 벗어난 건 아닙니다.

박태서 : 알겠습니다. 하승수 변호사께 여쭤보겠습니다. 민주당에서 추진하고 있는 행정중심복합법, 도시법 개정이나 특별법을 만드는 부분들에 대해서는 어떤 입장 가지고 계시는지.

하승수 : 일단 기본적으로 저는 2004년에 헌법재판소의 위헌결정이 잘못됐다고 비판해온 사람입니다. 왜냐하면 관습헌법이라는 이유로 이걸 위헌이라고 결정한 건데 사실 그거는 헌법재판소가 헌법을 해석하는 차원이 아니라 사실 헌법을 창조하는 차원까지 간 좀 월권행위라고 저는 생각하고요. 왜냐면 어느 게 관습헌법인지를 9명의 헌법재판관들이 판단하겠다는 건 굉장히 위험한 발상이다. 그렇게 비판을 해왔습니다만 어쨌든 헌법재판소의 결정이 그렇게 내려진 상황에서 지금 이 문제를 다시 접근할 때 저는 개헌을 하는 것이 원칙적으로 맞다고 생각합니다. 이렇게 국회에서 입법을 통해서 추진을 하게 되면 또다시 정치적 논란이 될 수밖에 없고 정쟁에 빠질 수밖에 없습니다.

박태서 : 만약에 이게 헌재로 가면 어떤 결정이 나올 걸로 현재는.

하승수 : 그거는 아무도 예상할 수가 없는데

박태서 : 쉽지 않죠?

하승수 : 그것을 예상해서 가령 헌법재판관이 많이 교체됐으니까 결론이 달라지지 않겠냐. 이렇게 예상해서 국회가 입법을 추진하는 것은 저는 굉장히 정치적으로 바람직하지 못하다. 그거는 말씀드린 것처럼 굉장히 논란이 될 것이고 국민들 사이에서 갈등이나 혼란만 부추기는 결과가 될 것이다.

박태서 : 법 정신에 충실해야 되는 거지 정치적인 목적이나 배경을 가지고 추진할 사항은 아니다?

하승수 : 그래서 저는 국회에서 법률을 개정하는 방식으로 추진할 문제가 아니라 헌법개정을 통해서 추진하는 것이 맞다고 생각합니다. 그렇게 해야만 헌법개정은 국민투표를 하기 때문에 국민들의 합의가 이루어지게 되고 그것을 바탕으로 추진하면 그거는 헌법재판소도 2004년에 위헌결정하면서 헌법개정을 통해서 추진하는 것은 가능하다고 했기 때문에 저는 그렇게 추진하는 것이 맞지 않겠나 생각합니다.

박태서 : 지금 이 변호사님, 그러면 이 건과 관련해서 만약에 정치권에서 여당 주도로 혹은 여야 합의가 됐든지 간에 특별법이 됐든 행정중심 복합도시법을 개정하든 간에 이걸 제출이 되면 다시 이번에도 헌법소원을 내실 거죠?

이석연 : 이건 뭐 저는 제가 뭐 이미 목표로 했기 때문에 아마 제가 안 내더라도 많이 낼 겁니다. 특별법을 제정해서 헌법적 절차를 거치지 않고 하는 것은 그대로 방치할 수는 없는 상황이다 이런 말씀을 드리고. 지금 그 하 변호사께서 관습헌법에 대해서 비판적인 견해를 얘기를 했는데, 관습헌법도 성문헌법을 보충하는 의미에서는 명백히 헌법적 규정이 있다는 것은 이건 뭐 헌법의 상식입니다. 그리고 헌법재판소는 대한민국의 수도가 서울이라는 것이 헌법전에 없습니다. 그 때문에 그렇지만 ** 관습적으로 쭉 굳어져 왔기 때문에 몇 가지 관습헌법 요건을 엄격히 하면서 수도가 대한민국 수도가 서울이라는 것이 헌법에 규정은 없지만 관습헌법적으로 인정할 수 있다. 사실 영국 같은 나라는 ** 관습헌법에 의해서 국가의 모든 조직이 운영되고 있단 말이에요. 그래서 저는 이 헌법재판소의 이 판단은 국민의 기본권을 관습헌법상으로까지 확대한 획기적인 판단. 이건 독일에서도 제가 직접 독일 그 헌법관계자한테 들었던 내용입니다.

