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속절없이 떨어지는 쌀값…‘양곡법 개정안’ 따져보니
입력 2022.09.29 (08:00) 취재K

쌀값이 45년 만에 최대 하락폭을 기록했다. 민주당은 문제 해결을 위해 '양곡관리법 개정' 카드를 꺼내들었다. 이재명 대표가 직접 법안 처리를 지시하고, 농해수위 법안소위에서 단독 처리를 강행했다. 국민의힘은 안건조정위 회부로 시간을 벌며 TV토론까지 하자고 맞불을 놨다. 도대체 무슨 법이길래 이럴까. 법안 내용과 양측 주장을 따져봤다.

■ 양곡관리법 16조(가격안정을 위한 양곡의 수급 관리)
④ … 미곡 가격이 급격하게 변동되거나 변동이 예상되는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 수요량을 초과하는 생산량 이상 또는 이하를 매입하게 할 수 있다.

■ '시장격리 의무화' 개정안 핵심

개정안이 고치려는 건 양곡관리법 16조 4항이다. 쌀값 하락을 막기 위해 정부가 쌀을 사는 이른바 '시장격리'를 다룬다. 현행법에서 '매입할 수 있다'라고 되어 있는 것을, 의무 조항인 '매입한다'로 민주당은 바꾸려는 것이다.

'시장격리' 발동에는 조건이 있다. 3% 초과 생산, 5% 가격 하락일 때다. (이 조건은 2020년 도입됐다.) 현행법에 따르면 이런 조건을 살펴 시장격리를 얼마나 할 지(혹은 안 할지) 등 쌀 수급 안정대책을 매년 10월 15일까지 내놓아야 한다. 왜 이 때일까? 통계청이 올해 쌀 생산 추정치를 10월 초쯤 내놓기 때문이다. 생산량을 보고 계획을 세우라는 취지다. 구체적인 매입 시기는 장관이 정하도록 했다.

개정안은 매입 시기를 '수확기' 등 특정 시기로 못 박으려 한다. 또 현행법은 쌀을 시장격리할 때 최저가 입찰(수확기가 아닐 때)로 사도록 하는데, 개정안은 시장 가격에 사도록 추진되고 있다.


여기서 잠깐. '시장격리'란 어려운 말 대신 쉽게 '정부 매입 쌀'이라고 하면 안 될까? 그런데 정부가 사는 쌀은 시장격리 외에 '공공비축미'도 있다. 비상시 안정적인 식량 확보를 위한 쌀이다. 이 물량은 통계청이 '연간 쌀 수요량'을 추산할 때 포함된다. 시장에 엄연히 유통되는 쌀로 보는 것이다.

하지만 '시장격리'는 가격 조정 목적으로 시장에서 아예 배제하는 조치다. 그래서 '격리'라는 단어를 쓴다. 공공비축미는 시장격리와 다르게 매입 시기가 거의 일정하고(8월~12월) 시장 가격을 기준으로 한다.


■ 시장격리, 2017년에 성공적

현재까지 시장격리는 총 10번 있었다. 대부분 쌀 수확기에 이뤄졌다. 효과는 어땠을까. 2017년 시장격리가 주목할 만하다. 당시 산지 20㎏ 쌀값은 3만 2천 원대로, 1997년과 엇비슷했다. 정부는 당시 기준 역대 최대였던 37만 톤을 한꺼번에 격리했다. 격리 조치 후 쌀값이 13~18% 정도 올랐다. 나름 성공적인 가격 방어였던 셈이다.

올라간 쌀값은 2년간 어느 정도 유지를 했는데, 2020년 태풍으로 작황이 좋지 않았다. 쌀 생산량이 평년보다 많이 떨어졌고, 쌀이 귀해지며 값이 뛰기 시작했다. 지난해 초만 해도 많은 언론사들이 '쌀값 폭등' 이란 기사를 썼다.

쌀 20kg 소매가가 6만 원을 넘어 평년보다 30%나 비싸다는 2021년 2월 21일 기사쌀 20kg 소매가가 6만 원을 넘어 평년보다 30%나 비싸다는 2021년 2월 21일 기사

쌀값이 오르자, 농민들은 쌀 재배 면적을 늘렸다. 지난해 쌀 재배 면적은 2020년보다 6,000㏊ 늘었는데, 면적이 늘어난 건 20년 만이다.(쌀 재배 면적은 원래 계속 줄어드는 추세였다.) 이렇게 재배면적은 늘리고, 기상 상황이 좋자, 결과는 유례없는 풍년이었다. 평년 생산량을 훌쩍 넘는 쌀 388만 톤이 생산됐다.

