[생방송 심야토론] 제헌절 기획 ‘헌법을 생각한다’

■ 프로그램 : 생방송 심야토론
■ 토론주제 : 제헌절 기획 <헌법을 생각한다>
■ 방송일시 : 2022년 7월 16일 (토) 밤 11시 05분~12시 15분 KBS 1TV
■ 출연자
-이재오 국민의힘 상임고문
-이상민 더불어민주당 국회의원
-장영수 고려대 법학전문대학원 교수
-임지봉 서강대 법학전문대학원 교수

※ 전문은 생방송 ‘심야토론 홈페이지’-‘매거진’-‘전문보기’에서 확인하실 수 있습니다.

▷ 정세진 : 내일이 제헌절이죠. 헌법학자 두 분께 먼저 질문드리도록 하겠습니다. 헌법이 국민들의 생활에 얼마나 큰 영향을 주고 있는 것인지, 헌법이 왜 중요한 것인지 여쭙겠습니다. 장영수 교수님 먼저요.

▶ 장영수 : 헌법이라고 하는 건 우리가 잘 알고 있는 것처럼 한 국가의 최고법입니다. 다시 말하자면 이 헌법에 기반해서 국가가 만들어지고 운영이 되는 겁니다. 국가가 잘 되고 잘못되고의 상당 부분이 헌법에 달려 있고 직접적으로 눈에 보이는 것은 민법일 수도 있고 형법일 수도 있고 여러 개별 법률들일 수 있지만, 그 모든 것에 기초가 되고 있는 것이 헌법입니다. 그런데 문제는 최근 헌법에 대한 존중 이게 상당히 약해지고 있다는 인상을 받게 됩니다. 최고법이지만 이게 과연 힘이 있는 법인지 사실상 명목상의 법은 아닌지. 이런 의문들이 있고 저는 여기에 대해서 이 말씀을 꼭 드리고 싶습니다. 헌법이라고 하는 건 국민의 힘으로 만들어진 국민의 법입니다. 국민들의 힘이라고 하는 것이 개개 국민들은 약합니다. 하지만 전체 국민이 하나로 결집되었을 때 그 힘은 어느 누구보다도 강합니다. 마찬가지로 헌법이라고 하는 것도 국민들이 외면하는 헌법은 힘이 없습니다. 하지만 국민들이 강하게 뒷받침할 때 헌법은 어떤 법보다도 강한 힘을 실제 갖게 된다. 이 점을 국민 여러분들이 생각해 주시기 바랍니다.

▶ 임지봉 : 헌법이라는 것은 국민의 기본권 보장과 그리고 통치구조를 규정한 기본법이자 최고법이라고 보통 정의 내려지는데요. 헌법은 방금 장 교수님께서 말씀하셨다시피 최고법이기 때문에 헌법에 근거해서 하위 규범들이 만들어집니다. 헌법 밑에 법률이 있는 거고 법률 밑에 명령, 조례, 규칙, 이런 규범들이 있기 때문에 헌법은 이러한 법체계에서 가장 정점에 위치하는 최고법인 것이죠. 그렇기 때문에 어떻게 보면 헌법이라는 것은 그 국가의 법질서를 이제 130개의 조항으로 이렇게 추상적이지만 그 윤곽을 대강을 규정해 놓은 법이다. 헌법 조항 하나하나가 중요한 이유가 헌법 조항 하나를 바꿈으로써 사실은 그 밑에 깔려있는 많은 법률이라든지 명령, 조례, 규칙들을 바꿔야 하거든요. 그렇기 때문에 헌법은 굉장히 중요성을 가지는 거라고 할 수가 있겠습니다. 이러한 헌법을 1948년 우리 초대 국회에서 헌법 초안을 만들어서 그것을 국회 본회의에서 통과시키면서 우리 제헌헌법이 만들어지고 이게 이제 7월 12일날, 1948년 7월 12일날 국회를 통과하고 5일 후인 7월 17일에 공포돼서 우리가 7월 17일을 제헌절로 이렇게 기념하는 것이죠. 그러니까 저는 제헌절을 맞을 때마다 참 그러니까 우리 대한민국이라는 국가의 초석이 만들어진 날이고 대한민국이라는 국가의 법질서의 체계가 본격적으로 이제 잡히기 시작한 날이다. 그런 의미에서 제헌절이 중요한 의미를 가진다고 생각합니다. 그리고 하나만 더 첨언드리면 특히 우리 헌법은 우리 민족의 역사가 반만년이라 하지 않습니까. 5천년 중에 대부분은 우리가 군주국가였다고요. 근데 이 제헌헌법부터 사실은 우리가 민주공화국을 이제 시작을 한 겁니다. 그렇기 때문에 우리 반만 년 우리 민족의 역사에서 드디어 우리가 국민에게 주권이, 또 국민에 의한 지배 또 국민을 위한 지배를 내용으로 하는 이제 민주공화국을 갖게 됐다는 민주공화국을 처음으로 선포한 헌법이 바로 제헌 헌법이라는 점에서 특히 소중한 의미를 가진다고 봅니다.