박태서 : 자 이번에는 어떨 거라고 보십니까?

이석연 : 그래서 이번에 그래서 아 거기서 그래서 학문적으로 헌재의 판례를 비판하는 거하고 국가기관이 거기에 반드시 따라야 한다는 이 헌법적 귀속력하고는 구분이 돼야 한다 이런 말씀을 드리고. 이번에 저는 헌법 재판소로 다시 갈 수는 있어요. 그리고 헌법재판소가 그 판례를 이론상으로는 뒤집을 수도 있어요. 저도 뭐 이건 인정을 합니다. 그러나 저는 두 가지 이유만 이유로서 사실상 어려울 것이다. 첫째,

박태서 : 우리가 이번에도 위헌 결정을 내릴 거다?

이석연 : 아니 그런 그러니까 그렇죠.

박태서 : 간다면.

이석연 : 저는 이렇게 봅니다. 첫째 이유는 헌법재판소가 판례를 그동안 변경한 것을 보면 합헌 결정을 했던 것을 위헌으로 판례로 변경한 것은 꽤 있습니다. 예컨대 간통죄라든가 이른바 양심적 병역하고 **에 대한 병역법 규정. 그런데 일단 위헌으로 폐기된 법률을 다시 복구해가지고 합헌 결정을 한 예는 없다.

박태서 : 아 그렇습니까?

이석연 : 그리고 제가 찾아본 세계 헌법 재판 사상에서도 아직까지 예를 발견하지 못했다.

박태서 : 네, 알겠습니다.

이석연 : 그리고 아까도 말씀드린 16년간 변경 사유가 그렇게 없었다. 이번 것은 어떻게 보면 상당히 부동산 투기랑 이런 어떤 이걸 회피하기 위한 수단이었기 때문에. 그리고 또 하나는 가장 중요한 겁니다만

박태서 : 정리해 주시고요.

이석연 : 만약에 헌법재판소가 다시 이것을 판례를 뒤엎어가지고 합헌 결정을 한다면 가장 중요한 헌법재판소의 기능 권력을 독선을 막고

박태서 : 알겠습니다.

이석연 : 그리고 정략적 국정운영에 대한 헌법적 통제가 사라질 수밖에 없다. 그렇기 때문에 이것은 만약 헌법재판소에 대한 신뢰가 떨어질 뿐만 아니라 자칫 잘못하면 바이마르 헌법을 사문화 시켰던 1933년도 독일의 수권법과 같은 그런 것을 상상할 수 있을 정도로 헌법적 통제에서 헌재가 발을 빼는 거나 다름이 없다 이런 말씀을 드립니다.

박태서 : 이석연 변호사께서 지금 계속해서 강조해 오신 2004년 헌법소원 결과, 헌법재판소의 위헌 결정 혹시 관련 내용 준비돼 있습니까? 보여드리면서 설명드리는 게 조금 이해를 좀 도울 수 있을 것 같긴 한데요. 헌법재판소 신 행정수도 이전 특별법에 대한 위헌결정의 경우에 재판관 8대1로 위헌결정이 났어요. 그리고 수도가 서울이라는 것은 관습헌법이며, 수도 이전은 헌법 개정 사안이다. 국회가 이를 지키지 않아서 국민투표권을 침해했다라는 게 2004년 헌재의 결정문 취지인데요. 하 변호사님 그러면 지금 뭐 일관되게 헌법 개정 사안이라고 말씀하시고 계시는데요. 그러면 이게 지금 내후년에 지금 대선도 지금 예정이 돼 있고요. 차후에 여러 가지 정치 일정 등을 감안했을 때 이게 지금 개헌을 통해서 행정수도 이전이 달성하기 위해서 21대 국회에서 이게 실현 가능성을 저희가 좀 따져보고 싶은데 어떻게 보십니까? 지금.

