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[팩트체크K] 정부의 ‘탈(脫) 탈원전’ 정책…에너지법 개정 없인 불가능?
입력 2022.07.26 (07:00) 수정 2022.07.26 (09:30) 팩트체크K

윤석열 정부는 전 정부의 '탈원전 정책'을 벗어나는 이른바 '탈(脫) 탈원전' 정책을 추진하고 있습니다. 윤 대통령이 후보 시절 SNS를 통해 '탈원전 백지화, 원전 최강국 건설'이라는 한 줄 공약을 밝힌 이후로 줄곧 탈(脫) 탈원전을 위한 행보에 나서고 있는데요. 지난 21일 열린 국회 교섭단체 대표연설에서 권성동 국민의힘 대표 직무대행 겸 원내대표는 탈원전 백지화에 대한 의지를 다시금 강조했습니다.

"문재인 정부의 탈원전 정책은 '미신'입니다. 이제 원자력을 중심으로 하는 '에너지믹스'로 정책을 대전환해야 합니다."
-권성동 국민의힘 대표 직무대행 겸 원내대표

그런데 온라인 일각에서는 정부의 이런 행보에 대해 의문을 표하는 반응이 나옵니다. 중·장기로 책정되는 국가 에너지정책 방향을 정권이 바뀌었다고 180도 뒤집는 게 현실적으로 가능하냐는 겁니다. 국가 전반의 에너지 정책 방향을 정하는 '에너지기본계획'이나 '에너지법'을 바꾸지 않고서는 '탈(脫) 탈원전' 정책 추진이 어려울 것이라는 주장도 나옵니다. 이게 사실이라면, 여소야대 상황에 놓인 정부·여당의 고민이 깊을 수밖에 없을 텐데요. 정말 그런 것인지 따져봤습니다.

■ 20년치 계획 담은 에너지기본계획…수정할 수 있나?

에너지기본계획(약칭 에기본)은 우리나라 에너지 분야를 총망라하는 에너지 법정계획입니다. 근거 법에 따라 중·장기 에너지 정책의 철학과 비전, 목표와 추진 전략 등을 규정합니다. 전력수급기본계획, 신재생에너지기본계획 등 다른 세부적 계획들의 대원칙과 방향을 제시한다고 보면 됩니다.

5년마다 수립되는 20년치 계획이다보니 여러 단계를 거쳐 수립됩니다. 현재 적용 중인 건 제3차 에너지기본계획(2019~2040년)인데요. 계획 수립에만 2년 가까이 걸렸습니다. 한번 세운 중·장기 계획을 도중에 못 바꾸는 것 아니냐는 의견이 나오는 이유입니다.

제3차 에너지기본계획 수립 절차제3차 에너지기본계획 수립 절차

하지만 적법한 절차를 따르면 계획을 변경할 수 있습니다.

에기본의 근거 법인 '저탄소녹색성장기본법(약칭 녹색성장법)' 에 따르면 에너지위원회의 심의를 거친 후 국무회의 심의를 통과하면 내용을 바꿀 수 있습니다. 이는 에기본의 수립주기가 5년으로 길어 변화하는 정책여건을 바로 반영하기 힘들다는 점이 고려된 조치입니다.

■ '증발'한 법적 근거, '미아'된 에너지기본계획

그런데 얼마 전 에기본의 법적 근거가 돌연 사라졌습니다. 녹색성장 기본법보다 기후위기 대응 내용이 강화된 '기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법(약칭 탄소중립기본법)'이 지난 3월 말부터 발효되면서 녹색성장 기본법이 자동폐기됐습니다. 새 법이 옛날 법을 대체한 겁니다

문제는 탄소중립기본법에는 에기본에 대한 내용이 빠졌다는 겁니다. 자동폐기된 녹색성장 기본법에는 <에너지기본계획의 수립>에 관한 내용이 담겨 있었습니다. 정치권과 산업부 관계자들의 얘기를 종합하면, 지난해 법안 처리 과정에서 여야 간 이견이 좁혀지지 않자 당시 여당이었던 민주당이 단독으로 처리했는데 그 과정에서 충분한 논의가 이뤄지지 않아 해당 내용이 누락된 것으로 보입니다.

때문에 전문가들 사이에선 에기본이 '법적 미아' 신세가 됐다는 말도 나옵니다. 법적 근거가 사라져 에기본 수정은 불가능하게 됐고 이미 적용 중인 3차 에너지기본계획의 법적 안정성과 지속성도 담보할 수 없다는 겁니다.