▷ 정세진 : 정치를 오래 하신 두 분의 시각에서는 헌법은 무엇일까요. 어떤 생각부터 드실까요.

▶ 이재오 : 그 헌법은 뭐 나라의 틀이죠. 나라를 운영하는 국가의 기본 틀이 헌법인데 이 헌법에 의해서 국가가 운영되는 거니까요. 그러니까 그 헌법은 그 시대에 맞게끔 헌법이 정비되고, 또 개정되고 또 시대 정신을 담아야 되는데. 우리 헌법은 방금 교수님께서 말씀하셨지만 그러니까 헌법의 틀은 사실 48년에부터 시작된 거라 74년 됐고. 5년 단임제로 한 거는 87년 거는 이제 35년 정도 됐잖아요. 그러니까 이거는 집으로 말하면 좀 너무 낡았죠. 좀 집을 좀 이렇게 대개 집도 한 20년 지나면 재건축하고 그러잖아요. 그 고치기도 해야 돼요. 그것도 뭐 짧게 봐도 35년 길게 보면 74년인데 이걸 좀 재건축하거나 재개발하거나 해야 할 때가 됐는데 그게 권력에 의해서 권력자들에 의해서 이게 맨날 안 됐죠 그러니까 아마 지금쯤은 헌법을 한번 변화되는 나라의 형편에 맞게끔 고칠 때가 왔다. 이런 생각을 하죠.

▶ 이상민 : 이제 최고 규범이고 또 근거법이기도 하고 그리고 모든 시스템의 운영 체제가 기본이지 않겠습니까. 국가 운영체제의 체제 운영 체제의 기본을 제공하는 규범이고 떠나는 그러한 것들은 결국은 국민 또 그 공동체의 행복. 또 자유, 또 존엄을 신장하고 또 발현하는 그런 수단으로서 작동이 돼야 된다. 그런데 이제 이렇게 말한 것은 제가 헌법 책에서 배운 거고요. 교수님들한테 그런 거고 실제로 국민들이 느끼는 헌법은 멀게 또는 나하고 헌법이 무슨 관계에 있지 또 우리하고 무슨 헌법이 무슨 관계지 좀 이렇게 무관하게 생각되고 그게 이제 나가서 무관심에 가깝게 되고 그것이 지금 헌법이 지금 87년 체제를 고쳐서 수정 다듬고 해야 될, 이미 오래 됐는데 시간이. 그럼에도 불구하고 추동력을 얻지 못하는 것이 아까 말씀드린 헌법이 나의 문제, 나의 삶, 우리의 삶을 개선하는 데 직접적으로 어떤 관계가 있는지가 체감이 잘 안 됩니다. 효능감도 없고. 그러니까 무관심하고. 또 우리나라의 헌정사에 비춰보면 헌법의 개헌의 역사가 주로 권력자들 또는 정치인들의 권력 게임에서 비롯됐고 정략적으로 이렇게 활용되고 악용되고. 그러니까 굉장히 경계심이 많습니다. 국민들도 많고 정치권도 많고 또 일부러 일부 정치인들은 그걸 정략용으로 또 써먹기도 하고 있고요 이런 것들이 복합적으로 작용을 해서 헌법에 대한 깊은 이해와 공부 또 체감 그리고 이를 개선하기 위한 노력 이런 것들이 함께 국민적 노력이 있어야 되는데 실제로는 그와 같은 사정들 때문에 좀 미적미적하고 지지부진합니다.