하승수 얼마전에 그 박병석 국회의장께서도 말씀하셨는데 내년까지가 개헌을 하는데 최적기다. 왜냐하면 20대 국회에서 헌법개정 특위가 국회에서 만들어져가지고 개헌 논의를 1년 이상 했었습니다. 그리고 2018년 3월에 대통령께서도 개헌안을 발의한 적도 있고. 사실은 87년 이후에 그래도 이 정도로 개헌 논의를 쭉 꾸준히 밀도 있게 해 온 적이 없었습니다. 근데 지금 또 개헌을 못하면 그러면 한참 또 개헌 시기가 뒤로 늦춰지게 되는데, 근데 사실 1987년으로부터 지금까지 벌써 33년이라는 긴 시간이 경과를 했고. 이제는 헌법개정을 할 때가 됐다는 것은 상당한 공감대가 있는 걸로 확인이 됩니다. 그리고 또 이번에 마침 또 수도 이전, 행정 수도 이전 문제도 나왔기 때문에 저는 좀 이미 그동안 상당히 많은 논의가 있었고 좀 압축적으로 논의를 진행을 하고, 또 국민들 의견도 당연히 수렴을 해야 되겠죠.

박태서 : 그런데 압축적인 논의가 가능할까라는 생각이 드는 게, 잠깐만요. 저게 이게 헌법개정 절차에 대한 그래픽 화면이 준비돼 있죠? 그걸 보면서 제가 하 변호사님 설명을 좀 계속 듣고 싶은데. 헌법 개정 절차 개헌이죠 그러니까. 국회 재적 과반 또는 대통령이 발의를 하면 재적 3분의 2가 찬성을 해야 됩니다. 그러니까 300명의 국회 재적 가운데 200명 이상이 찬성을 해야 된다는 거고요. 의결 뒤 30일 이내에 국민투표를 시행을 해야 된다라는 게 현재 개헌 절차인데, 하 변호사님 그러면 저게 지금 공론화 작업 절차가 또 필요하고요. 국회에서 논의 과정, 여러 모로 숙성하는 과정 등등을 감안하게 되면 21대 국회 전담기(?)일 때 대선 전에 이 부분들에 대한 논의가 가능할 건지에 대한 현실적인 타당성을 제가 여쭤보는 겁니다.

하승수 : 예, 저는 하반기 국회에서 이 논의를 해 나가고, 사실 쟁점은 좁혀져 있습니다. 가령 권력 구조 개편과 관련해서도 몇 가지 대안으로 국회 개헌 특위의 자문위원회가 있었거든요. 여러 전문가들이 참여한 자문위원회에서도 쟁점을 좁혀 놓은 상태고. 그래서 그것을 바탕으로 국회 논의는 국회 논의대로 가고, 국민들 의견 수렴하는 것은 그대로 가고 그렇게 가면 저는 내년에 개헌하는 것은 충분히 가능하다고 보고.

박태서 : 보십니까?

하승수 : 사실 개헌을 이게 쟁점이 있을 때 이것을 쟁점이 있다는 이유로 뒤로 미루면 한정 없이 미뤄집니다. 그렇지만 쟁점이 좁혀져 있다면 거기에 대해서 집중적인 공론화나 국회에서의 논의를 해 나가면 저는 가능하다고 보고. 그리고 어차피 이건 여야 합의로 개헌을 할 수밖에 없습니다.

박태서 : 그럼요.

