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미세먼지③ 10년 내 반으로 줄인다더니…돌고 돌아 ‘재난’으로
입력 2019.04.04 (16:43) 수정 2019.04.04 (16:43) 데이터룸
미세먼지③ 10년 내 반으로 줄인다더니…돌고 돌아 ‘재난’으로
4월 들어 쾌청한 하늘이 이어지고 있습니다. 한반도를 덮쳤던 미세먼지의 기억이 흐릿해지셨나요? 그런데 바로 지금 한가지 짚어봐야 할 사실이 있습니다.

지난 달, '비상저감조치'가 일주일 연속 발령되는 초유의 사태가 벌어졌죠. '비상사태'에 놓인 시민들은 대중교통을 이용하며 저감조치 메뉴얼을 따랐는데요, 서울에서 제주까지 이어졌던 비상저감조치, 과연 그 효과는 어땠을까요?


아직 모릅니다. 법에서는 “시도지사는 비상저감조치 발령일 30일 이내에 조치 결과를 환경부 장관에 보고해야 한다”고 명시하고 있습니다. 첫 저감조치가 이뤄진 게 올해 2월 22일, 특별법대로라면 저감조치 결과가 나왔어야 하는 시점입니다.

환경부는 보고를 받았을까요? 환경부 관계자는 “이행 결과는 지자체가 한 달 내에 보고하면 된다”면서도 “지자체에 독려하고 있지만, 취합이 늦어지고 있다”고 말합니다.

한 달이 지났지만 비상조치로 미세먼지가 얼마만큼 감소했는지 환경부도 국민도 모두 모릅니다.

미세먼지로 인한 피해가 '사회 재난’에 지정됐고, 정부는 추경까지 예고하며 강력한 의지를 드러내지만 이미 시행한 대책의 효과가 얼마인지조차 알려지지 않은 현실.

비단 이 정부만의 일은 아닙니다. 국민이 숨 쉬는 공기 질에 대한 고민과 관리는 꽤 오래전부터 이뤄져 왔습니다.

KBS 데이터저널리즘팀은 환경부에서 나온 보도자료를 통해 '미세먼지' 대응과 관리가 어땠는지 25년간 대책 타임라인을 분석했습니다. 미세먼지를 30% 감축하겠다는 문재인 대통령의 공약 아래 올해 미세먼지 특별법이 처음 만들어졌지만, 정부의 '미세먼지' 대책은 처음이 아니었습니다. 25년 전부터 이름을 바꿔 시행됐던 법과 대책의 목표는 무엇이었을까요?

1991년 환경 기준 -> 1995년 미세먼지 -> 2015년 초미세먼지
먼지, 스모그, 황사 등에 묻혀 지내던 ‘미세먼지’가 존재감을 드러낸 건 1995년입니다. 그전까지는 ‘총부유분진(TSP)’ 중 일부로 관리했지만, 미세먼지의 위해성이 알려지며 법적인 용어로 구분했습니다. 나라에서 미세먼지 농도의 목표를 설정하고 관리 계획을 시작한 겁니다. 다만, 당시에는 미세먼지 PM10에 한정됐고, 초미세먼지 (PM2.5)에 대한 규제는 비교적 최근인 지난 2015년부터 시작됩니다.


2005년 "10년 내 반으로 줄인다”->2014년 결과는?
2003년 정부는 “10년 내 선진국 수준으로 개선하겠다”며 '수도권 대기환경 개선에 관한 특별법'을 제정합니다. 같은 해 발표된 '제3차 환경보전중기종합계획'에는 2007년까지 서울의 미세먼지(PM10) 농도를 55㎍/㎥로 개선한다는 목표도 나옵니다.

2005년에는 “수도권 지역 미세먼지를 10년 내 반으로 줄이겠다”는 계획도 발표됩니다. 2014년까지 수도권 미세먼지 배출량을 반으로 줄이고, 69㎍/㎥(2003년 기준)에 달하는 서울 미세먼지 연평균 농도를 40㎍/㎥까지 낮추겠다고 했습니다.

5년에서 10년 단위 중장기 대책으로 시행된 미세먼지 기준 목표치는 달성됐을까요?

서울 지역 연평균 농도는 2007년 61㎍/㎥, 2014년에는 46㎍/㎥를 기록합니다. 모두 달성하지 못한 겁니다.