연도별 벼 재배면적 및 쌀 생산량 추이 (출처 = 통계청)연도별 벼 재배면적 및 쌀 생산량 추이 (출처 = 통계청)

■ 풍년의 역설…쌀 공급 과잉

풍년은 기쁜 일일까? 쌀 소비를 보면 그런 말이 안 나온다. 지난해 쌀 수요량은 361만 톤이었고, 올해는 347만 톤 수준으로 예측된다. 매년 최소 20~30만 톤이 남을 수 밖에 없는 구조다. 여기에 WTO 협정으로 우리나라는 매년 의무적으로 쌀 41만 톤 정도를 수입해야 한다.

줄어드는 쌀 소비는 코로나19 시기를 거치며 더 가팔라졌다. 20년 전 우리 국민 한 사람은 1년에 쌀을 88.9㎏ 먹었는데, 이제는 56.9㎏ 밖에 안 먹는다. 바깥 활동이 줄어들면서 쌀이 '살 찌고 건강에 안 좋은 음식'이란 인식이 강해진 것이다.


■ 뒷북 시장격리…급락 불렀나

쌀값 급락은 지난해 가을부터 감지되기 시작했다. 그런데 현행법상 10월 15일까지 시장격리 계획을 세워야 하는 정부는 어찌된 일인지 발표를 안 했다. 우물쭈물 대더니 민주당(당시 여당)과 협의를 거쳐 12월에야 20만 톤을 격리하겠다는 계획을 내놨다.

실제 매입 절차는 올해 1월 말에서야 시작됐다. 하지만 쌀값 하락세는 계속됐다. 정권이 바뀐 뒤 올해 4월과 7월 정부는 추가 격리 계획을 발표한다. 조치가 늦어진 데에 농식품부는 "당시 수확기 쌀값이 전년보다 1.3% 높아 부담이 있었다"라고 해명하고 있다. 하지만 선제적 조치가 아쉬운 부분이다.

19일 신김포농협 RPC 창고에 쌓여있는 재고 쌀. [촬영기자 임동수]19일 신김포농협 RPC 창고에 쌓여있는 재고 쌀. [촬영기자 임동수]

민주당이 주장하는 '시장격리 의무화'는 이런 점에서는 일리가 있다. 황성혁 농협경제연구소 연구위원은 "만약에 선제적으로 많은 물량을 시장격리를 했으면, 시장에 신호가 왔기 때문에 가격 방어가 됐을텐데, 적은 물량을 3차례 나눠서 하다 보니 시장에 신호를 미처 주지 못한 것"이라고 설명했다.

'시장 격리 의무화'는 2020년 공익직불금 제도가 도입되면서 이미 '자동 시장격리'라는 이름으로도 한 번 논의가 됐던 것이다. 하승수 공익법률센터 농본 대표는 "2019년 11월 변동 직접지불제 폐지의 대안으로 도입된 ‘자동 시장격리’가 관료들에 의해 ‘자의적인 시장격리’로 둔갑해버렸다"라고 지적했다.


■ 정부 '의무 격리' 신중…"재정 부담"

그렇다면 양곡법 개정안을 통과시켜야 하는 것일까. 신중히 따져봐야 한다. 조 단위가 넘는 국가 재정 부담이다. 쌀에는 이미 많은 세금이 들어가고 있다. 지난해 생산된 쌀을 시장격리(37만 톤) 하는데 7,800억 원을 썼다. 여기에 지난 25일, 추정 생산량 조사가 끝나기도 전에 45만 톤이란 '큰 폭의 시장격리'도 발표하면서 추가로 1조 원을 더 써야 한다.

이와 별개로 올해 생산된 공공비축미 사는데도 1조 원 가량을 들여야 한다. 이뿐만이 아니다. 정부는 작황과 관계없이 농지 면적당 일정액의 보조금을 ‘직불금’ 명목으로 준다. 지난해 기본형 공익직불금이 2조 3천억 원 규모인데, 여기서 71.9%가 논에 들어간다.


쌀은 기계화율이 높아 진입이 비교적 쉽다. 고령화로 전업이 어렵기도 하다. 쌀값 문제의 근본적 해법은 논 농사를 줄이고, 다른 작물 재배를 육성하는 것이다. 식습관이 서구화되면서 밀 소비는 꾸준히 늘고 있지만 '우리 밀'은 거의 없다. 연간 밀 수입량만 250만 톤이 넘는다. 1%도 안 되는 밀 자급률은 개선할 필요가 있다.

농식품부 전한영 식량정책관은 "정부 매입이 의무화되면 쌀을 심으라는 신호를 시장에 주게 되고, 이는 악순환을 초래할 것"라고 말했다. 김종인 한국농촌경제연구원 연구위원은 "기상 여건만 좋으면 매년 시장격리를 해야 하는 상황이 올 수도 있다" 정책 판단의 여지가 사라질 수 있어 신중해야 한다"라고 말했다.