하승수 : 그 합의되는 만큼 하는 거죠. 한 번에 모든 사안들을 다 개헌할 수 없다면 합의되는 수준에서 개헌하고 이후의 과제는 이후의 과제로 넘기는 게 좀 필요한데, 그동안에는 계속 논의만 하다가 아무런 성과를 내지 못했습니다. 그래서 저는 이번에 마침 수도 이전 문제가 나왔으니까 개헌 논의도 다시 불을 붙여가지고 그래서 여야가 합의되는 만큼 통과시키고 국민투표에 붙이면 된다라고 생각합니다.

박태서 : 이 변호사님 여야 합의가 가능하다고 보십니까? 이거는 뭐 하 변호사님 말씀하신 것처럼 밀어붙이는 사안은 아니잖아요, 그렇죠?

이석연 : 물론 이건 개헌을 위해서 이걸 하는 게 지금 정도입니다만, 사실 개헌을 하면 이 쟁점뿐만 아니라 다른 지금 여러 가지 권력 구조 문제, 국민의 기본권 확대 문제 등등 있기 때문에 상당한 시일이 합의 과정에서 시일이 소요되리라고 보고.

박태서 : 구체적으로 얼마나 걸릴 거라고 보세요?

이석연 : 저는 지금 개헌을 하게 되면 우선은

박태서 : 논의에 착수한다 해도.

이석연 : 논의에 착수한다 해도 저는 한 뭐 아무리 빨리 진행된다 하더라도 못 해도 100일 이상은 걸린다. 완전히 그 저 물리적으로 그러니까 제 말은.

박태서 : 개헌안이 발의되기까지 100일이 걸린다 말씀이시잖아요?

이석연 : 개헌안에 대한 합의도 아직 안 돼 있어요. 정부에서 2년 전에 냈던 그 개헌안은 그건 국민들하고 관련 없이 일방적으로 낸 거예요. 그러기 때문에 저는 그 합의 과정, 물론 이제 국민적 합의만 있으면 국회 의결 또 의결 후에 30일 이내에 국회에 붙이고 하는 이런 등등 기간은 얼마든지 초과(?) 단축할 수 있겠습니다만 그 합의 과정이 어렵다.

박태서 : 어렵다.

이석연 : 그리고 이것만을 위한 수도 이전만을 위한 원포인트 개헌 저는 의미가 없다고 봅니다.

박태서 : 의미 없다고 보십니까?

이석연 : 네.

박태서 : 그러니까 다른 권력 구조 개편이라든지

이석연 : 아 그러면 그렇게 많은 시간이 걸리는데 그거 하나를 위해서 원포인트 개헌한다는 것은 그야말로 국민을 호도하는 겁니다. 그런 표현은 안 했으면 좋겠습니다.

박태서 : 그러면 이 변호사님 말씀대로면 개헌하기 위해서는 권력구조 개편이랄지 국민의 기본권 조항이랄지 이런 등등에 대한 포인트 **라고 생각한다.

이석연 : 같이 해야 된다. 우리 헌법이 그런 면에서 지금 전반적으로 손을 볼 때가 왔다고 저는 봅니다. 그건 그 지금 지난번에 정부에서 만들었던 개헌 특위, 이건 그야말로 전체 국민의 참여가 없었습니다. 한 번 논의도 없었고, 저도 뭐 명색에 헌법을 공부했고 또 많은 사건을 다뤘지만 그런 과정에서 저는 그런 게 활동하는지도 잘 모를 정도로 그 끼리끼리 만드는 겁니다.

박태서 : 자, 이 변호사님 말씀하신 것처럼 원포인트 개헌이 아닌 권력구조 개편, 그러니까 4년 중임제랄지 뭐 총리를 선출하는 여러 가지 등등에 대한 권력구조 개편 논의까지 포함시켜서 개헌을 종합적으로 이번에 제대로 해야 된다는 이석연 변호사님 설명이신데, 하 변호사님 이런 부분들에 대한 포괄적인 그러니까 종합적인 제대로 된 개헌논의도 가능하다고 보세요? 아까 말씀하신 것처럼 21대 국회 전반에.