WHO '1군 발암물질' 지정 소식에 빨라진 시계…“3년 더 빨리 개선”


애초 수도권 공기질 중장기 대책 타임라인 2015년이었습니다. 그런데 그사이 무서운 소식이 전해집니다. 2013년, 세계보건기구(WHO) 국제암연구소(IARC)가 미세먼지를 1군 발암물질로 지정한 겁니다.

사회적 관심이 높아지자 정부의 시계가 빨리 돌아갑니다.

2013년 정부는 부처 합동으로 미세먼지 종합대책을 발표하고, 2014년에는 ‘2차 수도권 대기환경관리 기본계획’을 밝힙니다. 2016년 6월 정부는 2024년까지 미세먼지와 초미세먼지 농도를 각각 30㎍/㎥, 20㎍/㎥로 개선하겠다는 기존 목표를 3년 더 앞당기겠다고 밝힙니다. 이어 2026년까지 서울의 초미세먼지 농도를 18㎍/㎥까지 낮춘다는 계획을 더 합니다.

대책은 1년여 만에 또 나옵니다.

대선 당시 미세먼지 저감을 약속했던 문재인 대통령은 2017년 ‘미세먼지 관리 종합대책’을 발표합니다. 2022년까지 국내 배출량을 30% 줄이고, 전국에서 초미세먼지 ‘나쁨(50㎍/㎥)’ 초과 일수(전국 17개 시도 합계)를 2016년 258일에서 78일로 70% 감소하겠다고 밝힙니다.

대책이 나오며 지표도 늘었습니다. 미세먼지 농도뿐 아니라 ‘나쁨’, ‘매우 나쁨’ 등 예보 등급을 기준으로 한 ‘일수’까지 목표로 추가된 겁니다.

지난 2월 열린 '미세먼지특별대책위원회' 첫 모임에서는 2022년까지 서울의 초미세먼지 농도를 17~18㎍/㎥까지 낮추고, '나쁨 일수'는 40일, '좋음 일수'는 150일에 달성하겠다는 계획도 공개됩니다.

감사원, '비현실적' 지적…수정 거듭하는 장기계획
목표 시간만 앞당기고, 공기 질은 변함이 없는 가운데 무리한 목표는 감사원의 지적사항이 됩니다. 2차 수도권 기본계획에서 세운 미세먼지와 초미세먼지 농도는 중국이 함께 줄여도 달성하기 어렵다는 겁니다.

감사원의 지적과 2016년 6월 발표된 '미세먼지 관리 특별 대책'으로 2차 수도권 계획은 시행 2년 만에 변경됩니다. 하지만 변경안도 1년을 못 채우고 재수술에 들어갑니다.

2017년 9월, '미세먼지 관리 종합 대책'이 발표되며 이를 반영한 보완이 불가피했기 때문입니다.

수도권 기본계획은 시행 5년을 기점으로 추진 성과를 반영하고 보완하는 것을 원칙으로 하지만, 거듭되는 대책 발표로 수정에 수정을 거듭하는 실정입니다.

시간표만 앞당긴 게 아니라 실행 계획 자체를 유턴…거꾸로 간 "친환경 경유차"

조급한 정부가 시간표만 앞당긴 게 아닙니다. 아예 '거꾸로 간' 대책도 있었습니다. "친환경 경유차" 정책입니다.

2003년, 정부는 2005년부터 경유 승용차의 내수 판매를 허용하기로 합니다. 당시 대기오염 문제가 지적됐지만, 환경부는 “보완적 대책을 수립하여 추진한다면 경유 승용차를 허용해도 대기관리에 문제가 없을 것으로 판단”했다고 기록하고 있습니다.

문제의‘클린디젤’정책이 시작된 건 2009년부텁니다. 이명박 정부는 ‘녹색성장정책’의 하나로 일부 경유차를 ‘친환경 차’에 포함하고, 다양한 혜택으로 소비를 유도했습니다.
하지만 10년간의 판매촉진이 무색하게 지난해 11월, 정부는 ‘클린 디젤’ 정책을 공식 폐기했습니다. 2005년 '대기관리에 문제가 없을 것으로 판단' 했던 환경부는 수도권 미세먼지 주 오염원이 경유차라고 늦은 자백을 했습니다.

10년의 경유차 정책은 당분간 돌이키기 어려워 보입니다. 지난해 국내 자동차 대수는 2,300만 대에 달하고, 그 중 경유차는 993만 대로 42.8%를 차지합니다.