▷ 정세진 : 아까 장 교수님이 말씀해 주신 부분에 대해서 의견을 좀 듣고 싶습니다. 최고법이지만 헌법 존중이 약해지고 있다. 이 부분은 어떤 점에서 그런 면을 지적해 주신 겁니까

▶ 장영수 : 지금 이제 한 세 가지 정도를 말씀드릴 수 있는데 뭐 내일이 제헌절이지만 사실 제헌절이 더 이상 법정 공휴일이 아닙니다. 그만큼이나 이제 어떤 헌법 제정의 의미가 격화되고 있고 또 어떤 면에 있어서는 국가 공무원이라면 헌법에 대해서는 기본적으로 알아야 될 것 같은데. 국가 공무원의 평가 시험에서 헌법이 빠지는 경우가 많습니다. 조금 더 확대해서 보면 실제로 헌법에 비추어서 국정이 운영이 돼야 되는데 우리가 흔히 얘기하는 제왕적 대통령 문제 같은 거 이거 헌법 정신에 반하는 거거든요. 그런데 대통령이 일방적으로 국정을 운영하는 것. 혹은 그동안에 또 일각에서 문제가 됐었던 국회 다수당이 일방적으로 국회를 운영하는 것도 마찬가지입니다. 결국 이런저런 것들이 헌법 정신에 반하고 있고 헌법이 제대로 존중되지 못하고 있다라고 얘기할 수 있고. 조금 더 구체적인 문제로 들어간다면 세 번째로 헌법재판소에서 이른바 불합치 결정이라고 하는 거 할 때가 있습니다. 위헌으로 해야 마땅하지만 위헌으로 그냥 하게 되면 무효가 되기 때문에 해당 법률이 무효가 되니까, 잠정적으로 효력을 살려놓고서는 국회에서 빨리 법 개정해라. 시한을 두고 법 개정을 하라고 하는데 법 개정을 안 합니다. 시한을 넘겨버리면 그 조항 무효가 되거든요. 그런 케이스들이 꽤 많습니다. 뭐 예전에 선거구 획정 문제에 대해서 시한을 정해 주고서 하라고 그랬는데 결국 선거 직전까지 못 해서 한 번 난리가 난 적도 있었고 얼마 전에 이제 국민투표법. 국민투표하자고 그랬을 때 국민투표법 위헌돼서 불합치 결정 난 거 그거 개정 안 해서 국민투표 실시가 불가능하다고 선관위에서 얘기를 한 적이 있었고요. 혹은 그 외에도 여러 가지 개별 법률들. 집시법 포함해서 수많은 법률들에서 이런 식으로 헌법재판소 이거 위헌이니까 고치세요라고 국회에서 요구한 것을 국회에서 안 고친 경우들. 이런 것들도 결국은 헌법에 대한 존중이 제대로 안 되고 있는 이런 케이스들이라고 얘기를 할 수 있고요. 지금 그걸 국민들이 마치 대통령 직선제 개헌을 요구할 때처럼 혹은 2016년 촛불시위를 통해서 요구할 때처럼 강력하게 요구를 했더라면 국회건 정부가 그렇게 못 했을 겁니다.

▷ 정세진 : 왜 강력하게 요구를 안 한다고 보십니까.