하승수 : 네네, 저는 그렇습니다. 왜냐하면 원포인트 개헌은 저도 반대입니다. 왜냐하면 그렇게 할 문제가 아닙니다. 이석연 변호사님 말씀하신 것처럼 헌법 전반을 손볼 때가 됐기 때문에 당연히 수도 포함해서 전반적인 개헌 논의를 해야 되는데, 제가 말씀드린 것처럼 합의되는 수준만큼 하면 됩니다. 가령 권력구조 개편에 대해서 논의를 했는데 만약 그 부분이 도저히 합의가 안 된다. 그런데 예를 들면 국민들의 기본권을 확대하는 부분이라든지 직접 민주주의를 확대하는 부분도 있습니다. 뭐 예를 들면 국민 발안제도라고 해서 국민들이 지금 청원만 할 수 있는데

박태서 : 국민 발안 제도.

하승수 : 국민들이 서명해서 직접 법률이나 헌법안을 낼 수 있도록 하는 제도가 있고. 이게 20대 국회 마지막에 개헌안이 발의가 됐었습니다. 그 당시 시민사회에서 노력을 해가지고 발의가 됐었는데 임기만료로 폐기가 됐는데, 가령 이런 국민 발안제도를 포함한 직접 민주주의 제도라든지 국민의 기본권 확대까지는 저는 어느 정도 공감대가 있다고 봅니다. 그리고 권력구조도 저는 가능하면 치열한 논의를 하고 국민들 의견수렴해서 저는 손보는 것이 바람직하다. 그리고 손보는 정도는 수준은 합의되는 수준까지만 하면 된다고 보기 때문에 저는 충분히 내년에 개헌하면서 충분히 가능하다, 내년까지.

박태서 : 자 그런데 개헌 아마 두 분 변호사님께서는 많이 아주 자주 많이 들어본 아마 표현이 있을 텐데, 개헌이라는 게 정치권에 한 번 들어가면 블랙홀이 된다는 얘기 많이 들어보셨지 않습니까? 그러니까 이게 모든 논의를 다 빨아들인다는 그런 취지에서 이런 얘기들이 나오는데, 제 얘기는 무슨 말씀이냐면 지금 이게 개헌 논의 권력구조까지 논의를 하게 되면 지금 국가적인 여러 어려운 어젠다랄지 말씀하신 것처럼 경제 문제나 외교 문제 이런 부분들에 대한 현안들이 다 개헌에 지금 다 빨려들어갈 가능성 이건 또 다르게 봐야 될 문제 아닌가요. 어떻게 보십니까?

이석연 : 그렇습니다. 아니 그건 맞는 말씀입니다. 그런데 그러면 수도 이전이 지금 그렇게 국가적으로 시급한 현안이고 모든 문제를 제쳐 놓고 그걸 할 상황입니까? 그건 삼척동자도 아니다고 그럴 겁니다. 그래서 지금 말씀하신 내용은 저는 수도 이전만을 위한 개헌은 그야말로 정략적이고, 이 정권 실패를 딴 데로 돌리려나 이렇게 정치적인 표현이 아닙니다. 이거 국민들의 뜻입니다. 그러기 때문에 제가 그런 말씀을 드렸고. 그래서 저는 지금 이제 뭐 시간이 많이 지났기 때문에 그래서 어떤 식으로 해결하는지 바람직하냐? 헌법적으로. 헌법적 그 어떤 문제점을 해소하는 것은 가장 뭐야 적합한 것이 헌법 제72조에 국민투표권을 대통령이 행사하는 겁니다. 헌법72조는 통일, 외교, 국방, 기타 국가 안위에 관련된 중요한 사항에 대해서는 대통령이 국민투표에 붙일 수 있다고 돼 있습니다. 여기 붙일 수 있다 그랬는데 이건 붙여야하는 겁니다. 기속 재량이라 합니다, 법률 용어로. 그리고 수도이전은 외교, 국방, 통일 모든 문제를 아우르는 가장 국가 안위와 관련되고, 국민의 일상생활을 그 저 아우르는 가장 시급하고 또 중요한 문제기 때문에 이거는 국민투표 사항입니다. 그리고 저는 그때 수도 이전 위헌 그 소원을 할 때도 먼저 국민투표 위반, 72조에 국민투표 위반을 주장했고 그 다음에 같이 관습헌법 위배도 주장을 했습니다만 헌재가 관습헌법 위배를 들어서 ** 부분도 밝히고 있습니다. 그래서 이 문제는 결국 대통령이 결단을 내려가지고 헌법 제72조에 의한 국민투표에 회부하면 바로 할 수 있습니다. 국민투표에서 통과되면