정부는 미세먼지 대책으로 친환경 차 보급에 힘쓰고 있지만, 지난 한 해 새로 등록된 친환경 차는 12만 2,000대지만 경유차는 35만 3,000대로 약 3배 가까이 많았습니다.

이웃 나라 일본의 상황은 우리의 정책 실패를 더욱 아프게 합니다. 우리 정부가 경유 승용차 판매를 허용한 2003년, 일본 도쿄에서는 노후 디젤차 운행금지 등을 포함한 ‘경유차 NO 전략’을 시작했습니다. 2002년 27㎍/㎥ 에 달하던 도쿄의 초미세먼지 농도는 2015년 절반 수준(13.8㎍/㎥)으로 개선됐습니다.

대책 피드백 없이 민심 달래기용 대책 오락가락
지난 20여 년의 미세먼지 대책의 부족한 것으로 전문가들은 이행 평가의 중요성을 말합니다. 정부는 국민들이 공감할 만한 목표를 찾고, 달성을 위한 구체적인 계획을 세웁니다. 이 과정에서 필요한 것이 이행에 대한 평가입니다. 조경두 인천 대기환경센터장은 "정부가 세운 대책은 이행 평가를 통해 정책적 피드백'이 반드시 동반되어야 한다"고 말합니다. 핑크빛 미래를 제시하는 것뿐 아니라, 제대로 이행되는지에 대한 평가도 수반되어야 한다는 겁니다.

지속성 역시 문제로 꼽습니다. 정부가 바뀌고 외부 요인이 발생할 때마다 급히 나오는 대책은 완성도가 떨어지기 마련입니다. 건국대 기술융합공학과 우정헌 교수는 "근원적으로 장기적인 대책이 필요한데, 계획한 대책이 강력하고 꾸준하게 추진됐는지 의문이 든다"면서 "과학적 분석을 통해 지속해서 추진할 수 있는 장·단기 대책을 마련하는 것이 중요하다"고 조언했습니다.

데이터 수집·분석 : 윤지희, 장슬기
데이터 시각화 : 임유나
인터랙티브 개발 : 정한진, 김명윤, 공민진

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  • 미세먼지③ 10년 내 반으로 줄인다더니…돌고 돌아 ‘재난’으로
    • 입력 2019.04.04 (16:43)
    • 수정 2019.04.04 (16:43)
    데이터룸
미세먼지③ 10년 내 반으로 줄인다더니…돌고 돌아 ‘재난’으로
4월 들어 쾌청한 하늘이 이어지고 있습니다. 한반도를 덮쳤던 미세먼지의 기억이 흐릿해지셨나요? 그런데 바로 지금 한가지 짚어봐야 할 사실이 있습니다.

지난 달, '비상저감조치'가 일주일 연속 발령되는 초유의 사태가 벌어졌죠. '비상사태'에 놓인 시민들은 대중교통을 이용하며 저감조치 메뉴얼을 따랐는데요, 서울에서 제주까지 이어졌던 비상저감조치, 과연 그 효과는 어땠을까요?


아직 모릅니다. 법에서는 “시도지사는 비상저감조치 발령일 30일 이내에 조치 결과를 환경부 장관에 보고해야 한다”고 명시하고 있습니다. 첫 저감조치가 이뤄진 게 올해 2월 22일, 특별법대로라면 저감조치 결과가 나왔어야 하는 시점입니다.

환경부는 보고를 받았을까요? 환경부 관계자는 “이행 결과는 지자체가 한 달 내에 보고하면 된다”면서도 “지자체에 독려하고 있지만, 취합이 늦어지고 있다”고 말합니다.

한 달이 지났지만 비상조치로 미세먼지가 얼마만큼 감소했는지 환경부도 국민도 모두 모릅니다.

미세먼지로 인한 피해가 '사회 재난’에 지정됐고, 정부는 추경까지 예고하며 강력한 의지를 드러내지만 이미 시행한 대책의 효과가 얼마인지조차 알려지지 않은 현실.

비단 이 정부만의 일은 아닙니다. 국민이 숨 쉬는 공기 질에 대한 고민과 관리는 꽤 오래전부터 이뤄져 왔습니다.

KBS 데이터저널리즘팀은 환경부에서 나온 보도자료를 통해 '미세먼지' 대응과 관리가 어땠는지 25년간 대책 타임라인을 분석했습니다. 미세먼지를 30% 감축하겠다는 문재인 대통령의 공약 아래 올해 미세먼지 특별법이 처음 만들어졌지만, 정부의 '미세먼지' 대책은 처음이 아니었습니다. 25년 전부터 이름을 바꿔 시행됐던 법과 대책의 목표는 무엇이었을까요?