(인포그래픽 : 김서린)
  • 속절없이 떨어지는 쌀값…‘양곡법 개정안’ 따져보니
    • 입력 2022-09-29 08:00:32
    취재K

쌀값이 45년 만에 최대 하락폭을 기록했다. 민주당은 문제 해결을 위해 '양곡관리법 개정' 카드를 꺼내들었다. 이재명 대표가 직접 법안 처리를 지시하고, 농해수위 법안소위에서 단독 처리를 강행했다. 국민의힘은 안건조정위 회부로 시간을 벌며 TV토론까지 하자고 맞불을 놨다. 도대체 무슨 법이길래 이럴까. 법안 내용과 양측 주장을 따져봤다.

■ 양곡관리법 16조(가격안정을 위한 양곡의 수급 관리)
④ … 미곡 가격이 급격하게 변동되거나 변동이 예상되는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 수요량을 초과하는 생산량 이상 또는 이하를 매입하게 할 수 있다.

■ '시장격리 의무화' 개정안 핵심

개정안이 고치려는 건 양곡관리법 16조 4항이다. 쌀값 하락을 막기 위해 정부가 쌀을 사는 이른바 '시장격리'를 다룬다. 현행법에서 '매입할 수 있다'라고 되어 있는 것을, 의무 조항인 '매입한다'로 민주당은 바꾸려는 것이다.

'시장격리' 발동에는 조건이 있다. 3% 초과 생산, 5% 가격 하락일 때다. (이 조건은 2020년 도입됐다.) 현행법에 따르면 이런 조건을 살펴 시장격리를 얼마나 할 지(혹은 안 할지) 등 쌀 수급 안정대책을 매년 10월 15일까지 내놓아야 한다. 왜 이 때일까? 통계청이 올해 쌀 생산 추정치를 10월 초쯤 내놓기 때문이다. 생산량을 보고 계획을 세우라는 취지다. 구체적인 매입 시기는 장관이 정하도록 했다.

개정안은 매입 시기를 '수확기' 등 특정 시기로 못 박으려 한다. 또 현행법은 쌀을 시장격리할 때 최저가 입찰(수확기가 아닐 때)로 사도록 하는데, 개정안은 시장 가격에 사도록 추진되고 있다.


여기서 잠깐. '시장격리'란 어려운 말 대신 쉽게 '정부 매입 쌀'이라고 하면 안 될까? 그런데 정부가 사는 쌀은 시장격리 외에 '공공비축미'도 있다. 비상시 안정적인 식량 확보를 위한 쌀이다. 이 물량은 통계청이 '연간 쌀 수요량'을 추산할 때 포함된다. 시장에 엄연히 유통되는 쌀로 보는 것이다.

하지만 '시장격리'는 가격 조정 목적으로 시장에서 아예 배제하는 조치다. 그래서 '격리'라는 단어를 쓴다. 공공비축미는 시장격리와 다르게 매입 시기가 거의 일정하고(8월~12월) 시장 가격을 기준으로 한다.


■ 시장격리, 2017년에 성공적

현재까지 시장격리는 총 10번 있었다. 대부분 쌀 수확기에 이뤄졌다. 효과는 어땠을까. 2017년 시장격리가 주목할 만하다. 당시 산지 20㎏ 쌀값은 3만 2천 원대로, 1997년과 엇비슷했다. 정부는 당시 기준 역대 최대였던 37만 톤을 한꺼번에 격리했다. 격리 조치 후 쌀값이 13~18% 정도 올랐다. 나름 성공적인 가격 방어였던 셈이다.

올라간 쌀값은 2년간 어느 정도 유지를 했는데, 2020년 태풍으로 작황이 좋지 않았다. 쌀 생산량이 평년보다 많이 떨어졌고, 쌀이 귀해지며 값이 뛰기 시작했다. 지난해 초만 해도 많은 언론사들이 '쌀값 폭등' 이란 기사를 썼다.

쌀 20kg 소매가가 6만 원을 넘어 평년보다 30%나 비싸다는 2021년 2월 21일 기사쌀 20kg 소매가가 6만 원을 넘어 평년보다 30%나 비싸다는 2021년 2월 21일 기사

쌀값이 오르자, 농민들은 쌀 재배 면적을 늘렸다. 지난해 쌀 재배 면적은 2020년보다 6,000㏊ 늘었는데, 면적이 늘어난 건 20년 만이다.(쌀 재배 면적은 원래 계속 줄어드는 추세였다.) 이렇게 재배면적은 늘리고, 기상 상황이 좋자, 결과는 유례없는 풍년이었다. 평년 생산량을 훌쩍 넘는 쌀 388만 톤이 생산됐다.