산업부 관계자는 "당초 에기본 내용을 올해 새로 만들려고 했는데 근거 법 조항이 사라져서 못하게 됐다"면서 "관련 법 개정이 필요하다"고 설명했습니다.

가동 시작한 신한울 1호기 (연합뉴스 자료 사진)가동 시작한 신한울 1호기 (연합뉴스 자료 사진)

■ 산업부가 주목하는 '에너지법 개정안'은 2년째 계류 중

에기본의 근거법을 지금 시행 중인 탄소중립기본법에 마련할 수도 있지만 산업부는 에너지법 개정안을 주목하고 있습니다. 환경부 소관 법인 탄소중립기본법 보다는 에너지 정책을 총괄하는 산업부 소관 법을 개정하는 게 합리적이라고 봤기 때문입니다.

그런데 탄소중립법 이전에 발의돼 2년 가까이 계류 중인 에너지법 개정안이 있습니다. 임종성 민주당 의원은 2020년 12월, 책임 있고 종합적인 에너지 정책 수립을 위해 기존의 에너지법을 '에너지기본법'으로, 산업부 장관 소속의 에너지위원회를 국무총리 소속의 '국가에너지위원회'로 격상하는 개정안을 발의했습니다. 여야 공동발의 형태였지만 이렇다 할 논의는 이뤄지지 않았습니다. 여야가 탈원전 정책 노선을 놓고 계속 대립하는 상황에서 추가 논의를 진전시키지 못한 것으로 보입니다.

다만, 해당 개정안에 대한 추진 의지는 여전히 살아있다는 점을 강조했습니다. 여야가 하루속히 관련 논의를 해주길 바란다고도 했지만, 현재 국회 상황이 녹록지 않아 언제쯤 관련 논의가 가능할지는 알 수 없는 상황입니다.

■ 결국 '우회로' 택한 정부 "위법 아냐"

사정이 이렇다 보니 정부는 결국 '우회로'를 택했습니다. 지난 5일 윤석열 대통령이 주재한 국무회의에서 관계부처 합동으로 '새 정부 에너지정책 방향'을 심의·의결한 겁니다. 전 정부가 2030년까지 원자력발전 비중을 23.9%까지 줄이기로 한 것을 바꿔 30% 이상으로 확대하고 백지화했던 신한울 3·4호기 건설도 재개하기로 했습니다. 문재인 정부의 탈원전 정책을 뒤집는 계획을 에너지기본계획 수정이 아닌 국무회의의 '에너지 로드맵' 의결로 대체한 겁니다.

산업부는 해당 로드맵이 기존의 에너지기본계획과 이전 정부의 정책을 대내외적으로 대체한다고 강조했습니다.

산업부 7월 4일 보도자료 내용. 이후 언론 설명 과정에서도 이 부분을 강조했다.산업부 7월 4일 보도자료 내용. 이후 언론 설명 과정에서도 이 부분을 강조했다.

이런 방식이 문제는 없을까요?

전문가들은 대체로 "법적으로 문제 삼기는 힘들 것"이라고 말합니다. 일단 앞서 설명한 것처럼 개별 에너지 계획을 반드시 에너지기본계획과 맞춰서 갈 필요가 없고 에너지 수급 상황에 따라 충분히 변경할 수 있기 때문입니다. 현재로선 에기본을 변경할 수 있는 상황이 아니지만 국무회의 의결이 이를 대체할 수 있다는 법리적 해석도 있습니다.

감사원은 지난해 3월 낸 공익감사 결과에서 "국무회의는 국정의 기본계획과 중요 정책을 심의·의결하기 때문에 정부가 국무회의 심의를 거쳐 에너지 로드맵을 수립한 것이 위법하거나 절차적으로 하자가 있다고 보기 어렵다"고 판단했습니다. 또, 행정기관이 구체적인 행정계획을 수립하는 과정에서 광범위한 재량권을 가진다고 봤습니다. 감사원이 당시 관련 법률과 법원 판례, 법률 자문 등을 거쳐 내린 결론이었습니다.

해당 감사는 2019년 야당 의원 등 500여 명이 문재인 정부가 로드맵에 근거한 탈원전 정책을 추진하고 있다며 공익감사를 청구해 이뤄졌습니다. 문재인 정부도 당시 에기본을 바꾸지 않은 상태에서 '에너지전환 로드맵'을 국무회의에서 의결하고 이후 전력수급기본계획을 바꿔 탈원전 정책을 추진했습니다.