1991년 환경 기준 -> 1995년 미세먼지 -> 2015년 초미세먼지
먼지, 스모그, 황사 등에 묻혀 지내던 ‘미세먼지’가 존재감을 드러낸 건 1995년입니다. 그전까지는 ‘총부유분진(TSP)’ 중 일부로 관리했지만, 미세먼지의 위해성이 알려지며 법적인 용어로 구분했습니다. 나라에서 미세먼지 농도의 목표를 설정하고 관리 계획을 시작한 겁니다. 다만, 당시에는 미세먼지 PM10에 한정됐고, 초미세먼지 (PM2.5)에 대한 규제는 비교적 최근인 지난 2015년부터 시작됩니다.


2005년 "10년 내 반으로 줄인다”->2014년 결과는?
2003년 정부는 “10년 내 선진국 수준으로 개선하겠다”며 '수도권 대기환경 개선에 관한 특별법'을 제정합니다. 같은 해 발표된 '제3차 환경보전중기종합계획'에는 2007년까지 서울의 미세먼지(PM10) 농도를 55㎍/㎥로 개선한다는 목표도 나옵니다.

2005년에는 “수도권 지역 미세먼지를 10년 내 반으로 줄이겠다”는 계획도 발표됩니다. 2014년까지 수도권 미세먼지 배출량을 반으로 줄이고, 69㎍/㎥(2003년 기준)에 달하는 서울 미세먼지 연평균 농도를 40㎍/㎥까지 낮추겠다고 했습니다.

5년에서 10년 단위 중장기 대책으로 시행된 미세먼지 기준 목표치는 달성됐을까요?

서울 지역 연평균 농도는 2007년 61㎍/㎥, 2014년에는 46㎍/㎥를 기록합니다. 모두 달성하지 못한 겁니다.

WHO '1군 발암물질' 지정 소식에 빨라진 시계…“3년 더 빨리 개선”


애초 수도권 공기질 중장기 대책 타임라인 2015년이었습니다. 그런데 그사이 무서운 소식이 전해집니다. 2013년, 세계보건기구(WHO) 국제암연구소(IARC)가 미세먼지를 1군 발암물질로 지정한 겁니다.

사회적 관심이 높아지자 정부의 시계가 빨리 돌아갑니다.

2013년 정부는 부처 합동으로 미세먼지 종합대책을 발표하고, 2014년에는 ‘2차 수도권 대기환경관리 기본계획’을 밝힙니다. 2016년 6월 정부는 2024년까지 미세먼지와 초미세먼지 농도를 각각 30㎍/㎥, 20㎍/㎥로 개선하겠다는 기존 목표를 3년 더 앞당기겠다고 밝힙니다. 이어 2026년까지 서울의 초미세먼지 농도를 18㎍/㎥까지 낮춘다는 계획을 더 합니다.

대책은 1년여 만에 또 나옵니다.

대선 당시 미세먼지 저감을 약속했던 문재인 대통령은 2017년 ‘미세먼지 관리 종합대책’을 발표합니다. 2022년까지 국내 배출량을 30% 줄이고, 전국에서 초미세먼지 ‘나쁨(50㎍/㎥)’ 초과 일수(전국 17개 시도 합계)를 2016년 258일에서 78일로 70% 감소하겠다고 밝힙니다.

대책이 나오며 지표도 늘었습니다. 미세먼지 농도뿐 아니라 ‘나쁨’, ‘매우 나쁨’ 등 예보 등급을 기준으로 한 ‘일수’까지 목표로 추가된 겁니다.

지난 2월 열린 '미세먼지특별대책위원회' 첫 모임에서는 2022년까지 서울의 초미세먼지 농도를 17~18㎍/㎥까지 낮추고, '나쁨 일수'는 40일, '좋음 일수'는 150일에 달성하겠다는 계획도 공개됩니다.

감사원, '비현실적' 지적…수정 거듭하는 장기계획
목표 시간만 앞당기고, 공기 질은 변함이 없는 가운데 무리한 목표는 감사원의 지적사항이 됩니다. 2차 수도권 기본계획에서 세운 미세먼지와 초미세먼지 농도는 중국이 함께 줄여도 달성하기 어렵다는 겁니다.

