‘지방자치의날’ 한계 드러낸 세종시 ‘단층제’…해법은?

세종특별자치시 상징물

오늘(29일)은 올해로 31번째를 맞는 '지방자치의 날'입니다. 풀뿌리 민주주의를 대표하는 지방자치에 대한 국민의 관심을 높이고 성과를 공유하기 위해 제정한 법정기념일입니다.

국내 광역단체 중 유일하게 세종시는 '단층제'라는 행정체제를 갖추고 있는데요. 풀뿌리 민주주의와 행정 효율성이라는 두 마리 토끼를 노리고 도입했지만 10년 차를 맞으면서 각종 한계와 문제점이 드러나고 있습니다.

대전시와 세종시 행정체제 비교

■ 전국 유일 세종시 행정체제 '단층제'

세종시는 전국에서 유일한 행정체제인 '단층제'를 가진 특별자치시입니다. 이해를 돕기 위해 세종시와 대전시를 비교해 보겠습니다.

대전시의 경우, 광역자치단체인 대전시와 기초자치단체인 서구, 동구, 중구 등 5개 구가 있지요. 그런데 세종시는 기초단체인 자치구가 없고 바로 읍, 면, 동으로 구성돼 있습니다.

이렇게 세종시에서 광역과 기초 사무를 모두 담당하는 행정체제를 '단층제'라고 설명할 수 있습니다.

주로 광역자치단체인 시, 도에서는 정책 기획 업무를 담당하고 기초자치단체인 군, 구에서는 정책을 집행하는 업무를 하고 있는데요. 세종시는 시청에서 광역과 기초 업무인 정책 기획과 현장 업무를 한 번에 처리하는 구조인거죠. '단층제'는 시, 군, 구로 행정체제가 나뉘면서 업무를 중복 처리하는 행정력 낭비를 방지할 수 있고, 현장을 잘 아는 공무원이 직접 정책을 제시할 수 있어서 탁상행정의 비효율을 줄일 새로운 행정체제로 기대를 모았습니다.

■ '단층제' 도입 10년...드러난 한계는?

'단층제'의 한계는 크게 두 가지로 정리할 수 있습니다. 먼저 정부의 지원 예산입니다. 정부는 세출 대비 부족한 지방 세원을 지방교부세로 지원하고 있습니다.

지방교부세는 광역과 자치단체에 각각 지급되고 있는데, 세종시가 연기군 시절에는 충남도와 연기군으로 지방교부세가 각각 배정됐습니다.

그런데 세종시가 된 이후에는 특별자치시로 구분돼 있기 때문에 기초 부분의 예산을 지원받지 못하고 있습니다. 인구수가 비슷한 경상남도 양산시와 비교해도 지원되는 지방교부세가 양산시의 30%에 못 미치는 실정입니다.

물론 세종시가 아파트 거래량이 많다 보니, 취득세 같은 지방세 수입이 적지 않아 정부로부터 지방교부세 추가 지원 비율이 높지 않다는 점은 감안해야 할 부분입니다만, 최근 부동산 거래가 둔화하면서 관련 세원이 급감해 정부의 지방교부세 지원 비율을 높여야 한다는 목소리가 나오고 있습니다.

출범 직후부터 현재까지 특별자치시의 특이사항을 고려해 세종시는 지방교부세 25%를 추가 지원받고 있는데요, 이 지원도 내년이면 끝납니다. 이 때문에 세종시의 행정구조 '단층제'의 특성을 반영한 세제개편이 필요하다는 이야기가 나오고 있습니다.

단층제의 한계는 예산에 이어 행정사무에서도 드러나고 있는데요, 광역과 기초 사무를 세종시에서 모두 담당하다보니 공무원의 업무부담이 과중하다는 목소리가 나오기 시작했고요. 최근 4개월 동안 공무원 3명이 스스로 목숨을 끊은 사건에서도 유가족들이 업무부담을 이유로 꼽기도 해 대책 마련이 요구됐습니다.

■ '단층제' 한계 해결할 대안은?

현재 광역과 기초로 나뉜 행정체제가 정답은 아닙니다. 기획과 현장 업무가 광역과 기초자치단체로 나뉘어 처리되다 보니 대표적으로 드러나는 문제가 탁상행정입니다.

또 정치적으로 확대해서 보면 광역자치단체장의 정치적 동반자들이 산하 기초자치단체장을 차지하면서 발생하는 문제들도 분명 있었고요. 이 때문에 세종시는 현재 '단층제' 의 강점인 유연함과 현장 중심의 행정체제 구조를 살리면서 단점을 해결할 해법을 찾는 게 중요해 보입니다.

대안으로 제시됐던 게 2015년부터 시행된 책임읍동제입니다. 예를 들어 조치원이 인근 4개 면을 대표하는 책임읍으로, 아름동이 1생활권을 대표하는 책임동으로 지정돼 시청 업무를 분담하고 있는데요. 세종시 내 나머지 생활권은 또 책임읍동이 없는 상태입니다.

이 때문에 세종시 내부에서도 일관성이 없어 민원인들이 업무를 처리하기 위해 어느 행정기관을 방문해야 할지 몰라 혼란을 주는 기형적인 구조라는 비판을 받고 있습니다.

이와 관련해 세종시가 지난달부터 세종형 행정체제 개편 TF를 구성해 관련 법 개정에 나서겠다는 입장을 밝혔는데요. 단층제와 책임읍동제 장단점을 분석해 세종시 특성에 맞는 행정체제를 마련할 수 있을지 관심이 쏠리고 있습니다.