김진 산업부 에너지전환정책과장은 "다각도로 확인해본 결과 법리적 쟁점은 없다"면서 '새 정부 에너지정책 방향'에 따라 관련 정책을 차례대로 추진할 계획이라고 밝혔습니다.

"에기본 수정이 안 되니까 국무회의에서 에기본에 들어갈만한 내용까지 넣어서 의결을 한 겁니다. 일각에서 법리적 문제를 주장할 수도 있겠지만, 감사원 결과도 있고 최근 법제처에 사전 입법컨설팅 제도를 통해 재차 확인했기 때문에 절차상 하자는 없다고 봅니다"
- 김진 산업통상자원부 에너지전환정책과장

복수의 행정법·에너지 전문가들도 법리적 문제는 없을 것으로 봤습니다. 다만, 절차상 아쉬움을 표하는 반응이 나옵니다.

"국무회의에서 의결했고 행정문서도 존재하는 만큼 법적인 문제는 없는 걸로 보면 됩니다. 그럼에도 불구하고 에너지정책을 연구하는 사람 입장에서 보면 절차상 아쉬움은 있는 거죠. 2019년 당시 야당일때 '그런 법이 어디있느냐'고 비판했다가 여당이 된 지금 똑같은 방식으로 하는 부분은 굉장히 아쉽고 답답한 부분입니다."
- 유승훈 서울과학기술대 에너지정책학과 교수

■ '탈(脫) 탈원전' 정책…에너지법 개정 없인 불가능? → 대체로 사실 아님

내용을 정리하면, 에너지기본계획이나 에너지법 개정 없이는 정부의 '탈(脫) 탈원전' 정책 추진이 불가능하다는 일각의 주장은 대체로 사실이 아닙니다. 해당 내용 개정 없이도 정부 정책을 추진할 수 있다는 감사원 결과가 있고 전문가들의 의견도 대체로 일치합니다. 다만 법적 안정성과 지속성, 정책의 신뢰성을 고려해 해당 법과 계획을 모두 수정하는 게 가장 좋다는 데 대해선 이견이 없었습니다. 산업부도 향후 법 개정을 기대하고 있습니다.

※ 취재지원: 최유리 인턴기자 (ilyoucho@naver.com)
인포그래픽: 김서린
  • [팩트체크K] 정부의 ‘탈(脫) 탈원전’ 정책…에너지법 개정 없인 불가능?
    • 입력 2022-07-26 07:00:30
    • 수정2022-07-26 09:30:24
    팩트체크K

윤석열 정부는 전 정부의 '탈원전 정책'을 벗어나는 이른바 '탈(脫) 탈원전' 정책을 추진하고 있습니다. 윤 대통령이 후보 시절 SNS를 통해 '탈원전 백지화, 원전 최강국 건설'이라는 한 줄 공약을 밝힌 이후로 줄곧 탈(脫) 탈원전을 위한 행보에 나서고 있는데요. 지난 21일 열린 국회 교섭단체 대표연설에서 권성동 국민의힘 대표 직무대행 겸 원내대표는 탈원전 백지화에 대한 의지를 다시금 강조했습니다.

"문재인 정부의 탈원전 정책은 '미신'입니다. 이제 원자력을 중심으로 하는 '에너지믹스'로 정책을 대전환해야 합니다."
-권성동 국민의힘 대표 직무대행 겸 원내대표

그런데 온라인 일각에서는 정부의 이런 행보에 대해 의문을 표하는 반응이 나옵니다. 중·장기로 책정되는 국가 에너지정책 방향을 정권이 바뀌었다고 180도 뒤집는 게 현실적으로 가능하냐는 겁니다. 국가 전반의 에너지 정책 방향을 정하는 '에너지기본계획'이나 '에너지법'을 바꾸지 않고서는 '탈(脫) 탈원전' 정책 추진이 어려울 것이라는 주장도 나옵니다. 이게 사실이라면, 여소야대 상황에 놓인 정부·여당의 고민이 깊을 수밖에 없을 텐데요. 정말 그런 것인지 따져봤습니다.

■ 20년치 계획 담은 에너지기본계획…수정할 수 있나?

에너지기본계획(약칭 에기본)은 우리나라 에너지 분야를 총망라하는 에너지 법정계획입니다. 근거 법에 따라 중·장기 에너지 정책의 철학과 비전, 목표와 추진 전략 등을 규정합니다. 전력수급기본계획, 신재생에너지기본계획 등 다른 세부적 계획들의 대원칙과 방향을 제시한다고 보면 됩니다.

