의사와 운전기사…‘업무개시명령’은 합헌인가?

■ ‘어기면 징역 3년’…업무개시명령 발동

파업 중인 시멘트 화물차 운전기사들에게 업무개시명령이 발동됐습니다. 명령서를 받은 파업 참가자는 다음날 자정까지 업무에 복귀해야 합니다. 거부할 경우 3년 이하의 징역이나 3천만 원 이하의 벌금을 매길 수 있고, 면허 정지나 면허 취소도 가능합니다.

업무개시명령에 대해서는 이런 비판이 있습니다.

“업무를 강제로 하게 한다는 측면에서 헌법 제15조 ‘직업선택의 자유’를 침해할 여지가 있다” “업무개시명령은 헌법 제33조에서 규정하고 있는 근로 3권을 침해할 가능성도 엿보인다” “형벌조항의 ‘명확성의 원칙’에 위배되는 것으로 보이기도 하다”

이런 비판은 업무개시명령에 반발한 화물연대의 주장처럼 보입니다.

하지만 대한의사협회 자문변호사인 김진환 변호사가 2020년 ‘의사 총파업’ 당시 일부 의사에게 내려진 ‘업무개시명령’의 위헌 가능성을 지적한 글 내용입니다. 2020년 발간된 ‘계간 의료정책포럼 제18권 4호’에 실려있고, 여러 매체가 당시 정부 조치의 부당함을 지적하기 위해서 인용했습니다.
최대집 당시 대한의사협회장도 “업무개시명령은 악법”이라면서 “반드시 폐기하겠다”고 주장했습니다. 그랬던 업무개시명령이 이번에는 화물차 운전 기사들에게는 처음으로 내려졌습니다.
■ 다른 파업에는 왜 업무개시명령이 없었을까?

역사적으로 치열했던 조선소나 자동차 공장 파업 때는 왜 ‘업무개시명령’이 없었을까요? 업무개시명령은 의료법과 약사법, 화물자동차법에만 존재하기 때문입니다. 의사와 약사, 그리고 화물차 기사가 아니면 이런 명령 받을 일이 없습니다. 사연이 있습니다.

외국과 달리 국내 화물차 기사는 화물차를 스스로 사들인 지입차주입니다. 자신의 사업을 하는 개인사업자입니다. 사실상 노동자지만 법적 노동자가 아니라는 점 때문에 단체행동이 쉽지 않았습니다. 하지만 2002년 화물연대가 결성되면서 2003년 대규모 파업을 벌였습니다.

당시 노무현 정부는 이 파업을 위협적으로 봤습니다. 화물연대 파업은 개인사업자의 집단행동이라 업무에 복귀시킬 근거가 없었다는 점이 문제였습니다.

그래서 2003년 정부는 의료법과 유사한 업무개시명령 제도를 도입한 법안을 제출합니다. 여야 합의로 도입됐지만, 이 제도는 도입된 이후 18년간 잠들어 있었습니다.

■ 18년간 잠들었던 법…헌법 위반 아닌가 논란

애초에 법 자체가 매우 예외적인 경우에 발동하게 돼 있습니다.

화물자동차 운수사업법 제14조(업무개시 명령) ① 국토교통부장관은 운송사업자나 운수종사자가 정당한 사유 없이 집단으로 화물운송을 거부하여 화물운송에 커다란 지장을 주어 국가경제에 매우 심각한 위기를 초래하거나 초래할 우려가 있다고 인정할 만한 상당한 이유가 있으면 그 운송사업자 또는 운수종사자에게 업무개시를 명할 수 있다.

여기서 ‘매우 심각한 위기’가 대체 무엇이냐는 애매합니다. 누구나 처벌을 받으려면 명확한 법률에 의해야 한다는 ‘죄형법정주의’는 우리나라 헌법의 대원칙입니다. 그런데 이 법에서 정한 ‘정당한 사유’란 어떤 사유를 말하는 것인지, ‘집단’은 어느 정도의 집단인지, ‘국가 경제에 매우 심각한 위기’란 어느 정도의 위기인지 애매한 것이 문제입니다.

김진환 변호사도 같은 이유에서 의료법상 업무개시명령에 위헌 소지가 있다고 분석했습니다. 또 다른 문제도 있습니다.

■ “자유민주주의 국가의 헌법상 허용되는 것인지 의문”

헌법 박사이며 법무부 사무관인 허창환 변호사는 올해 3월 ‘헌법학연구’라는 학술지에 ‘헌법상 근로의 의무에 대한 연구- 업무개시명령 제도를 중심으로-’라는 논문을 발표했습니다.