연도별 벼 재배면적 및 쌀 생산량 추이 (출처 = 통계청)연도별 벼 재배면적 및 쌀 생산량 추이 (출처 = 통계청)

■ 풍년의 역설…쌀 공급 과잉

풍년은 기쁜 일일까? 쌀 소비를 보면 그런 말이 안 나온다. 지난해 쌀 수요량은 361만 톤이었고, 올해는 347만 톤 수준으로 예측된다. 매년 최소 20~30만 톤이 남을 수 밖에 없는 구조다. 여기에 WTO 협정으로 우리나라는 매년 의무적으로 쌀 41만 톤 정도를 수입해야 한다.

줄어드는 쌀 소비는 코로나19 시기를 거치며 더 가팔라졌다. 20년 전 우리 국민 한 사람은 1년에 쌀을 88.9㎏ 먹었는데, 이제는 56.9㎏ 밖에 안 먹는다. 바깥 활동이 줄어들면서 쌀이 '살 찌고 건강에 안 좋은 음식'이란 인식이 강해진 것이다.


■ 뒷북 시장격리…급락 불렀나

쌀값 급락은 지난해 가을부터 감지되기 시작했다. 그런데 현행법상 10월 15일까지 시장격리 계획을 세워야 하는 정부는 어찌된 일인지 발표를 안 했다. 우물쭈물 대더니 민주당(당시 여당)과 협의를 거쳐 12월에야 20만 톤을 격리하겠다는 계획을 내놨다.

실제 매입 절차는 올해 1월 말에서야 시작됐다. 하지만 쌀값 하락세는 계속됐다. 정권이 바뀐 뒤 올해 4월과 7월 정부는 추가 격리 계획을 발표한다. 조치가 늦어진 데에 농식품부는 "당시 수확기 쌀값이 전년보다 1.3% 높아 부담이 있었다"라고 해명하고 있다. 하지만 선제적 조치가 아쉬운 부분이다.

19일 신김포농협 RPC 창고에 쌓여있는 재고 쌀. [촬영기자 임동수]19일 신김포농협 RPC 창고에 쌓여있는 재고 쌀. [촬영기자 임동수]

민주당이 주장하는 '시장격리 의무화'는 이런 점에서는 일리가 있다. 황성혁 농협경제연구소 연구위원은 "만약에 선제적으로 많은 물량을 시장격리를 했으면, 시장에 신호가 왔기 때문에 가격 방어가 됐을텐데, 적은 물량을 3차례 나눠서 하다 보니 시장에 신호를 미처 주지 못한 것"이라고 설명했다.

'시장 격리 의무화'는 2020년 공익직불금 제도가 도입되면서 이미 '자동 시장격리'라는 이름으로도 한 번 논의가 됐던 것이다. 하승수 공익법률센터 농본 대표는 "2019년 11월 변동 직접지불제 폐지의 대안으로 도입된 ‘자동 시장격리’가 관료들에 의해 ‘자의적인 시장격리’로 둔갑해버렸다"라고 지적했다.


■ 정부 '의무 격리' 신중…"재정 부담"

그렇다면 양곡법 개정안을 통과시켜야 하는 것일까. 신중히 따져봐야 한다. 조 단위가 넘는 국가 재정 부담이다. 쌀에는 이미 많은 세금이 들어가고 있다. 지난해 생산된 쌀을 시장격리(37만 톤) 하는데 7,800억 원을 썼다. 여기에 지난 25일, 추정 생산량 조사가 끝나기도 전에 45만 톤이란 '큰 폭의 시장격리'도 발표하면서 추가로 1조 원을 더 써야 한다.

이와 별개로 올해 생산된 공공비축미 사는데도 1조 원 가량을 들여야 한다. 이뿐만이 아니다. 정부는 작황과 관계없이 농지 면적당 일정액의 보조금을 ‘직불금’ 명목으로 준다. 지난해 기본형 공익직불금이 2조 3천억 원 규모인데, 여기서 71.9%가 논에 들어간다.


쌀은 기계화율이 높아 진입이 비교적 쉽다. 고령화로 전업이 어렵기도 하다. 쌀값 문제의 근본적 해법은 논 농사를 줄이고, 다른 작물 재배를 육성하는 것이다. 식습관이 서구화되면서 밀 소비는 꾸준히 늘고 있지만 '우리 밀'은 거의 없다. 연간 밀 수입량만 250만 톤이 넘는다. 1%도 안 되는 밀 자급률은 개선할 필요가 있다.

농식품부 전한영 식량정책관은 "정부 매입이 의무화되면 쌀을 심으라는 신호를 시장에 주게 되고, 이는 악순환을 초래할 것"라고 말했다. 김종인 한국농촌경제연구원 연구위원은 "기상 여건만 좋으면 매년 시장격리를 해야 하는 상황이 올 수도 있다" 정책 판단의 여지가 사라질 수 있어 신중해야 한다"라고 말했다.

(인포그래픽 : 김서린)
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