5년마다 수립되는 20년치 계획이다보니 여러 단계를 거쳐 수립됩니다. 현재 적용 중인 건 제3차 에너지기본계획(2019~2040년)인데요. 계획 수립에만 2년 가까이 걸렸습니다. 한번 세운 중·장기 계획을 도중에 못 바꾸는 것 아니냐는 의견이 나오는 이유입니다.

제3차 에너지기본계획 수립 절차제3차 에너지기본계획 수립 절차

하지만 적법한 절차를 따르면 계획을 변경할 수 있습니다.

에기본의 근거 법인 '저탄소녹색성장기본법(약칭 녹색성장법)' 에 따르면 에너지위원회의 심의를 거친 후 국무회의 심의를 통과하면 내용을 바꿀 수 있습니다. 이는 에기본의 수립주기가 5년으로 길어 변화하는 정책여건을 바로 반영하기 힘들다는 점이 고려된 조치입니다.

■ '증발'한 법적 근거, '미아'된 에너지기본계획

그런데 얼마 전 에기본의 법적 근거가 돌연 사라졌습니다. 녹색성장 기본법보다 기후위기 대응 내용이 강화된 '기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법(약칭 탄소중립기본법)'이 지난 3월 말부터 발효되면서 녹색성장 기본법이 자동폐기됐습니다. 새 법이 옛날 법을 대체한 겁니다

문제는 탄소중립기본법에는 에기본에 대한 내용이 빠졌다는 겁니다. 자동폐기된 녹색성장 기본법에는 <에너지기본계획의 수립>에 관한 내용이 담겨 있었습니다. 정치권과 산업부 관계자들의 얘기를 종합하면, 지난해 법안 처리 과정에서 여야 간 이견이 좁혀지지 않자 당시 여당이었던 민주당이 단독으로 처리했는데 그 과정에서 충분한 논의가 이뤄지지 않아 해당 내용이 누락된 것으로 보입니다.

때문에 전문가들 사이에선 에기본이 '법적 미아' 신세가 됐다는 말도 나옵니다. 법적 근거가 사라져 에기본 수정은 불가능하게 됐고 이미 적용 중인 3차 에너지기본계획의 법적 안정성과 지속성도 담보할 수 없다는 겁니다.

산업부 관계자는 "당초 에기본 내용을 올해 새로 만들려고 했는데 근거 법 조항이 사라져서 못하게 됐다"면서 "관련 법 개정이 필요하다"고 설명했습니다.

가동 시작한 신한울 1호기 (연합뉴스 자료 사진)가동 시작한 신한울 1호기 (연합뉴스 자료 사진)

■ 산업부가 주목하는 '에너지법 개정안'은 2년째 계류 중

에기본의 근거법을 지금 시행 중인 탄소중립기본법에 마련할 수도 있지만 산업부는 에너지법 개정안을 주목하고 있습니다. 환경부 소관 법인 탄소중립기본법 보다는 에너지 정책을 총괄하는 산업부 소관 법을 개정하는 게 합리적이라고 봤기 때문입니다.

그런데 탄소중립법 이전에 발의돼 2년 가까이 계류 중인 에너지법 개정안이 있습니다. 임종성 민주당 의원은 2020년 12월, 책임 있고 종합적인 에너지 정책 수립을 위해 기존의 에너지법을 '에너지기본법'으로, 산업부 장관 소속의 에너지위원회를 국무총리 소속의 '국가에너지위원회'로 격상하는 개정안을 발의했습니다. 여야 공동발의 형태였지만 이렇다 할 논의는 이뤄지지 않았습니다. 여야가 탈원전 정책 노선을 놓고 계속 대립하는 상황에서 추가 논의를 진전시키지 못한 것으로 보입니다.

다만, 해당 개정안에 대한 추진 의지는 여전히 살아있다는 점을 강조했습니다. 여야가 하루속히 관련 논의를 해주길 바란다고도 했지만, 현재 국회 상황이 녹록지 않아 언제쯤 관련 논의가 가능할지는 알 수 없는 상황입니다.

■ 결국 '우회로' 택한 정부 "위법 아냐"

사정이 이렇다 보니 정부는 결국 '우회로'를 택했습니다. 지난 5일 윤석열 대통령이 주재한 국무회의에서 관계부처 합동으로 '새 정부 에너지정책 방향'을 심의·의결한 겁니다. 전 정부가 2030년까지 원자력발전 비중을 23.9%까지 줄이기로 한 것을 바꿔 30% 이상으로 확대하고 백지화했던 신한울 3·4호기 건설도 재개하기로 했습니다. 문재인 정부의 탈원전 정책을 뒤집는 계획을 에너지기본계획 수정이 아닌 국무회의의 '에너지 로드맵' 의결로 대체한 겁니다.