감사원의 지적과 2016년 6월 발표된 '미세먼지 관리 특별 대책'으로 2차 수도권 계획은 시행 2년 만에 변경됩니다. 하지만 변경안도 1년을 못 채우고 재수술에 들어갑니다.

2017년 9월, '미세먼지 관리 종합 대책'이 발표되며 이를 반영한 보완이 불가피했기 때문입니다.

수도권 기본계획은 시행 5년을 기점으로 추진 성과를 반영하고 보완하는 것을 원칙으로 하지만, 거듭되는 대책 발표로 수정에 수정을 거듭하는 실정입니다.

시간표만 앞당긴 게 아니라 실행 계획 자체를 유턴…거꾸로 간 "친환경 경유차"

조급한 정부가 시간표만 앞당긴 게 아닙니다. 아예 '거꾸로 간' 대책도 있었습니다. "친환경 경유차" 정책입니다.

2003년, 정부는 2005년부터 경유 승용차의 내수 판매를 허용하기로 합니다. 당시 대기오염 문제가 지적됐지만, 환경부는 “보완적 대책을 수립하여 추진한다면 경유 승용차를 허용해도 대기관리에 문제가 없을 것으로 판단”했다고 기록하고 있습니다.

문제의‘클린디젤’정책이 시작된 건 2009년부텁니다. 이명박 정부는 ‘녹색성장정책’의 하나로 일부 경유차를 ‘친환경 차’에 포함하고, 다양한 혜택으로 소비를 유도했습니다.
하지만 10년간의 판매촉진이 무색하게 지난해 11월, 정부는 ‘클린 디젤’ 정책을 공식 폐기했습니다. 2005년 '대기관리에 문제가 없을 것으로 판단' 했던 환경부는 수도권 미세먼지 주 오염원이 경유차라고 늦은 자백을 했습니다.

10년의 경유차 정책은 당분간 돌이키기 어려워 보입니다. 지난해 국내 자동차 대수는 2,300만 대에 달하고, 그 중 경유차는 993만 대로 42.8%를 차지합니다.

정부는 미세먼지 대책으로 친환경 차 보급에 힘쓰고 있지만, 지난 한 해 새로 등록된 친환경 차는 12만 2,000대지만 경유차는 35만 3,000대로 약 3배 가까이 많았습니다.

이웃 나라 일본의 상황은 우리의 정책 실패를 더욱 아프게 합니다. 우리 정부가 경유 승용차 판매를 허용한 2003년, 일본 도쿄에서는 노후 디젤차 운행금지 등을 포함한 ‘경유차 NO 전략’을 시작했습니다. 2002년 27㎍/㎥ 에 달하던 도쿄의 초미세먼지 농도는 2015년 절반 수준(13.8㎍/㎥)으로 개선됐습니다.

대책 피드백 없이 민심 달래기용 대책 오락가락
지난 20여 년의 미세먼지 대책의 부족한 것으로 전문가들은 이행 평가의 중요성을 말합니다. 정부는 국민들이 공감할 만한 목표를 찾고, 달성을 위한 구체적인 계획을 세웁니다. 이 과정에서 필요한 것이 이행에 대한 평가입니다. 조경두 인천 대기환경센터장은 "정부가 세운 대책은 이행 평가를 통해 정책적 피드백'이 반드시 동반되어야 한다"고 말합니다. 핑크빛 미래를 제시하는 것뿐 아니라, 제대로 이행되는지에 대한 평가도 수반되어야 한다는 겁니다.

지속성 역시 문제로 꼽습니다. 정부가 바뀌고 외부 요인이 발생할 때마다 급히 나오는 대책은 완성도가 떨어지기 마련입니다. 건국대 기술융합공학과 우정헌 교수는 "근원적으로 장기적인 대책이 필요한데, 계획한 대책이 강력하고 꾸준하게 추진됐는지 의문이 든다"면서 "과학적 분석을 통해 지속해서 추진할 수 있는 장·단기 대책을 마련하는 것이 중요하다"고 조언했습니다.

데이터 수집·분석 : 윤지희, 장슬기
데이터 시각화 : 임유나
인터랙티브 개발 : 정한진, 김명윤, 공민진

[관련기사]
미세먼지① 눈으로 본 하늘 올들어 “좋음” 단 2일…“카메라 고장 아님”
미세먼지② ‘고농도’ 늘었는데 현실성 없는 ‘국가 대기환경기준’
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