박태서 : 그러면 원포인트도 가능하다?

이석연 : 아니 원포인트 개헌하고 관련이 없습니다. 이것은 헌법적 절차를 거쳤기 때문에 개헌 안 하고도 가능합니다.

박태서 : 알겠습니다.

이석연 : 이건 명백한 그런 어떤 법리상 명확 가능한 부분입니다.

박태서 : 개헌과 무관하게 국민투표에 붙여가지고 행정 수도 이전에 대한 국민적인 동의를 구하겠다. 동의를 구해야 된다는데 **

이석연 : 그건 72조에 이렇게 돼 있습니다. 국가 안위에 에 관한 사항이기 때문에.

하승수 : 저는 뭐 말씀하신 것도 하나의 방법일 수 있는데, 사실 헌법72조의 국가 안위에 관한 사항이라는 게 상당히 좀 포괄적인 해석의 여지가 있습니다.

박태서 : 그렇죠.

하승수 : 저는 그것보다는 오히려 헌법 개정이라는 방법을 강구하는 것이 저는 좀 더 바람직하지 않겠나. 그리고 이 수도 이전도 국가적인 과제고, 헌법 개정도 국가적인 과제고, 그리고 이것이 국민들의 삶에 당장에 단기적으로 아주 필요하다는 영향은 좀 적어 보일 수 있으나 사실 지금까지 이런 과제들 미뤄왔기 때문에 지금 대한민국이 이런 상황이 된 겁니다. 이런 어떤 헌법 개정이나 수도 이전 같은 과제들을 계속 미루고 미루다 보니까 이렇게 주택 문제부터 해서 교통문제 여러 가지 수도권 과밀 문제뿐만 아니라 사실은 이 비수도권 지역의 여러 가지 그런 공동화되는 현상들, 이렇게 지역이 침체되는 현상들도 나타나고 있어서 사실 이런 문제들을 총체적으로 보려면 헌법도 바꿔야 되고 수도 이전도 해야 됩니다. 그래서 저는 이 변호사님 말씀하신 방법도 하나의 방안이지만 저는 그래도 헌법개정을 통해서 푸는 것이 가장 바람직하다고 봅니다.

박태서 : 다양한 해결책과 아이디어를 지금 우리 이석연 변호사님 그 다음에 하승수 변호사께서 지금 제시를 해 주고 계신 부분들, 시청자 분들께서 판단하시는데 아마 적절한 도움이 될 거라고 생각이 들고요.

이석연 : 한마디만 더 드릴게요.

박태서 : 네, 말씀해 주십시오.