산업부는 해당 로드맵이 기존의 에너지기본계획과 이전 정부의 정책을 대내외적으로 대체한다고 강조했습니다.

산업부 7월 4일 보도자료 내용. 이후 언론 설명 과정에서도 이 부분을 강조했다.산업부 7월 4일 보도자료 내용. 이후 언론 설명 과정에서도 이 부분을 강조했다.

이런 방식이 문제는 없을까요?

전문가들은 대체로 "법적으로 문제 삼기는 힘들 것"이라고 말합니다. 일단 앞서 설명한 것처럼 개별 에너지 계획을 반드시 에너지기본계획과 맞춰서 갈 필요가 없고 에너지 수급 상황에 따라 충분히 변경할 수 있기 때문입니다. 현재로선 에기본을 변경할 수 있는 상황이 아니지만 국무회의 의결이 이를 대체할 수 있다는 법리적 해석도 있습니다.

감사원은 지난해 3월 낸 공익감사 결과에서 "국무회의는 국정의 기본계획과 중요 정책을 심의·의결하기 때문에 정부가 국무회의 심의를 거쳐 에너지 로드맵을 수립한 것이 위법하거나 절차적으로 하자가 있다고 보기 어렵다"고 판단했습니다. 또, 행정기관이 구체적인 행정계획을 수립하는 과정에서 광범위한 재량권을 가진다고 봤습니다. 감사원이 당시 관련 법률과 법원 판례, 법률 자문 등을 거쳐 내린 결론이었습니다.

해당 감사는 2019년 야당 의원 등 500여 명이 문재인 정부가 로드맵에 근거한 탈원전 정책을 추진하고 있다며 공익감사를 청구해 이뤄졌습니다. 문재인 정부도 당시 에기본을 바꾸지 않은 상태에서 '에너지전환 로드맵'을 국무회의에서 의결하고 이후 전력수급기본계획을 바꿔 탈원전 정책을 추진했습니다.

김진 산업부 에너지전환정책과장은 "다각도로 확인해본 결과 법리적 쟁점은 없다"면서 '새 정부 에너지정책 방향'에 따라 관련 정책을 차례대로 추진할 계획이라고 밝혔습니다.

"에기본 수정이 안 되니까 국무회의에서 에기본에 들어갈만한 내용까지 넣어서 의결을 한 겁니다. 일각에서 법리적 문제를 주장할 수도 있겠지만, 감사원 결과도 있고 최근 법제처에 사전 입법컨설팅 제도를 통해 재차 확인했기 때문에 절차상 하자는 없다고 봅니다"
- 김진 산업통상자원부 에너지전환정책과장

복수의 행정법·에너지 전문가들도 법리적 문제는 없을 것으로 봤습니다. 다만, 절차상 아쉬움을 표하는 반응이 나옵니다.

"국무회의에서 의결했고 행정문서도 존재하는 만큼 법적인 문제는 없는 걸로 보면 됩니다. 그럼에도 불구하고 에너지정책을 연구하는 사람 입장에서 보면 절차상 아쉬움은 있는 거죠. 2019년 당시 야당일때 '그런 법이 어디있느냐'고 비판했다가 여당이 된 지금 똑같은 방식으로 하는 부분은 굉장히 아쉽고 답답한 부분입니다."
- 유승훈 서울과학기술대 에너지정책학과 교수

■ '탈(脫) 탈원전' 정책…에너지법 개정 없인 불가능? → 대체로 사실 아님

내용을 정리하면, 에너지기본계획이나 에너지법 개정 없이는 정부의 '탈(脫) 탈원전' 정책 추진이 불가능하다는 일각의 주장은 대체로 사실이 아닙니다. 해당 내용 개정 없이도 정부 정책을 추진할 수 있다는 감사원 결과가 있고 전문가들의 의견도 대체로 일치합니다. 다만 법적 안정성과 지속성, 정책의 신뢰성을 고려해 해당 법과 계획을 모두 수정하는 게 가장 좋다는 데 대해선 이견이 없었습니다. 산업부도 향후 법 개정을 기대하고 있습니다.

※ 취재지원: 최유리 인턴기자 (ilyoucho@naver.com)
인포그래픽: 김서린
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