허 변호사는 업무개시명령을 두고, “국가가 국민에게 ‘업무를 개시할 것을 명령으로 강제’하고 이를 위반하면 형사처벌이나 행정적 제재를 하는 것이 자유민주주의 국가의 헌법상 허용되는 것인지 의문”이라면서, “합헌적이기 위하여는 그 목적이 국가의 존립과 공동체의 형성을 위한 것이어야 하며, 적법 절차의 형식적·실체적 요건을 준수하여야 한다”고 강조했습니다.

허창환 변호사는 “의료인이나 약사와 달리 화물차 운전자 등의 집단행동으로 국민의 생명, 신체에 대한 직접적인 위해가 발생한다고 단정하기 어렵다”면서 위헌 여지가 더 크다고 봤습니다. 또, 철도나 항공기, 선박 같은 다른 유사 직군과 합리적인 이유 없이 차별하고 있다는 점도 지적했습니다.

우리나라가 비준해 법적 효력이 있는 국제노동기구(ILO) 제29호 협약의 강제노동 금지 규정도 어긴게 아닌지도 쟁점입니다. 허 변호사는 명령 발동 조건인 ‘국가경제 위기’는 ILO 협약의 예외인 ‘전쟁이나 화재 등’으로 보기 어렵다는 점에서 협약 위반 소지가 있다고 분석했습니다.

의료법과 약사법의 업무개시명령이 더 문제인 점도 있습니다. 허 변호사는 의료법과 약사법의 업무개시명령은 화물자동차법과 달리 처분사유를 판단하는 절차도 규정돼 있지 않고 처분권자도 다양하다는 문제점을 안고 있다는 점도 지적했습니다.

이런 몇 가지 차이가 있지만, 이 논문은 의료법의 업무개시명령과 화물자동차법의 업무개시명령이 대체로 같은 헌법 조항, 즉 헌법상 일반적 행동의 자유나 직업의 자유, 결사의 자유, 근로 3권 등 위반 가능성이 있다는 점을 집중 분석했습니다.

화물연대 파업에 대한 업무개시명령은 처음이라 아직 헌법 위반 여부에 대한 법적 판단은 없습니다. 다만 의료법의 업무개시명령에 대해서는 지난 2000년 의료계가 의약분업에 반발해 무기한 집단휴진에 들어갔을 당시에도 발동돼, 이 명령에 따르지 않은 일부 의사의 면허가 취소되기도 했습니다.

화물자동차법에 따른 업무개시명령은 의료법에 비해 허 변호사가 지적한 몇 가지 문제점을 더 안고 있기 때문에 실제 처벌까지 된다면 과연 적법한 것인지 다시 한 번 논란이 될 것으로 예상됩니다.

■ 업무개시명령을 보는 뒤바뀐 시선

의사와 화물차 운전기사, 두 집단에 내려진 업무개시명령의 유사점에도 불구하고 여야의 입장은 정 반대로 바뀌었습니다.

의사에게 업무개시명령이 내려진 다음 날인 2020년 8월 27일, 주호영 당시 미래통합당 원내대표는 페이스북에 “정부가 코로나 방역에 전념해야할 의사들과 전면전을 벌이고 있다”면서 “정부가 대국적으로 갈등을 정리하고, 코로나 방역에 매진하기 바란다”고 적었습니다.

지금은 국민의 힘 원내대표인 주 의원은 어제 페이스북에 화물연대에 대해 “헌법과 법률이 떼법 위에 있다는 것을 보여주어야 한다”라고 적어, 훨씬 원칙주의자가 된 모습입니다.

야당도 마찬가지입니다. 화물자동차법의 업무개시명령은 노무현 정부가 발의한 안에 담겨있던 내용이고 여야 합의로 통과됐습니다. 또, 의사파업 당시 문재인 정부가 발령한 적도 있습니다.

그 정부의 여당이었던 민주당이 이번에는 안호영 수석 대변인 이름의 브리핑을 통해 “(업무개시명령은) 위헌성이 높다”거나 “악용될 소지가 농후하다”고 비판하고 있습니다.

물론 의사와 화물차 운전 기사의 경제적 여건도 다르고, 파업의 명분도 서로 다릅니다. 하지만 어느 쪽이나 야당일 때 가졌던 ‘대국적인 정신’과 ‘악용 가능성에 대한 경각심’을 여당이 돼서 유지할 수 없는가 하는 의문이 듭니다.