이석연 : 저는 간략하게 말씀을 드리겠습니다. 더 이상 수도 이전을 가지고 이걸 미끼로 해서 지지율을 올리거나 표를 얻겠다는 그런 발상은 안 해 주셨으면 좋겠습니다. 그리고 더 이상 수도 이전을 희생양을 삼아서 우리 사회를 분열과 갈등, 불신으로 끌어주지 않기를 바랍니다. 우리 모두 좀더 솔직해야 합니다. 그래서 저는 이 문제를 대통령이 국민투표에 붙여가지고 해결해 주시기를 바랍니다. 그리고 지금 우리가 누리고 있는 이 공동체적 삶과 가치는 어느 특정 정권에 의해서 독점되거나 좌우돼서는 안 됩니다. 우리 모두가 같이 참여해서 가꾸고 후대에게 물려줘야 할 그런 자산이라도록 봅니다.

박태서 : 이석연 변호사께서는 국민과 지금 정부 여당에 지금 던지고 싶은 메시지를 지금 말씀해 주셨는데, 자 그러면 하승수 변호사께서 마지막으로 이 문제 이 이슈와 관련해서 정치권에 전해 주고 싶은 메시가 있는지 있으시면 부탁드리겠습니다.

하승수 : 저는 뭐 이 수도 이전 이야기가 나왔지만 사실 수도 이전만으로 지금 지역 균형 발전, 지역 분산 문제가 해결되는 건 아닙니다. 근데 좀더 거시적인 접근이 좀 필요하고. 특히 이제 지방의 중소도시라든지 농어촌 지역을 좀 되살릴 수 있는 그런 아주 포괄적인 지역 분산 정책이 지금 추진돼야 되는데, 저는 뭐 수도 이전이라는 건 그 중요한 하나의 계기라고 생각합니다. 그게 만병통치약이 아니고 저 같은 경우는 지금 농촌 지역에 살고 있는데 정말 농촌 지역은 계속 인구가 줄고 이런 상황에서 수도권에 집중이 되면서 정말 국토 자체가 어떻게 보면 한 국가 자체가 굉장히 양극화되는 현상들을 지금 보고 있는데 저는 이런 문제들을 정치권이 이건 여야의 구분이 아니라 정말 국가 공동체를 위해가지고 다 같이 풀 수 있는 해법을 이번에 좀 찾았으면 좋겠고. 그래서 수도 이전에 국한되지 말고 좀 포괄적인 지역 분산 정책에 관한 논의로도 좀 나갔으면 좋겠다는 바람을 가져 봅니다.

박태서 : 알겠습니다.

이석연 : 그에 대해서 제가 한 말씀만 드릴게요. 지금 수도만 이전되면 지역 균형 발전이 이루어지고 수도권 과밀화가 해소된다. 저는 여기에 대해서는 달리 생각합니다. 가장 중요한 것은 수도 이전보다도 지역 뭐 지방자치단체, 지방을 발전시킬 수 있는 제정권을 먼저 주고 지금 제정 ** 낮거든요. 그 다음에 실질적인 권한을 줘야 합니다. 수도만 이전돼서는 결코 그 의미가 없기 때문에 헌법에 분권은 개헌 필요합니다.

하승수 : 그래서 지방 ** 하신 것처럼 개헌은 필요하고.

이석연 : 아주 중요한 과제입니다.

하승수 : 이 참에 차라리 차라리 이런 이야기가 나온 참에 정말 지방 분권, 지역 균형 발전에 관해서 아주 본격적인 논의가 됐으면 좋겠습니다.

이석연 : 저도 뭐 ** 논의의 광장에 그런 걸 먼저 올려야 한다는 겁니다.

박태서 : 알겠습니다. 하여간 오늘 두 분 말씀이 이게 소모적인 정치공방 대신에 진정으로 국가 미래를 위한 건설적인 대안을 제시하는 생산적인 기회 내지는 아이디어의 제공의 장이 됐으면 하는 좋겠다는 바람을 갖고요. 오늘 두 분 말씀 잘 들었습니다.

이석연 : 네, 고맙습니다.

박태서 : 이어서 최기영 과학기술정보통신부 장관과 대담을 이어가겠습니다. 잠시 빅데이터 분석으로 정리한 지난 한 주의 주요 이슈 잠시 보시겠습니다.