▶ 장영수 : 그리고 그 부분에 있어서는 두 분 전현직 의원들께서 얘기를 하셨던 부분과 맞물려 있는데 이 헌법에 대해서 국민들이 완전히 공감하고 이 헌법 우리가 지킬 거다, 우리가 만든 헌법 우리가 지킨다라는 이런 느낌이었으면 훨씬 더 강력하게 요구를 했을 텐데. 이게 벌써 30년이 지나고 나서 국민들이 거리감을 많이 느끼는 겁니다. 이 헌법 내가 꼭 지켜야 돼? 어 이 헌법 내가 생각해도 좀 고쳐야 될 것 같은데. 이런 상태에서 적극적으로 나서기가 힘들어지는 이런 부분들이 있는 것이죠.

▶ 임지봉 : 저는 조금 다른 각도에서 말씀드리고 싶은데요. 헌법에 대한 존중심이 많이 약해졌다. 저는 거기에 선뜻 동의하기 힘듭니다. 오히려 우리 젊은 국민들은 헌법에 대해서 관심이 오히려 많아졌고. 헌법을 존중하지 않는 것은 저는 국민이 아니라 오히려 위정자들. 국가기관에서 권력을 행사하는 그분들이 이제 헌법을 존중하지 않는. 어떻게 보면 어떨 때는 위헌적인 그런 공권력 행사도 하고 그런 일이 있는 거지. 국민 한 분 한 분한테는 지금 과거보다도 지금 헌법에 대한 관심이나 이런 것이 저는 굉장히 높아져 있다고 생각합니다. 특히 뭐 우리 대한민국 국민들은 얼마나 위대하고 또 헌법을 통해서 합법적인 절차에 따라서 그 권력자를 대통령을 임기도 되기 전에 권좌에서 내려오게 했잖아요. 그 자체가 사실은 헌법이라는 것은 권력자를 감시하고 권력자의 권한 남용을 제어하는 규범이거든요. 그러면서 주권자인 국민의 기본권을 보장하는 규범이라고 그래요 그러니까 헌법이라는 것은 그 칼끝이 국민을 향해 있는 것이 아니라 헌법이라는 규범의 칼끝은 권력자를 향해 있는 겁니다. 그런 의미에서 봤을 때 헌법을 존중하지 않는 어떤 위정자들의 행위로 인해서 이제 대통령도 탄핵 되는 사태도 왔고. 국민들은 이제 주권자 의식이 높아지고 또 헌법에 대한 관심도 높아져서 결국은 그러한 위법한, 그러한 행위를 한 대통령을 권좌에서도 내쫓을 정도로 이 헌법에 대한 국민들의 관심은 오히려 저는 높아지지 않았나 그렇게 생각합니다.

▶ 이상민 : 두 분 다 일리 있는 말씀이시고요. 저도 이제 하나 말씀을 좀 덧붙이자면 우리나라 헌법은 기본 정신이 입헌주의지 않습니까. 말하자면 그 헌법 규정을 비롯한 모든 법률 또 국가 운영 모든 시스템이 국민의, 또 공동체의 행복, 존엄, 자유. 하여튼 등등을 위해서 봉사하도록 기여하도록 이렇게 되어 있습니다. 그렇게 또 해야 되고 그래서 권력기구들은 견제와 균형의 원리에 따라서 작동이 돼야 되고 또 어느 누구가 독과점되지 않도록 해야 되고 그리고 그런 국가 공적 기구들은 협업을 해야 되고 국민의 자유와 행복 또 인간의 존엄 등등 행복을 위해서. 그래야 되는데 사실은 권력기구 사이에 견제와 균형이 작동이 안 되고 지나치게, 한쪽으로 지나치게 우위에 있는 우리 한국 헌법에 있어서는 대통령이 지나치게 권한이 집중돼 있고 비대화돼 있고 그로 인해서 견제와 균형의 원리가 작동이 안 되고 있습니다. 또 정당도 국민이 정치적 결사의 자유의 차원에서 자유롭게 결성하고 활동하는 데 보장돼 있는 게 아니고 또 그를 실현하는 데 뒷받침 돼 있는 게 아니라 규제하고 오히려 양당의 독과점 구조를 지탱해 주는 것으로 작동이 되고 있습니다.